четвер, 27 грудня 2001 р.

Рішення Конституційного Суду України (справа про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року) 2001


Конституційний Суд; Рішення,
Окрема думка від 27.12.2001 № 20-рп/2001
Документ v020p710-01, остання версія -
Прийняття від 27.12.2001



ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

Рішення Конституційного Суду України
у справі за конституційним поданням 139 народних
депутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) указів Президії
Верховної Ради України "Про тимчасове припинення
діяльності Компартії України" і "Про заборону
діяльності Компартії України" (справа про укази
Президії Верховної Ради України щодо Компартії
України, зареєстрованої 22 липня 1991 року)

м. Київ, 27 грудня 2001 року
Справа N 1-2/2001
N 20-рп/2001

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Німченка Василя Івановича - суддя-доповідач,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Селівона Миколи Федосовича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання - народних депутатів України - Гуренка Станіслава Івановича, Крючкова Георгія Корнійовича, Симоненка Петра Миколайовича; представників Верховної Ради України: Коцюби Олександра Павловича - радника Голови Верховної Ради України, Кочерги Віктора Герасимовича - народного депутата України, Сіренка Василя Федоровича - народного депутата України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 139 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) Указу Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" (1435-12) від 26 серпня 1991 року та Указу Президії Верховної Ради України "Про заборону діяльності Компартії України" (1468-12) від 30 серпня 1991 року.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) стало конституційне подання 139 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) указів Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року та "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору стосовно конституційності зазначених указів Президії Верховної Ради України.

Заслухавши суддю-доповідача Німченка В.І., пояснення Гуренка С.І., Крючкова Г.К., Симоненка П.М., Коцюби О.П., Кочерги В.Г., Сіренка В.Ф., Носова В.В., членів комісійної правознавчої експертизи Погорілка В.Ф., Фрицького О.Ф., спеціаліста Мяловицької Н.А., свідків Гайсинського Ю.О., Даниленка В.П., Кравчука Л.М., Олійника Б.І., Плюща І.С. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

установив:

1. 26 серпня 1991 року Президія Верховної Ради України видала Указ "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" N 1435-XII (1435-12) (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 40, ст. 532). Цим Указом діяльність Компартії України припинялась до остаточного розслідування обставин, пов'язаних з подіями 19-21 серпня 1991 року, що мали місце в Москві. Міністерству внутрішніх справ України за участю народних депутатів доручалось опечатати всі службові приміщення партійних комітетів КПУ і взяти їх під охорону, забезпечити збереження майна і документів від розкрадання, руйнування та знищення. Партійним органам заборонялись будь-які фінансові операції з майном та коштами. Верховній Раді Кримської АРСР та відповідним місцевим Радам народних депутатів доручалось до закінчення розслідування прийняти на баланс майно, що належало організаціям Компартії України, за винятком майна Управління Справами ЦК КПРС та ЦК Компартії України, яке передано на баланс Верховної Ради України. Тимчасовій комісії (створена Постановою Президії Верховної Ради України 26 серпня 1991 року N 1439-XII (1439-12) було доручено вирішити питання щодо вилучення партійних архівів, документів, інших матеріалів, які можуть розглядатися як докази.

Указом Президії Верховної Ради України 28 серпня 1991 року N 1444-XII (1444-12) (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 44, ст. 579) Указ Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991 року доповнено пунктом 7-1 такого змісту: "Секретаріату Верховної Ради України, Раді Міністрів Кримської АРСР, виконавчим комітетам обласних, районних і міських, районних у містах Рад народних депутатів надати право на період припинення діяльності КПУ звільняти працівників відповідних партійних комітетів за їх власним бажанням або у зв'язку з переведенням на інше підприємство, в установу, організацію з записом про це у трудовій книжці і посиланням на цей Указ".

30 серпня 1991 року Президія Верховної Ради України видала Указ "Про заборону діяльності Компартії України" N 1468-XII (1468-12) (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 44, ст. 595). Президія Верховної Ради України, посилаючись на висновки Тимчасової комісії, за якими визнавалось, що керівництво Компартії України "своїми діями підтримало державний переворот і тим самим сприяло його здійсненню на території України", заборонила діяльність Компартії України на підставі частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року (888-09), згідно з якою не допускалось створення і діяльність партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі.

2. Суб'єкт права на конституційне подання - народні депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними), укази Президії Верховної Ради України про тимчасове припинення та заборону діяльності Компартії України.

Вони вважають, що Президія Верховної Ради України, видаючи укази, перевищила свої конституційні повноваження, порушила принцип поділу влади, проголошений у Декларації про державний суверенітет України (55-12), перебравши на себе функції судової влади, "знехтувала" засади правової держави і правосуддя, що призвело до порушення конституційних прав і свобод громадян України.

На їх думку, чинні до цього часу укази Президії Верховної Ради України порушують конституційні права громадян на об'єднання, гарантії діяльності цих об'єднань і судовий порядок припинення їхньої діяльності (який існував і на час припинення та заборони Компартії України), встановлені Конституцією України (254к/96-ВР).

3. У листі Голови Верховної Ради України (на той час Ткаченка О.М.) до Конституційного Суду України зазначається, що, залишаючись чинними після прийняття нової Конституції України, згадані укази не відповідають частині четвертій статті 15 та частині четвертій статті 37 Конституції України, оскільки держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України, а заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

4. Представники суб'єкта права на конституційне подання та представники Верховної Ради України на відкритому пленарному засіданні Конституційного Суду України зазначили, що члени Президії Верховної Ради України не дали належної правової оцінки діяльності посадових осіб ЦК Компартії України, партії в цілому, фактичним обставинам, що склалися, а також висновкам, які було зроблено в указах про тимчасове припинення, а потім і заборону діяльності Компартії України, що посадові особи безпосередньо порушили чинну на той час Конституцію (Основний Закон) УРСР.

Виходячи з принципів правової держави і громадянського суспільства, які закріплені в Конституції України, автори подання вважають, що зазначені укази не відповідають Конституції України 1996 року і мають бути визнані неконституційними.

Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України на відкритому пленарному засіданні зауважив, що правових підстав для перегляду згадуваних у конституційному поданні указів Президії Верховної Ради України не вбачається.

5. Відповідно до пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України. Вирішуючи питання щодо правових актів органів Верховної Ради України, Конституційний Суд України в Рішенні від 23 червня 1997 року N 2-зп (v002p710-97) дійшов висновку, що розгляд нормативних актів Президії Верховної Ради України на відповідність чинній Конституції України належить до компетенції Конституційного Суду України.

З огляду на викладене Конституційний Суд України визнав за необхідне провести дослідження зазначених указів щодо нормативності, дії в часі та з урахуванням оцінки фактичних обставин, що стали підгрунтям їх прийняття.

6. Ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування. Зазначені укази стосуються не індивідуально визначених суб'єктів, а охоплюють їх широке коло і розраховані на неодноразовість застосування.

Про це свідчить пункт 7-1 Указу Президії Верховної Ради України (1435-12) від 26 серпня 1991 року, в якому йдеться про надання державним органам (які не були стороною в трудових правовідносинах) права на звільнення "працівників відповідних партійних комітетів за їх власним бажанням або у зв'язку з переведенням на інше підприємство, в установу, організацію з записом про це у трудовій книжці і посиланням на цей Указ".

