вівторок, 27 грудня 2005 р.

Конституційна реформа 2004 року. Висновок Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 2005




НАЦІОНАЛЬНА КОМІСІЯ ЗІ ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ
ТА УТВЕРДЖЕННЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА

ВИСНОВОК

щодо дотримання вимог конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 року шляхом ухвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції України 1996 року і європейським стандартам

Ухвалено на третьому пленарному засіданні Комісії,
(м. Київ, 27 грудня 2005 року)

ЗМІСТ

I. Хронологія подій, що супроводжували процес внесення змін до Конституції України 1996 року
II. Аналіз дотримання конституційної процедури внесення змін до Конституції України 1996 року
III. Аналіз відповідності конституційних змін, що містяться в Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, загальним засадам Конституції України 1996 року та європейським стандартам
IV. Загальні висновки

I. ХРОНОЛОГІЯ ПОДІЙ, ЩО СУПРОВОДЖУВАЛИ ПРОЦЕС ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ

1. 19 вересня 2003 року у Верховній Раді України за № 4180[1] було зареєстровано проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України", внесений народними депутатами України Гавришем С.Б., Богатирьовою Р.В., Ващук К.Т., Гапочкою М.М., Задорожнім О.В. та іншими.

2. 22 вересня 2003 року Голова Верховної Ради України надіслав законопроект № 4180 до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

3. 29 вересня 2003 року Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) ухвалила Резолюцію № 1346 (2003)[2] про виконання Україною її обов’язків та зобов’язань щодо неухильного дотримування конституційних норм у процедурі внесення, розгляду й ухвалення змін до Конституції України.

4. 10 грудня 2003 року Конституційний Суд України у своєму Висновку № 3-в/2003[3] визнав проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстраційний № 4180) таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

5. 15 грудня 2003 року Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) оприлюднила Висновок № 230/2002[4], в якому дослідила, чи відповідають пропоновані зміни до Конституції України наміру забезпечити ефективну політичну демократію та застерегла, що ці зміни «не досягають мети наближення України до європейських демократичних стандартів і запроваджують інші зміни в Конституції, що є кроком назад».

6. 24 грудня 2003 року у Верховній Раді України без обговорення відбулося голосування законопроекту № 4105 у спосіб, який не відповідав встановленій регламентом процедурі, – шляхом «підняття рук» та без формального підрахунку голосів.

7. 29 січня 2004 року ПАРЄ ухвалила Резолюцію № 1364 (2004)[5] про політичну кризу в Україні, в якій зазначила, що розпочата процедура внесення змін до Конституції не відповідає статті 19 Конституції України та Регламентові Верховної Ради України.

8. 23 червня 2004 року Верховна Рада України попередньо схвалила проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4180).

9. 24 червня 2004 року Голова Верховної Ради України надіслав законопроект № 4180 до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

10. 11 жовтня 2004 року Венеціанська Комісія оприлюднила Висновок № 305/2004,[6] де, зокрема, зазначила, що конституційні зміни слід вносити лише після широкого, відкритого та вільного обговорення в суспільстві.

11. 12 жовтня 2004 року Конституційний Суд України надав позитивний Висновок № 2-в/2004 у справі щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про Законопроект № 4180 з внесеними до нього поправками).

12. 8 грудня 2004 року Верховна Рада України ухвалила пакет з двох законопроектів про внесення змін до Конституції (№ 4180 в остаточному читанні з внесеними до нього раніше поправками і з новими поправками, на які висновок Конституційний Суд України не давав, та № 3207 в першому читанні) разом із законом про спеціальний порядок проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року.

13. 13 червня 2005 року Венеціанська Комісія оприлюднила Висновок щодо конституційної реформи в Україні № 339/2005[7], де зазначила, що для приведення Закону про внесення змін до Конституції України у відповідність до принципів плюралістичної демократії та верховенства права необхідно продовжити його удосконалення.

14. 5 жовтня 2005 року ПАРЄ ухвалила Резолюцію № 1466 (2005)[8] про виконання зобов’язань та обов’язків Україною, де закликала органи державної влади України виправити усі змістовні та процедурні помилки, які стосуються конституційних змін, з тим, щоб забезпечити легітимність та їх відповідність європейським стандартам.

II. АНАЛІЗ ДОТРИМАННЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ ПРОЦЕДУРИ ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ

15. Відповідно до встановленої Конституцією України процедури Верховна Рада України, перш ніж розглядати зміни до Конституції та голосувати за них 8 грудня 2004 року, мала звернутися до Конституційного Суду України з клопотанням про повторне надання висновку щодо відповідності законопроекту № 4180 (із внесеними до нього новими поправками) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Потреба у повторному висновку Конституційного Суду зумовлена тією обставиною, що законопроект № 4180 містив цілком нову редакцію багатьох положень.