Пункт 2 Указу про заборону діяльності Компартії України (1468-12) від 30 серпня 1991 року містить припис Верховній Раді Кримської АРСР, обласним, міським, районним Радам народних депутатів прийняти на баланс майно (будинки, споруди, друкарні, транспортні засоби, іншу власність) відповідних партійних комітетів.

Пунктом 4 Указу від 26 серпня 1991 року про тимчасове припинення діяльності Компартії України партійним органам було заборонено проведення будь-яких фінансових операцій з майном та коштами. Міністерству внутрішніх справ України за участю народних депутатів доручалось опечатати всі службові приміщення партійних комітетів, взяти їх під охорону і забезпечити збереження майна і документів. Тимчасовій комісії доручено вирішення питання щодо вилучення партійних архівів тощо (пункти 2, 3 Указу від 26 серпня 1991 року).

Як свідчать матеріали справи і зміст указів, вони стали підгрунтям для прийняття інших правових актів, внесли зміни в правове регулювання певних суспільних відносин. 14 травня 1993 року Президія Верховної Ради України прийняла Постанову "Про Укази Президії Верховної Ради України від 26 і 30 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України", "Про заборону діяльності Компартії України" N 3220-XII (3220-12), якою, по суті, було підтверджено чинність та дію цих актів щодо заборони Компартії України і зазначено, що "громадяни України, які поділяють комуністичні ідеї, можуть утворювати партійні організації відповідно до діючого законодавства України". 18 жовтня 1994 року на пленарному засіданні Верховної Ради України розглядалося питання про скасування зазначених указів, але рішення не було прийняте. За повідомленням Міністерства юстиції України вищезгадані укази є чинними.

Положення цих указів спричинили юридичні наслідки з моменту їх видання і унормували ситуацію на сьогодні та на перспективу, оскільки приписи щодо тимчасового припинення діяльності, а потім і заборони Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року, ущемлюють конституційні права громадян, які об'єдналися в цю політичну партію, на свободу об'єднань у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод (стаття 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року (888-09), зміст якої в основному збігається зі змістом статті 36 чинної Конституції України (254к/96-ВР) 1996 року).

Наведене дає підстави для висновку, що укази Президії Верховної Ради України про тимчасове припинення діяльності та заборону Компартії України є нормативними і чинними.

Про нормативність цих правових актів за їх змістом, формою та юридичним механізмом застосування зазначається також у висновку комісійної правознавчої експертизи, наукових висновках Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України та Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Отже, зазначені укази підлягають перевірці Конституційним Судом України на предмет їх відповідності Конституції України 1996 року, оскільки згідно з пунктом 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України, є чинними у частині, що не суперечить їй.

7. Згідно з частиною першою статті 37 чинної Конституції України забороняються утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення.

Порівняльний аналіз положень частини другої статті 7 Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року та частини першої статті 37 Конституції України 1996 року щодо утворення, діяльності і заборони політичних партій та громадських організацій свідчить про фактичне відтворення в чинній Конституції України обставин, за яких забороняється діяльність об'єднань громадян, програмні цілі та дії яких спрямовані на зміну конституційного ладу України насильницьким шляхом.

Комуністична партія України як громадське об'єднання була зареєстрована Міністерством юстиції Української РСР 22 липня 1991 року. Діяльність цього об'єднання поширювалась на територію Української РСР (Свідоцтво про реєстрацію статуту громадського об'єднання N 107 від 22 липня 1991 року).

Згідно зі Статутом Компартія України - політична організація, "що діє на засадах самоврядування у відповідності з Конституцією та законами Української РСР".

Реєстрацію цього громадського об'єднання було проведено як новоствореної політичної партії на підставі Постанови Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок реєстрації громадських об'єднань" від 29 вересня 1990 року N 281-XII (281-12) та в порядку, встановленому Тимчасовими правилами розгляду заяв про реєстрацію статутів громадських об'єднань, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР від 21 грудня 1990 року N 385 (385-90-п).

У зв'язку із закінченням Генеральною прокуратурою України розслідування можливої причетності керівництва Компартії України до подій 19-21 серпня 1991 року Президія Верховної Ради України зазначила, що "не встановлено кримінальних звинувачень керівництва Компартії України у підтримці своїми діями державного перевороту 19-21 серпня 1991 року і сприянні тим самим його здійсненню на території України" (Постанова Президії Верховної Ради України від 14 травня 1993 року).

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України вважає, що Компартія України мала статус самостійної політичної організації України і її програмні цілі та дії в період з 19 по 21 серпня 1991 року (що стали підставою для тимчасового припинення та заборони її діяльності) не суперечили визначеним на конституційному рівні умовам утворення і діяльності політичних партій та громадських організацій (частина перша статті 37 Конституції України).

8. Відповідно до Постанови Верховної Ради УРСР "Про проголошення незалежності України" від 24 серпня 1991 року N 1427-XII (1427-12) Україну проголошено демократичною державою і з моменту проголошення незалежності чинними на території України є тільки її Конституція, закони, постанови Уряду та інші акти законодавства України. Разом з тим згідно з частиною другою статті 4 Конституції (Основного Закону) УРСР, що діяла на час прийняття зазначеної Постанови, державні і громадські організації, службові особи зобов'язані були додержуватися Конституції СРСР, Конституції УРСР і радянських законів, у тому числі Закону Союзу РСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року N 1708-I, відповідно до якого об'єднання громадян може бути ліквідовано лише за рішенням суду (стаття 22).

Отже, приписи зазначеного Закону щодо можливості ліквідації об'єднання громадян (політичної партії) в судовому порядку були обов'язковими до виконання органами влади та їх структурними підрозділами, за змістом положення Закону повністю збігаються з положенням частини четвертої статті 37 чинної Конституції України щодо можливості заборони діяльності об'єднання громадян лише в судовому порядку.

Президія Верховної Ради України, визнавши наявність антиконституційної діяльності посадових осіб Компартії України та заборонивши її, тим самим перебрала на себе функції слідчих та судових органів, що суперечить конституційному принципу здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України, розділ III Декларації про державний суверенітет України).

Прийняття Президією Верховної Ради України оспорюваних нормативних актів суперечить положенням статей 6, 19 Конституції України, згідно з якими органи державної влади зобов'язані діяти в межах, визначених для них Конституцією, та відповідно до законів України, що є конституційним принципом правової держави.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України вважає, що укази Президії Верховної Ради України щодо тимчасового припинення та заборони діяльності Компартії України суперечать статтям 1, 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 36, частині четвертій статті 37 Конституції України, а тому мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

Конституційний Суд України зазначає, що відповідно до Конституції (Основного Закону) СРСР 1977 року (n0001400-77) (стаття 6) та Конституції (Основного Закону) УРСР 1978 року (888-09) (стаття 6) КПРС визначалась як керівна і спрямовуюча сила радянського суспільства, ядро його політичної системи, державних і громадських організацій. На відміну від громадських організацій (професійні спілки, кооперативні об'єднання тощо) вона не була на конституційному рівні віднесена саме до таких організацій (стаття 7 Конституції (Основного Закону) УРСР).

Ці функції фактично здійснювались нею і після виключення 24 жовтня 1990 року статті 6 з Конституції (Основного Закону) УРСР. Тому КПРС і Компартія України у складі КПРС не були політичними партіями і громадськими організаціями у сенсі статей 15, 36, 37 чинної Конституції України.

У зв'язку з цим Конституційний Суд України вважає, що Комуністична партія України, яка була зареєстрована 22 липня 1991 року саме як об'єднання громадян, не є правонаступником КПРС і Компартії України у складі КПРС.

Тому висновок Конституційного Суду України щодо неконституційності указів Президії Верховної Ради України від 26 та 30 серпня 1991 року щодо тимчасового припинення та заборони діяльності Компартії України не тягне за собою правових наслідків стосовно оберненого на державну власність майна КПРС та структури цієї партії, що діяла в Україні до 22 липня 1991 року (Закон України "Про обернення майна Компартії України та КПРС на державну власність" (2004-12) від 20 грудня 1991 року).

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України (254к/96-ВР), статтями 51, 61, 69, 73, підпунктом 2 пункту 3 розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР), Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними):

- Указ Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року N 1435-XII (1435-12);

- Указ Президії Верховної Ради України "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року N 1468-XII (1468-12).

2. Укази Президії Верховної Ради України "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" від 26 серпня 1991 року і "Про заборону діяльності Компартії України" від 30 серпня 1991 року, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.



КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
Окрема думка

Голови Конституційного Суду України Скоморохи В.Є.
стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі
за конституційним поданням народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України (конституційності)
(справа про укази Президії Верховної Ради України
щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.91 р.)

Рішення Конституційного Суду України у цій справі, на мою думку, не грунтується на Конституції України (254к/96-ВР) і прийняте Конституційним Судом поза межами своїх повноважень.

1. Конституційні приписи щодо здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову й обов'язку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 6, 19 Конституції України) поширюються і на Конституційний Суд України.

Завдання гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України Конституційний Суд здійснює шляхом реалізації (виконання) своїх повноважень, у тому числі вирішенням питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів.

Повноваження Конституційного Суду України є абсолютно визначеними статтями 147, 150, 151, 159, 85 (пункт 28 частини першої) Конституції України. Відповідно до підпункту 2 пункту 3 розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) юрисдикція Конституційного Суду з питань про відповідність Конституції України поширюється, зокрема, на правові акти органів Верховної Ради України, прийняті до набуття чинності Конституцією України.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України (v002p710-97) від 23 червня 1997 року положення зазначеного Закону є конституційним лише стосовно нормативних актів Президії Верховної Ради України, прийнятих до набуття чинності Конституцією України, виходячи з "їх специфічного місця в ієрархії нормативних актів України, що, в свою чергу, випливає з особливого статусу Президії Верховної Ради України в системі органів державної влади до 14 лютого 1992 року", а також тієї обставини, що на день розгляду продовжують діяти окремі укази Президії Верховної Ради, "не затверджені Верховною Радою України, якими внесено зміни і доповнення до законів України", що "нормативні акти Президії Верховної Ради України повинні відповідати Конституції України, зокрема принципам і нормам стосовно прав і свобод людини і громадянина".

Отже, Конституційний Суд України самообмежився поширенням своєї юрисдикції на нормативні акти, якими внесено зміни і доповнення до законів України, оскільки Президія Верховної Ради України здійснювала "функції вищого органу державної влади Української РСР в період між сесіями Верховної Ради" (стаття 106 Конституції 1978 р.).

Крім передбачених статтею 109 Конституції Української РСР 1978 року (888-09) повноважень у період між сесіями Верховної Ради вносити зміни до чинного законодавства, з наступним затвердженням на черговій сесії, згідно з пунктом 4 статті 108 Конституції Української РСР Президія Верховної Ради Української РСР здійснювала контроль за дотриманням Конституції. Це повноваження зберігалося за Президією Верховної Ради України станом на серпень 1991 року (пункт 6 статті 106 Конституції Української РСР). Законом від 24 жовтня 1990 року (404-12) статтю 7 Основного Закону Української РСР було викладено в новій редакції. Її друга частина зокрема передбачала недопущення "створення і діяльності партій ..., що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки, розпалювання національної і релігійної ворожнечі".

Діючи в межах повноважень контролю за дотриманням Конституції, Президія Верховної Ради Української РСР прийняла зазначені укази щодо заборони діяльності КПРС, не виконуючи в даному випадку законодавчі функції. Тому вони й не виносилися на затвердження Верховної Ради.

Як свідчить монографічне дослідження І.Т. Безпалого (1), Президії Верховних Рад союзних республік на практиці здійснювали контроль за дотриманням конституції, в тому числі громадськими організаціями; створювали для перевірки спеціальні комісії; у разі необхідності самі застосовували заходи дисциплінарного характеру тощо.
______________
(1) Беспалый И.Т. Президиум Верховного Совета союзной республики. - М., 1959. - Госиздат юридической литературы. - С. 89-95.

Не зваживши на виконання Президією Верховної Ради Української РСР функції контролю, Конституційний Суд при розгляді справи вийшов за межі власних повноважень, поширивши їх на інші акти Президії Верховної Ради України, якими нею здійснено контрольні функції.

Це Рішення означає прийняття Судом на себе функції законотворчого органу і здійснення уже не негативної, а позитивної законотворчості, чого не може робити жоден конституційний суд.

2. Видаючи укази від 26 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України" та від 30 серпня 1991 року "Про заборону діяльності Компартії України", Президія Верховної Ради України керувалася пунктом 6 статті 106 Конституції УРСР. Укази були спрямовані на безпосередню реалізацію частини другої статті 7 Конституції України, яка не допускала діяльності партій, що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу, зокрема підрив безпеки держави тощо.

На підставі матеріалів завершення результатів розслідування, проведеного Генеральною прокуратурою України, Президія Верховної Ради України прийняла Постанову "Про Укази Президії Верховної Ради України від 26 і 30 серпня 1991 року "Про тимчасове припинення діяльності Компартії України", "Про заборону діяльності Компартії України" (3220-12) від 14 травня 1993 року (Відомості Верховної Ради України, 1993 рік, N 27, ст. 228), якою визнала неможливим без рішення суду визнавати колишніх членів КПРС причетними до державного перевороту 19-21 серпня і зазнавати будь-яких обмежень через свою колишню належність до КПРС (пункт 1).

Другий пункт цієї Постанови врегулював можливість громадян України, які поділяють комуністичні ідеї, утворювати партійні організації відповідно до чинного законодавства України. Отже, виходячи зі змісту Постанови, заборона фактично втратила чинність. Заборона партії веде до втрати мандатів усіма її депутатами, які входять до складу законодавчого органу, що в даному випадку не мало місця. І наступна обставина: з припиненням функціонування СРСР припинила існування КПРС як загальносоюзна організація незалежно від виданих указів, а тому - відсутній предмет судового розгляду.

3. На той час (серпень 1991 року) судовий порядок обмеження права на об'єднання в Конституції Української РСР не було закріплено. Незважаючи на наявність у Законі Союзу РСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року положення про ліквідацію загальносоюзних громадських об'єднань за рішенням Верховного Суду СРСР у випадках порушення ними вимог статуту або закону (статті 3 і 22), у законодавстві, чинному на той період, не було загальної норми, яка прямо передбачала підстави і порядок та процедуру припинення діяльності політичних партій.

Не випадково у жодній з союзних республік не було застосовано судового порядку заборони Комуністичної партії.

Семантичне значення "заборони" (наказ не робити чого-небудь; не дозволяти робити що-небудь) не однозначне з "ліквідацією" (припиненням діяльності закладу, підприємства, установи).