16. Це стосується, зокрема, таких положень як:

- частини першої статті 78 (у новій редакції було вилучено слова «крім випадків, передбачених цією Конституцією»);

- частини другої статті 78 (вилучено слова «крім посад членів Кабінету Міністрів України»);

- пункту 6 частини другої статті 81 (вилучено слово «виключення»);

- частини шостої статті 81 (вилучено слово «виключення»);

- пункту 16 (вилучено слово «України») та пункту 26 (слово «третини» замінено словом «половини») частини першої статті 85;

- статті 90 (статтю доповнено новою частиною третьою);

- частини четвертої статті 90 (слово «та» замінено словом «або»);

- частини четвертої статті 94 (доповнено словами «і опубліковується»);

- пункту 12 частини першої статті 106 (пункт викладено у новій редакції);

- пункту 14 частини першої статті 106 (пункт викладено у редакції пункту 12 законопроекту № 4180, який пройшов експертизу Конституційного Суду України, і доповнено словами «на посаду та звільнення з посади»);

- пункту 22 частини першої статті 106 (слово «третину» замінено словом «половину»);

- частини другої статті 113 (доповнено словом «цією»);

- пункту 91 статті 116 (вилучено слова «голів місцевих державних адміністрацій»);

- частини першої статті 120 (з пункту вилучено слова «випадків, передбачених частиною другою цієї статті, а також»).

17. Крім того, у новій редакції Законопроекту № 4180 було:

- вилучено: пункт 92 статті 116; зміни до частин четвертої, восьмої-десятої статті 118; пропоновану Законопроектом нову частину другу статті 120; зміни до пункту 2 частини п’ятої статті 126; зміни до частини другої статті 148 Конституції України; пропоновані Законопроектом пункти 49 «Прикінцевих та перехідних положень»;

- внесено редакційні правки до: пункту 37 частини першої статті 85; частини першої статті 88; частини третьої статті 89; статті 98 (виправлено друкарську помилку); частини третьої статті 113; частини третьої статті 114;

- викладено у новій редакції пункт 1 «Прикінцевих та перехідних положень».

18. Текст Законопроекту № 4180 із внесеними до нього поправками, на який було надано Висновок Конституційного Суду України 12 жовтня 2004 року)[9], відрізняється від тексту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», ухваленого Верховною Радою 8 грудня 2004 року № 2222-IV, що містить нові, додаткові корективи стосовно яких Конституційний Суд України висновку не надавав. Така юридична ситуація не відповідає Рішенню Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року у справі щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 і статті 159 Конституції України, яким було визначено:

«[…] законопроект, який за висновком Конституційного Суду України відповідав вимогам статей 157 і 158 Конституції України і до якого було внесено поправки під час розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України, підлягає також перевірці Конституційним Судом України щодо відповідності цього законопроекту вимогам зазначених статей Конституції України перед прийняттям його як закону про внесення змін до Конституції України. […] У разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту, він повинен прийматися Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України»[10].

19. Отже, є підстави стверджувати, що розгляд і прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV було здійснено Верховною Радою України з порушенням вимог статті 159 Конституції України.

20. Порушенням конституційної процедури розгляду та прийняття (ухвалення) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV є так зване «пакетне» голосування за:

1) звичайний закон (Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року»);

2) Закон України «Про внесення змін до Конституції України» (законопроект № 4180);

3) рішення про попереднє схвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 3207-1).

21. «Пакетне» голосування Верховною Радою стосовно трьох питань порядку денного, в тому числі і проект Закону «Про внесення змін до Конституції України», слід розглядати як порушення законодавчим органом Конституції України.

22. Конституція України (стаття 85) чітко розмежовує повноваження Верховної Ради України стосовно таких питань, як внесення змін до Конституції України (пункт 1) і прийняття законів (пункт 3). Про розмежування юридичної природи цих двох видів нормотворчої діяльності парламенту свідчать і положення Конституції України, які визначили більш складну процедуру внесення змін до Конституції (розділ ХІІІ), відмінну від процедури прийняття звичайних законів.

23. Прийняття парламентом звичайних законів – це законодавча діяльність держави, що передбачає спрощену процедуру: проста більшість для прийняття рішення та відсутність інших вимог. Внесення змін до Конституції України слід розглядати як ще один факт здійснення народом установчої влади, і тому має спеціальну і ускладнену парламентську процедуру (яка вимагає кваліфікованої більшості для прийняття позитивного рішення та здійснення попереднього контролю органом конституційної юрисдикції). Під час розгляду і ухвалення Верховною Радою України 8 грудня 2004 року Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІV спеціальної процедури, визначеної для таких випадків Конституцією дотримано не було.