Постановою Верховної Ради СРСР "Про ситуацію, що виникла в країні у зв'язку з державним переворотом" від 29 серпня 1991 року (Відомості з'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР N 36, 4 вересня 1991 року) поряд з іншими питаннями було здійснено акт припинення діяльності КПРС на всій території СРСР (пункт 7) з дорученням Прокуратурі СРСР провести розслідування даних про участь керівних органів КПРС у діях про зміну конституційного ладу шляхом насильства і при їх доведеності передати матеріали до Верховного Суду СРСР.

Можливість (здійснення) припинення діяльності політичних партій, інших громадських об'єднань або їх керівних структур передбачалася і Законом СРСР "Про відповідальність за посягання на
національну рівноправність громадян і насильницьке порушення єдності території СРСР" від 2 квітня 1990 року.

Навіть за припущення, що зазначені положення стосувалися України, якщо вони не суперечили її Конституції (888-09) і Декларації "Про державний суверенітет України" (55-12) від 16 липня 1990 року (Українська РСР забезпечує верховенство Конституції та законів Республіки на своїй території), Акту проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, зокрема про те, що "віднині на території України мають чинність виключно Конституція і закони України", необхідно враховувати таке.

В Україні Постановою Президії Верховної Ради УРСР (281-12) від 29 вересня 1990 року було врегульовано лише питання оскарження до суду відмови у реєстрації. Що стосується питання припинення діяльності, то воно було вирішене лише Законом України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) від 3 червня 1992 року з покладенням його на Конституційний Суд України (який на той час не було створено).

Це було обумовлено тим, що Закон СРСР про громадські об'єднання (стаття 11) залишив союзним республікам для вирішення лише одне питання: який орган однієї з союзних республік буде реєструвати статут міжреспубліканського громадського об'єднання. А Постанова Верховної Ради СРСР "Про введення в дію Закону СРСР "Про громадські об'єднання" рекомендувала Верховним Радам союзних і автономних республік визначити до 1 січня 1991 року коло державних органів, уповноважених реєструвати статути міжреспубліканських та інших об'єднань (пункт 3).

Якщо виходити із згаданого Закону та Постанови, то право вирішувати питання ліквідації загальносоюзних та міжреспубліканських громадських об'єднань до союзних республік не передавалось. До відання союзних і автономних республік було передано "ліквідацію інших громадських об'єднань". КПРС, як відомо, була загальносоюзною організацією, а Компартія України, відповідно до Статуту, входила до складу КПРС.

Постанова пленуму ЦК Компартії України від 26 серпня 1991 року про "повну самостійність Компартії України" не рівнозначна виходу із КПРС і по суті не змінює її правового стану.

Немає підстав розглядати Компартію України як самостійну організацію. Вона була територіальною організацією КПРС, її статус у КПРС - це відносини частини і цілого, оскільки Компартія України створювалась як територіальна організація КПРС: Компартія України входила до складу КПРС і дотримувалася її основоположних програмних і статутних принципів (Статут Компартії України прийнято 14. XII. 90 р. на XXVIII з'їзді КП України).

4. Ліквідація загальносоюзних і міжреспубліканських громадських об'єднань мала здійснюватися Верховним Судом СРСР за поданням Генерального Прокурора СРСР, Міністерства юстиції СРСР, іншого органу, який зареєстрував статут міжреспубліканського громадського об'єднання, а також за поданням інших органів і посадових осіб, уповноважених на те законодавством СРСР. Рішення Верховного Суду Союзу РСР оскарженню не підлягало (стаття 22 Закону).

Чи могла українська влада скористатися цією правовою базою? Якщо могла, чому не скористалася? Правовий аналіз чинного в Україні законодавства свідчить про відсутність в Україні правових підстав та органів для прийняття рішень, крім Президії Верховної Ради, на момент вирішення нею цих питань. Насамперед, Декларація про державний суверенітет установила принцип верховенства українських законів над загальносоюзними. На загальносоюзному рівні це положення не було ні скасованим, ні визнано неконституційним. Це - юридичне значимий факт.

У зв'язку з прийняттям Декларації, Законом (404-12 ) від 24 жовтня 1990 року до Конституції Української РСР 1978 року (888-09) було внесено зміни, зокрема виключено частини другу і третю статті 68 Конституції, які стосувалися віднесення до відання Союзу РСР ряду питань, передбачених статтею 73 Конституції.

Верховна Рада Української РСР не імплементувала Закон СРСР про громадські об'єднання. Постановою Президії Верховної Ради (281-12) від 29 вересня 1990 року, як зазначалося, було встановлено лише порядок реєстрації політичних партій і громадських об'єднань, і то лише загальноукраїнських, з покладенням реєстрації на Міністерство юстиції України, та оскарження відмови у реєстрації у Верховному Суді Української РСР. Оскарження відмови у реєстрації загальносоюзних партій було включено пізніше (14 листопада 1990 року). Саме постанову Президії Верховної Ради України від 29 вересня 1990 року, а не згаданий союзний закон, зазначено й підставою для реєстрації статуту Компартії України у свідоцтві від 22 липня 1991 року.

Що стосується згаданого Закону про підстави відповідальності, ліквідації політичних партій у випадку порушення Закону - вони також не були імплементовані, оскільки Президія Верховної Ради виходила з положення дії Конституції України, а не Союзу РСР.

Відповідно до статті 71 Конституції 1978 року (в редакції Закону від 24 жовтня 1990 р. N 404-XII) на території Української РСР забезпечується верховенство законів республіки. Згідно з Актом проголошення незалежності України та постановою Верховної Ради України "Про проголошення незалежності України" від 24 серпня 1991 року (1427-12) на території України діють виключно Конституція України (888-09), закони України, постанови Уряду та інші акти законодавства республіки.

Прийняття 12 вересня 1991 року постанови Верховної Ради України про тимчасову дію окремих актів законодавства Союзу РСР (1545-12) не може мати зворотної дії в часі - до подій серпня 1991 року, тим більше відміняти конституційну норму про верховенство законів республіки.

Відповідно до частини другої статті 30 згаданої Конституції "Обов'язки державних органів ... щодо забезпечення безпеки країни визначаються законодавством Української РСР". Це положення кореспондувалося з принципами частини другої статті 7 про "недопущення створення і діяльності партій ..., що ставлять за мету зміну шляхом насильства конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави, а також підрив її безпеки".

Антиконституційність серпневих 1991 року подій визнано Секретаріатом ЦК КПРС у Постанові від 22 серпня 1991 року про рішуче засудження авантюристів та внесення пропозиції негайно розглянути питання про відповідальність перед партією членів КПРС, які взяли участь у антиконституційних діях. Про активну підтримку ЦК Компартії України дій ДКНП свідчать матеріали парламентської комісії Верховної Ради СРСР.

За таких обставин Президія Верховної Ради України могла вирішити питання щодо контролю за додержанням Конституції. Варто зазначити й те, що в конституційних положеннях наголошувалося на "недопущенні" створення і діяльності партій, а не на "забороні".

Отже, на момент видання зазначених указів передбачений загальносоюзним Законом судовий порядок ліквідації партій на території України не діяв. А тому були відсутні правові підстави для звернення до суду. Стверджувати інше - абсурдно. Адже українська влада була неспроможною порушити справу у Верховному Суді СРСР, оскільки таке право щодо ліквідації партії надавалося лише загальносоюзним структурам.

До того ж, відсутність у Законі регламентації питань судочинства у цих справах нейтралізувала його застосування.