24. З урахуванням викладеного є підстави стверджувати, що Верховна Рада України порушила вимоги частини другої статті 19 Конституції («органи державної влади [...], їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»), а також вимоги частини другої статті 6 Конституції («органи законодавчої […] влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України»).

25. Таким чином, голосуючи за Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV в цілому у жорсткій прив’язці до інших правових актів (голосуванням «пакетом»), Верховна Рада України порушила не лише процедурні вимоги прийняття конституційних змін, передбачені розділом XIII Конституції України «Внесення змін до Конституції України», а й вимоги частини другої статті 19 Конституції України.

26. Під час розгляду законопроекту № 4180 і його ухвалення 8 грудня 2004 року мали місце численні порушення вимог Регламенту Верховної Ради України.

А. Вимоги стосовно порядку обговорення та прийняття рішень Верховною Радою України.

27. Регламент Верховної Ради України містить такі вимоги до порядку обговорення питань та прийняття відповідних рішень:

1) «Порядок діяльності Верховної Ради України, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, цим Регламентом [...]» (частина перша статті 1.0.1);

2) «Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру[...]» (частина перша статті 1.0.2);

3) «Рішення Верховної Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після його обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні допускається лише у випадках, зазначених у цьому Регламенті» (частина перша статті 3.2.1);

4) «Рішення Верховної Ради може прийматися без подальшого обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з народних депутатів України не заперечує на пленарному засіданні проти цього [...]» (частина друга статті 3.2.1);

5) «Винесенню питання на розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради передує його підготовка у відповідних комісіях Верховної Ради, за винятком випадків, зазначених в цьому Регламенті» (частина третя статті 3.2.1);

6) «Рішення про прийняття, зміну і доповнення до Конституції України вважається прийнятим, якщо після його обговорення згідно із ст. 3.4.1 за нього проголосувало не менш як 2/3 депутатів від складу Верховної Ради, визначеного в Конституції. Голосування з цих питань проводиться поіменно» (частина друга статті 3.2.2);

7) «1.Обговорення питання на засіданні Верховної Ради включає: 1) доповідь, запитання доповідачу і відповіді на них; 2) співдоповіді (в разі необхідності), запитання співдоповідачам і відповіді на них; 3) виступи депутатів з оголошенням та обґрунтуванням окремої думки, якщо вона є додатком до висновків чи пропозицій комісій, з приводу яких виступали доповідач і співдоповідачі, за умови, що окрема думка не була поширена серед депутатів разом з висновком відповідної комісії (ч.3 ст.6.3.7); 4) виступ ініціатора внесення пропозиції; 5) внесення, обговорення і прийняття рішення щодо преюдиціальних і відкладальних питань та питань про неприйнятність, якщо такі є; 6) виступи по одному представнику від постійних або тимчасових спеціальних комісій, якщо висновки цих комісій щодо обговорюваного питання чи пропозиції не були поширені серед депутатів згідно з поданням комісії (ч.3 ст.6.3.7); 7) виступи представників від кожної зареєстрованої депутатської групи і фракції (ч.3 ст.4.2.3); 8) виступи депутатів; 9) оголошення головуючим на засіданні про припинення обговорення та повідомлення про тих, що виступили і записалися на виступ; 10) внесення депутатами пропозицій, які не були виголошені в ході обговорення (крім тих, що вносяться у спеціально встановленому порядку); 11) заключне слово співдоповідачів і доповідача; 12) уточнення і оголошення головуючим на засіданні пропозицій, які надійшли щодо обговорюваного питання і будуть ставитися на голосування; 13) виступ з мотивів голосування депутата - ініціатора внесення пропозиції, що розглядається, якщо він не використав права на виступ перед оголошенням припинення обговорення, або депутата від депутатської групи (фракції) - ініціатора внесення обговорюваного питання (ч.4 ст.4.2.3); 14) виступи з мотивів голосування по одному представнику від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції); 15) виступи з мотивів голосування по одному депутату від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції), якщо вони мають протилежну точку зору щодо виголошеної на засіданні Верховної Ради думки депутатської групи (фракції); 16) виступи депутатів з мотивів голосування.

2. Згідно з зазначеним в ч.1 цієї статті переліком головуючий на засіданні відповідно до ст. 3.3.7 надає слово за заявами про надання слова. Якщо список бажаючих виступити вичерпано або якщо ніхто не подав заяву про надання слова, а також у разі закінчення визначеного для обговорення часу згідно з ст.3.3.2, 3.3.3 чи прийняття рішення про скорочення обговорення згідно з ст.3.4.9 головуючий на засіданні оголошує про припинення обговорення. Після припинення обговорення слово для виступів надається за усними або письмовими зверненнями депутатів.