5. Зазначені укази не можуть бути предметом розгляду Конституційного Суду України ще й тому, що у вирішенні головного питання - припинення діяльності і заборони партії вони є правозастосовчими актами, а не нормативними.

Приписи, які містяться у зазначених указах, не мають загальновизнаних ознак норм права (відсутність індивідуально-визначеного адресата, неодноразовість застосування, необхідність наявності юридичного факта для виникнення конкретних правовідносин тощо).

Укази в основі своїй спрямовані на одноразову реалізацію саме контрольної функції, а не на встановлення будь-яких норм, спрямованих на розвиток і конкретизацію законів, розрахованих на постійну або продовжувану дію.

Отже, за своєю природою укази є актами правозастосовчими, а не правоустановчими (нормоустановлюючими). Це - індивідуальні державновладні приписи одноразової дії, а тому Суд не може розглядати питання щодо їх конституційності.

Цю позицію поділяє член експертної комісії професор В.В. Копєйчиков.

Варта уваги в цьому відношенні викладена у висновку думка доцента Н.А. Мяловицької про нечинність на території України згаданої Постанови Верховної Ради СРСР "Про ситуацію, що виникла в країні у зв'язку з державним переворотом" від 29 серпня 1991 року стосовно припинення діяльності КПРС на всій території СРСР, виходячи з її правозастосовчого характеру. Але ж головними питаннями зазначених указів Президії Верховної Ради, які Н.А. Мяловицька вважає нормативними, також були припинення та заборона діяльності Компартії України.

Заборону діяльності політичних партій як конституційно-правову (політичну) відповідальність згідно зі статтею 37 чинної Конституції необхідно відмежовувати від кримінально-правової відповідальності їх членів на підставі Кримінального кодексу України.

Підставою для заборони можуть бути програмні цілі або дії політичних партій та громадських організацій, спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади тощо. Про неконституційність партії може свідчити, наприклад, її прагнення підпорядкування України волі іншої держави.

Про наявність такого спрямування може свідчити залежність партії від будь-якої зарубіжної партії тощо.

Заборона будь-якої партії - це індивідуальний, правозастосовчий акт. Він стосується однієї юридичної особи, в даному випадку - Комуністичної партії. Це - головне питання, що вирішено зазначеними указами. Решта вирішених ними питань - майнові, працевлаштування - є похідними, які, при необхідності, можуть вирішуватися в судах загальної юрисдикції.

6. Оспорювана компетенція органу влади - Президії Верховної Ради України не визначена чинною Конституцією України.

Проблема правових основ прийняття указів є надзвичайно важливою, оскільки їх прийнято за умов існування СРСР. Якщо виходити з того, що на той час на території України, як і інших союзних республік, був чинним Закон СРСР "Про громадські об'єднання" від 9 жовтня 1990 року, який регламентував статус громадських об'єднань, у тому числі політичних партій, порядок їх реорганізації, ліквідації, то треба враховувати ту обставину, що чинним Закон СРСР "Про громадські об'єднання" був лише у тій частині, яка врегульовувала порядок припинення діяльності громадських об'єднань, зважаючи на вирішення питання реєстрації політичних партій національним законодавством.

Якщо ж вважати, що згаданий закон був чинним у повному обсязі, а Україна була частиною СРСР до його розпаду, то виходячи з ієрархічності нормативних актів Союзу РСР і союзних республік Президія Верховної Ради України зобов'язана була зреагувати на зазначену Постанову Верховної Ради СРСР від 29 серпня 1991 року про припинення діяльності КПРС на всій території СРСР.

Проте виходячи з пункту 1 Перехідних положень Розділу XV Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України. Таким чином. Конституційний Суд України має вирішувати питання щодо відповідності Конституції зазначених законів та інших нормативних актів лише за змістом норм. Питання конституційності форми акта, суб'єкта, що прийняв його, компетенції тощо не можуть вирішуватися Судом, зважаючи на запровадження чинним Основним Законом України іншої системи державних органів, внесення змін до обсягу і характеру їх повноважень, оновлення змісту принципу поділу влади.

За таких обставин Конституційний Суд України позбавлений можливості вирішувати спір щодо названих повноважень Президії Верховної Ради України.

7. Посилання на ту обставину, що укази "стали змістовним підґрунтям для прийняття інших правових актів" як підтвердження їх нормативності є помилковим.

Указ Президії Верховної Ради не міг виступати вихідною правовою базою для нормативного акта-закона, розташованого в структурному ряді попереду нього за юридичною силою (закони, указ, постанова уряду тощо). Кожний структурний ряд системи нормативно-правових актів характеризується ієрархічним зв'язком його елементів, який виступає як необхідний закономірний зв'язок цієї системи. У свою чергу, кожний нормативний акт виступає вихідною правовою базою для нормативних актів, розташованих у структурному ряді після нього (2).
______________
(2) Тихомиров Ю.А. Законодательная техника. М., 2000. Институт законодательства й сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - С. 165.

Відсилання до Конституції, законів, інших актів обов'язково наводиться у всіх випадках, коли нормативно-правовий акт приймається у відповідності з названими актами або на їх розвиток. Такий ієрархічний зв'язок послідовно закріплюється положеннями чинної Конституції (статті 8, 85, 106, 117 та ін.). Проте, у Законі України "Про обернення майна Комуністичної партії України та КПРС на державну власність" (2004-12) від 20 грудня 1991 року посилання на Указ Президії Верховної Ради України від 30 серпня 1991 року застосовано лише для визначення безпосереднього предмета врегулювання: "Передане або те, що має бути передане на баланс
Верховної Ради України, Верховної Ради Кримської АРСР та місцевих Рад ... відповідно до Указу Президії Верховної Ради України від 30 серпня 1991 року "Про заборону діяльності Компартії України" майно партійних комітетів Компартії України, КПРС, у тому числі підприємства та організації, що належать Компартії України, її кошти, паї, акції, інші цінні папери та майнові права, де б вони не знаходились, обертаються на загальнодержавну (республіканську) власність і власність відповідних адміністративно-територіальних одиниць (комунальну власність)" (3).
____________
(3) Закон України "Про обернення майна Компартії України та КПРС на державну власність" від 20 грудня 1991 року // Відомості Верховної Ради України, 1992, N 13, ст. 181.

____________
//zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v020p710-01

четвер, 6 грудня 2001 р.

Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи Про участь громадян у місцевому публічному житті 2001




Рада Європи
Комітет міністрів
Рекомендація Rес(2001)19
[ R(2001)19 ]

Про участь громадян у місцевому публічному житті

(Ухвалено 6 грудня 2001 року на
776-му засіданні заступників міністрів)

Комітет міністрів відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,

беручи до уваги, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами задля збереження й утілення ідеалів і принципів, які є їхньою спільною спадщиною, а також для сприяння їхньому економічному й соціальному прогресу,

беручи до уваги, що участь громадян є осердям демократії та те, що громадяни, віддані демократичним цінностям, є свідомими своїх громадянських обов'язків, беруть участь у політичній діяльності і становлять життєву силу будь-якої демократичної системи,

упевнений у тому, що місцева демократія є одним із наріжних каменів демократії в країнах Європи та що її зміцнення є чинником стабільності,

звертаючи увагу на те, що місцева демократія має функціонувати в контексті, який висуває нові проблеми, що є наслідком не лише структурних і функціональних змін в організації місцевих урядів, а й радикального політичного, економічного й соціального розвитку в Європі, а також глобалізації,

свідомий того, що суспільні очікування призвели до того, що місцева політика змінює свою форму, а це, у свою чергу, потребує більш відкритих, гнучких і конкретних методів участі,

беручи до уваги, що за певних обставин рівень довіри людей до обраних інститутів влади падає, й те, що державні інститути відчувають потребу перебудовуватися й відповідати громадськості по-новому, щоб підтримати законність ухвалення рішень,

визнаючи, що є багато всіляких заходів для сприяння участі громадян і що ці заходи можна адаптувати до різноманітних умов місцевих громад,

беручи до уваги, що право громадян висловлюватися про найважливіші рішення, чиїм наслідком є довгострокові зобов'язання, або робити вибір, який потім важко змінити (і це турбує більшість громадян) – один із демократичних принципів, спільних для всіх держав-членів Ради Європи,

беручи до уваги, що це право можна якнайліпше здійснювати на місцевому рівні та що, відповідно, слід ужити заходів для більш прямого залучення громадян до управління місцевими справами за умови збереження ефективності й дієвості такого управління,

знову підтверджуючи свою впевненість у тому, що представницька демократія є частиною загальної спадщини держав-членів і підґрунтям для участі громадян у публічному житті на національному, регіональному й місцевому рівнях,

беручи до уваги, що діалог між громадянами й представниками влади, обраними на місцевому рівні, є суттєвим для місцевої демократії, оскільки зміцнює законність демократичних місцевих інститутів та ефективність їхніх дій,

беручи до уваги, що, додержуючись принципу субсидіарності, органи місцевої влади мають зайняти провідну позицію в справі заохочення участі громадян і що успіх будь-якої політики місцевої демократичної участі залежить від відданості цих органів влади,

зважаючи на Рекомендацію № R(81)18 Комітету міністрів державам-членам про участь [громадян] на рівні місцевих рад і беручи до уваги, що ті зміни, які відбулися після її ухвалення, стали підставою для її заміни цією Рекомендацією,

зважаючи на Висновок 232(2001) Парламентської асамблеї,

зважаючи на Висновок 15(2001) Конгресу місцевих і регіональних влад Європи та на інші відповідні документи Конгресу в цій сфері,

рекомендує урядам держав-членів [Ради Європи]:

1) сформувати політику з залученням органів місцевої влади – а якщо потрібно, то й регіональної – спрямовану на заохочення участі громадян у місцевому публічному житті, на основі принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, ухваленої як міжнародний договір 15 жовтня 1985 року й ратифікованої на сьогодні переважною більшістю держав-членів Ради Європи, а також на підставі принципів, що містяться в Додатку І до цієї Рекомендації;

2) ухвалити в контексті таким чином сформованої політики, а також враховуючи заходи, наведені в Додатку ІІ до цієї Рекомендації, заходи в межах їхніх повноважень, зокрема з метою поліпшення законодавчих рамок, що визначають участь і забезпечення того, щоб національне законодавство й норми давали можливість органам місцевої й регіональної влад застосовувати широке коло інструментів участі відповідно до пункту 1 рекомендації № R(2000)14 Комітету міністрів "Про місцеве оподаткування, фінансове вирівнювання й субсидії органам місцевої влади";

3) відповідно запропонувати органам місцевої й регіональної влад:
  • приєднатися до принципів, що містяться в Додатку І до цієї Рекомендації, та ефективно впроваджувати в життя політику, що заохочує участь громадян у місцевому публічному житті;
  • поліпшувати місцеві норми участі громадян у місцевому публічному житті й практичні домовленості про це та вживати будь-яких інших заходів у межах їхньої компетенції, що сприятимуть участі громадян, за умови належної поваги до заходів, наведених у Додатку ІІ до цієї Рекомендації;

4) забезпечити, щоб Рекомендацію було перекладено державними мовами або мовами їхніх країн, належно оприлюднено й доведено до відома органів місцевої й регіональної влад.

Вирішив, що ця Рекомендація замінить Рекомендацію № R(81)18 про участь на рівні місцевих рад.

ДОДАТОК І
 ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ПОЛІТИКИ ДЕМОКРАТИЧНОЇ
УЧАСТІ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

1. Гарантувати громадянам право на доступ до чіткої, вичерпної інформації про різноманітні справи, що стосуються їхніх місцевих громад, і право висловлюватися про найважливіші рішення, які впливають на їхнє майбутнє.

2. Шукати нових способів піднесення громадянської свідомості та спільно з громадами й органами місцевої влади сприяти культурі демократичної участі.

3. Підвищувати обізнаність про належність до громади та заохочувати громадян брати на себе відповідальність і робити внесок у життя своїх громад.

4. Приділяти більше уваги зв'язкам між органами державної влади і громадянами й заохочувати місцевих лідерів робити наголос на участі громадян та уважно ставитися до їхніх вимог і очікувань з метою забезпечити належну відповідь на потреби, які вони (громадяни) висловлюють.

5. Виробити загальний підхід до питання участі громадян, зважаючи як на механізм представницької демократії, так і на форми прямої участі в ухваленні рішень та в управлінні місцевими справами.

6. Уникати занадто крутих рішень і дозволяти експериментувати, надаючи при цьому перевагу наділенню повноваженнями, а не встановленню норм; відповідно, забезпечити широке коло інструментів участі та можливість їх поєднання, адаптуючи способи їх застосування залежно від обставин.

7. Почати з усебічної оцінки стану участі громадян на місцевому рівні; визначити відповідні точки відліку й упровадити систему контролю для відстеження будь-яких змін та визначення причин будь-яких позитивних чи негативних тенденцій у цій участі, а також оцінки впливу вжитих заходів.

8. Уможливити обмін інформацією в країнах і між ними про добрі практики, пов'язані з участю громадян; підтримувати спільне навчання працівників органів місцевої влади з питань ефективності різних методів участі, а також забезпечити цілковиту поінформованість громадськості про все коло доступних можливостей.

9. Звернути особливу увагу на ті категорії громадян, які стикаються з більшими труднощами в процесі участі, або на ті, які де-факто залишаються на узбіччі місцевого публічного життя.

10. Визнати важливість справедливого представництва жінок у місцевій політиці.

11. Визнати потенціал дітей і молоді для стабільного розвитку місцевих громад і підкреслити участь, яку вони можуть брати.

12. Визнати й піднести значення громадських об’єднань як важливих партнерів, а також як рушійної сили в розвитку, підтримці й практичному впроважденні демократичної участі.

13. Відповідно до принципу субсидіарності заручитися підтримкою органів влади всіх територіальних рівнів, при цьому кожен орган влади відповідає за належні дії в межах його компетенції.

ДОДАТОК ІІ
 КРОКИ Й ЗАХОДИ, СПРЯМОВАНІ НА
ЗАОХОЧЕННЯ ГРОМАДЯН ДО УЧАСТІ В
МІСЦЕВОМУ ПУБЛІЧНОМУ ЖИТТІ ТА
НА ЗРОСТАННЯ ТАКОЇ УЧАСТІ

А. Загальні кроки й заходи

1. З огляду на складність та зростаючу глобалізацію світу, відзначивши провідну участь органів місцевої влади у змінюваному світі, з’ясувати, чи зрозумілі для гро-мадськості доцільність дій і ухвалення рішень.

2. Належно підкреслити цю участь і за потреби з'ясувати, чи гарантує наявний баланс сил на національному, регіональному й місцевому рівнях органам місцевої влади та її обраним представникам достатню можливість діяти на місцевому рівні з метою створення потрібних стимулів і мотивації для залучення громадян. Для цього використовувати кожну можливість функціональної децентралізації, наприклад, делегуючи більшу відповідальність у питаннях, що стосуються шкіл, дитсадків та інших установ для дітей чи малюків, закладів для людей поважного віку, лікарень і центрів здоров'я, спорту і відпочинку, театрів, бібліотек тощо.

3. Поліпшити освіту з питань громадянства і впровадити в шкільні програми й програми підготовки вчителів завдання, які сприяли б обізнаності про відповідальність, що покладена на кожну людину в демократичному суспільстві, зокрема в місцевій громаді, незалежно від того, чи це обраний представник влади, чи місцева адміністративна службова особа, державний або комунальний службовець, чи звичайний громадянин.

4. Заохочувати представників влади, обраних на місцевому рівні, і працівників органів місцевої влади всіма відповідними засобами, і розробленням кодексів поведінки також, поводитися згідно з високими етичними стандартами й забезпечувати їх додержання.

5. Впроваджувати більшу прозорість у діяльність місцевих установ і органів влади, зокрема:

і) забезпечувати: публічне ухвалення рішень на місцевому рівні (оприлюднення порядку денного засідань місцевої ради й місцевих органів виконавчої влади; відкритість для громадськості засідань місцевої ради та її комітетів; [проведення] сесій, присвячених питанням-відповідям; опублікування протоколів засідань і рішень тощо);

іі) для всіх громадян гарантувати й поліпшувати доступ до інформації про питання місцевого значення (організація інформаційних бюро, центрів документації, публічних баз даних; використання інформаційних технологій; спрощення адміністративних формальностей і зменшення вартості одержання копій документів тощо);

ііі) забезпечувати відповідною інформацією про адміністративні органи та їхню організаційну структуру, а також інформувати громадян, яких безпосередньо стосується яка-небудь процедура, про перебіг цієї процедури, а також про відповідальних службових осіб.

6. Здійснювати справжню комунікативну політику з метою роз’яснення громадянам основних проблем, що хвилюють громаду, й наслідків найважливіших політичних рішень органів влад та інформувати громадян про можливості й форми участі в місцевому публічному житті.

7. Розвивати – як у найбільш населених містах, так і в сільських регіонах – так звану форму об’єднання сусідів, щоб дати громадянам можливість більше впливати на їхнє місцеве середовище й діяльність місцевих рад у різних сферах життя. Конкретніше:

і) заснувати органи, підпорядковані місцевій раді (якщо потрібно, виборні або такі, до яких входять обрані представники влади), яким можуть бути надані дорадчі та інформаційні функції і, можливо, делеговані виконавчі повноваження;

іі) заснувати адміністративні установи, підпорядковані місцевій раді, для сприяння контактам між органами місцевої влади і громадянами;

ііі) виробити в кожній сфері інтегрований підхід до організації й забезпечення громадських служб, що ґрунтувався б на бажанні чути громадян і працювати відповідно до потреб, які вони висловлюють;

iv) заохочувати місцевих мешканців брати участь – прямо або через об’єднання сусідів – у формуванні й здійсненні проектів, які безпосередньо впливають на їхнє довкілля, наприклад, створення й підтримання зелених зон та ігрових майданчиків, боротьба зі злочинністю, створення умов для допомоги/самодопомоги (догляд за дітьми, людьми поважного віку та ін.).

В. Кроки й заходи, пов’язані з участю в місцевих
виборах і системі представницької демократії

1. Перевіряти функціонування місцевих виборчих систем з метою визначення, чи є в них якісь серйозні вади або домовленості про участь у голосуванні, що може відвертати певні групи населення від голосування, та розглянути можливість виправлення цих вад або домовленостей.

2. Усіма засобами сприяти участі у виборах. За потреби проводити інформаційні кампанії з метою роз'яснення, як голосувати, а також заохочувати широку громадськість реєструватися для участі в голосуванні й скористатися своїм правом голосу. Слушним засобом також можуть виявитися інформаційні кампанії, спрямовані на певні сектори населення.

3. Перевіряти реєстрацію виборців і перебіг виборів з метою визначення (за потреби), чи відбуваються якісь зміни в загальній процедурі, чи є проблеми щодо певних категорій або груп населення, які мало цікавляться виборами.

4. Зважаючи на складність і вимоги сучасного життя, розглянути заходи, спрямовані на те, щоб зробити вибори зручнішими, наприклад:

і) переглянути, як працюють виборчі дільниці (їхню кількість, доступність, години роботи тощо);

іі) впровадити нові можливості голосування – такі, що більше відповідають пра-гненням громадян у кожній державі-члені (дострокове голосування, голосування поштою, голосування на поштовій дільниці, електронне голосування тощо);

ііі) впровадити конкретні форми допомоги (наприклад, інвалідам чи неписьменним особам) або інші спеціальні зручності для голосування для певних категорій виборців (голосування за дорученням, голосування вдома, в лікарнях, казармах чи у в'язницях тощо).

5. Для поліпшення оцінки впливу будь-яких запланованих заходів здійснювати (або дозволяти здійснювати) пілотні проекти з апробації нових виборчих заходів.

6. Проаналізувати процедури обрання кандидатів на місцеві виборні посади й розглянути, наприклад, такі питання:

і) чи мають виборці брати участь у відборі кандидатів, наприклад, якщо їм (виборцям) дати можливість подавати незалежні списки чи висувати своїх кандидатів або обирати одного чи більше кандидатів;

іі) чи мають виборці більше впливати на вибори або призначення (голів) місцевих виконавчих рад; цього можна досягти завдяки прямим виборам, референдумам, чиї рішення є обов'язковими для виконання, та іншим способам.

7. Вивчити питання про сумісництво в разі обрання на посаду з метою вжиття заходів, спрямованих на запобігання сумісництву, коли це може перешкоджати здійсненню відповідних обов'язків або призвести до конфлікту інтересів.

8. Вивчити умови, що впливають на ефективне здійснення обраною службовою особою її повноважень, з метою ухвалення рішення про те, чи можуть певні аспекти статусу представників місцевої влади або ж практичні домовленості про здійснення ними повноважень заважати їхній участі в політиці. За потреби розглянути заходи, спрямовані на усунення таких перешкод, і зокрема надати обраним представникам можливість присвячувати відповідний час їхнім обов'язкам, а також звільнити їх від певних економічних обмежень.

С. Кроки й заходи, спрямовані на заохочення прямої
участі громадян в ухваленні рішень на місцевому
рівні та в управлінні місцевими справами

1. Сприяти діалогу між громадянами і обраними представниками влади, а також обізнаності органів місцевої влади про різні способи спілкування з громадськістю й про широке коло засобів, за допомогою яких громадськість може брати пряму участь в ухваленні рішень. Таку обізнаність можна розвивати завдяки публікації посібників (наприклад, у формі хартії про публічну участь на місцевому рівні), проведенню конференцій і семінарів чи відкриттю добре підтримуваної веб-сторінки, щоб приклади ліпшої практики можна було розміщувати на ній і вони стали доступними.

2. Використовуючи огляди і обговорення, розвивати розуміння сили й слабкості різних способів участі громадян в ухваленні рішень; заохочувати інновації й експерименти в намаганнях органів місцевої влади спілкуватися з громадськістю й тісніше залучати її до ухвалення рішень.

3. Зокрема, ширше використовувати:

і) нові інформаційні й комунікативні технології й уживати заходів для забезпечення використання органами місцевої влади та іншими державними органами (на додаток до традиційних засобів і тих, що довели свою корисність, скажімо, офіційні публічні повідомлення чи офіційні брошури) всього комплексу доступних комунікативних засобів (інтерактивні веб-сторінки, багатоканальне мовлення тощо);

іі) більш дорадчі механізми ухвалення рішень, серед них і ті, що передбачають обмін інформацією й думками, наприклад, публічні збори громадян, суди присяжних засідателів та різні види зібрань, груп, громадських комітетів, чиїми функціями є давати поради чи висувати пропозиції, а також круглі столи, опитування громадської думки, огляди користувачів тощо.

4. Впровадити або за потреби поліпшити законодавство/норми, що уможливлять:

і) петиції/позови, пропозиції й скарги громадян до місцевих рад чи інших органів місцевої влади;

іі) народні ініціативи з вимогою до обраних органів влади розглянути питання й дати громадянам відповіді чи ініціювати процедури референдуму;

ііі) консультативні референдуми чи референдуми, на яких ухвалюються обов'язкові для виконання рішення, про справи місцевого значення; ці референдуми оголошують органи місцевої влади з власної ініціативи чи на прохання місцевої громади;

iv) механізми кооптування громадян до органів, що ухвалюють рішення, серед них і до представницьких органів;

v) засоби залучення громадян до управління (комітети користувачів, партнерські ради, пряме управління службами з боку громадян тощо).

5. Збільшувати вплив громадян на місцеве планування, взагалі на стратегічні й довгострокові рішення і, зокрема:

і) давати громадянам можливість брати участь у різних етапах ухвалення саме таких рішень, зокрема, розділяючи цей процес на кілька етапів (наприклад, складання програми, підготовка проектів і альтернативних варіантів, виконання, бюджетне й фінансове планування);

іі) ілюструвати кожну фазу планування ясними, зрозумілими матеріалами, легко доступними для громадськості, використовуючи для цього по змозі на додаток до традиційних (карти, макети, аудіовізуальні матеріали) інші засоби інформації, доступні завдяки новим технологіям (CD-роми, DVD, доступні для громадськості документальні електронні бази даних).

6. З метою залучення громадян до оцінювання й поліпшення місцевого управління розвивати механізми, що дадуть змогу мати регулярний зворотний зв'язок.

7. Забезпечити, щоб безпосередня участь громадян по-справжньому впливала на ухвалення рішень, а також щоб громадяни були добре поінформовані про наслідки своєї участі й бачили її реальні результати. Цілком символічна участь або така, що використовується задля гарантування законності вже ухваленим рішенням, не знайдуть громадської підтримки. Втім, органи місцевої влади мають бути чесними з громадськістю в обмеженні пропонованих форм прямої участі та уникати появи надмірних очікувань щодо можливості узгодження різних інтересів, зокрема тоді, коли рішення стосуються конфліктуючих груп чи розподілу ресурсів.

8. Належно визнавати волонтерські настрої, що існують у багатьох місцевих громадах, і сприяти цим настроям, наприклад, завдяки системі грантів чи іншим формам підтримки й заохочення благочинності, добровільних і громадських організацій, груп громадянської активності тощо або завдяки укладанню контрактів чи угод між цими організаціями й органами місцевої влади, в яких йтиметься про відповіді права, функції і сподівання цих сторін у процесі їхньої взаємодії.

D. Конкретні кроки й заходи, спрямовані на
заохочення тих категорій громадян, яким через
різні причини важко брати участь
[у місцевому публічному житті]

1. Регулярно збирати інформацію про участь різних категорій громадян і визначати, чи належно представлено жінок, молодь, непривілейовані соціальні й певні професійні групи в обраних органах влади й чи вони беруть хоча б малу участь або взагалі жодної участі у виборчих кампаніях чи інших формах місцевого публічного життя.

2. Визначити мету для досягнення певних рівнів представництва та/або участі відповідних груп громадян і розробити пакети конкретних заходів, спрямованих на збільшення можливості участі цих груп громадян, наприклад:

і) запровадити для відповідних груп громадян активну комунікативну та інформаційну політику, зокрема за потреби проводити спеціальні медіа-кампанії для заохочення участі таких груп (слід приділити увагу вибору певної мови, ЗМІ та стилю проведення кампанії, які задовольнятимуть потреби кожної групи);

іі) впровадити конкретні інституційні форми участі, випрацьовані за потреби під час консультацій з групою чи групами громадян, залучення яких заохочується (є широкий спектр можливостей для задоволення конкретних потреб різних груп, наприклад, усілякі форми зустрічей, конференцій чи кооптування);

ііі) призначати службовців, які конкретно відповідають за розв'язання проблем вразливих груп, передання відповідним органам, що ухвалюють рішення, вимог до змін і повідомлення цим групам про досягнутий прогрес, а також про відповідь (позитивну чи негативну) на їхні вимоги.

3. Зокрема щодо жінок:

і) підкреслити важливість справедливого представництва жінок в органах влади, що ухвалюють рішення, й розглянути домовленості, які могли б полегшити поєднання активної політичної діяльності жінок з їхнім сімейним і трудовим життям;

іі) розглянути, якщо це законодавчо можливо, впровадження обов'язкової чи рекомендованої системи квот щодо мінімальної кількості кандидатів однієї статі, котрі можуть бути внесені до виборчого списку, та/або введення квоти місць, передбачених для жінок у місцевих радах, органах місцевої виконавчої влади й різноманітних комітетах і управліннях, створюваних органами місцевої влади.

4. Зокрема щодо молоді:

і) розвивати школу як важливу громадську арену для участі молоді в демократичних процесах та для навчання молоді такої участі;

іі) сприяти на рівні місцевих рад ініціативам на зразок "дитячі ради" й "молодіжні ради", які є по-справжньому корисним засобом освіти з питань місцевого громадянства, на додаток до можливостей діалогу з наймолодшими членами суспільства;

ііі) заохочувати молодіжні об'єднання й, зокрема, сприяти розвитку гнучких форм і структур громадського залучення, наприклад, молодіжних центрів, повністю використовуючи можливість молоді самостійно створювати та здійснювати проекти;

iv) розглянути питання про зменшення вікового цензу для голосування або можливості бути обраними на місцевих виборах, а також про участь у місцевих референдумах, консультаціях і народних ініціативах;

v) розглянути різні види ініціатив, запропонованих у Європейській хартії, ухваленій Конгресом місцевих і регіональних влад Європи в 1992 році щодо участі молоді в житті місцевої і регіональної громад.

5. Стосовно іноземців, то слід заохочувати, зокрема, їхню активну участь у житті місцевої громади на недискримінаційних засадах, відповідно до положень конвенції Ради Європи "Про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні" 1992 року, навіть якщо ці положення необов'язкові для держав, або щонайменше керуючись духом механізмів, передбачених цією конвенцією.

____________
http://www.coe.kiev.ua/docs/km/r(2001)19.htm
http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_739

Конституція Леоніда Кучми. Розділ XI. Місцеве самоврядування 1996 
Декларація щодо регіоналізму в Європі 1996 
Європейська хартія місцевого самоврядування 1985

http://www.coe.int/t/cm/home_en.asp