3. Рішення, прийняте без відкриття обговорення питання або з порушенням зазначеної процедури його обговорення шляхом позбавлення будь-кого права на виступ, є недійсним, за винятками, передбаченими ч.2 ст.3.2.1, ч.1 ст.3.3.2, ч.1, 2 ст.3.3.3, ч.2 ст.3.3.7 та ст.3.4.9, 3.8.1, 3.8.4.» (стаття 3.4.1).

28. Із викладеного випливає, що обговорення на пленарному засіданні Верховної Ради України законопроекту щодо внесення змін до Конституції України є обов’язковим.

29. Недотримання зазначених вимог Регламенту підтверджує стенограма засідання Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року.

Б. Вимоги щодо роздільного голосування законопроектів, предмети правового регулювання яких є різними.

30. Регламент Верховної Ради України містить такі вимоги, які обумовлюють роздільне голосування законопроектів, предмет регулювання яких є різним:

1) «Розгляд одного питання порядку денного без прийняття рішення щодо нього не може перериватися розглядом інших питань порядку денного; якщо таке відбувається, то розгляд перерваного питання починається спочатку». (частина друга статті 3.6.1);

2) «Після закінчення обговорення питання головуючий на засіданні оголошує про перехід до голосування.» (частина перша статті 3.6.2);

3) «Якщо пропозиція чи поправка, яка виноситься на голосування, містить кілька положень чи стосується кількох предметів, або в тому чи іншому вигляді містить кілька частин, кожна з яких має власне правове значення, то за внесеною на засіданні пропозицією голосування може проводитися по її частинах з наступним голосуванням у цілому; процедурне рішення про голосування по частинах може прийматися без обговорення.» (частина перша статті 3.6.5).

31. Отже, голосування законопроекту про внесення змін до Конституції України «пакетом» разом з іншими правовими актами прямо заборонено Регламентом.

В. Вимоги щодо процедури розгляду законопроекту в другому читанні

32. Регламент Верховної Ради України містить такі положення стосовно вимог, які висуваються до процедури розгляду законопроектів у другому читанні:

1) «Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновки відповідних комісій та інші матеріали до нього поширюються серед депутатів не пізніш як за 12, а той, що пов’язаний з Конституцією чи є проектом конституційного закону, - за 16 днів до розгляду цього законопроекту на засіданні Верховної Ради» (частина перша статті 6.6.1);

2) «Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення (ст.3.4.2) та здійснює постатейне голосування» (частина перша статті 6.6.3);

3) «Під час розгляду проектів Конституції, конституційних законів і кодексів після того, як статті законопроекту прийняті, на третьому читанні Верховною Радою проводиться голосування щодо глав, розділів, частин законопроекту. Голосування здійснюється окремо щодо кожної структурної частини в зазначеній послідовності після обговорення їх повноти, за відсутності суперечностей і невідповідностей. Під час третього читання застосовується положення ч.2 ст.6.6.9» (частина четверта статті 6.7.4).

33. Таким чином, на пленарному засіданні Верховної Ради України під час розгляду законопроекту № 4180 із внесеними новими поправками не було дотримано процедури, встановленої Регламентом Верховної Ради України.

34. Стенограма засідання Верховної Ради України є підтвердженням цього, а також і того, що народні депутати України свідомо вдалися до порушення Регламенту.

35. На наявність порушень процедури при ухваленні Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV вказала Парламентська Асамблея Ради Європи, про що свідчать її декілька документів.

36. У параграфі 18 Резолюції ПАРЄ № 1364 (2004) зазначено:

"[…] нещодавні порушення процедури голосування у Верховній Раді порушують зобов’язання України згідно зі статтею 3 Статуту Ради Європи. Якщо буде здійснено будь-які подальші спроби провести політичні реформи шляхом зміни Конституції у спосіб, що не передбачений законодавством та є неконституційним, [...] Парламентська Асамблея може прийняти рішення розглянути питання щодо зупинення повноважень української делегації відповідно до Правила 9 Регламенту ПАРЄ та, внаслідок цього, може прийняти рішення направити до Комітету Міністрів запит щодо зупинення членства України в Раді Європи згідно зі статтею 8 Статуту Ради Європи"[11];

37. У параграфі 14 Резолюції ПАРЄ № 1466 (2005) зазначено:

«[…] конституційні зміни від 8 грудня 2004 року, ухвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи, містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, зокрема стосовно імперативного мандата народних депутатів та повноважень прокуратури. Парламентська Асамблея також занепокоєна тим, що нові конституційні зміни було схвалено без попереднього розгляду Конституційним Судом так, як це передбачено статтею 159 української Конституції та як це витлумачено в рішенні Конституційного Суду України від 1998 року. Тому Парламентська Асамблея наполегливо закликає органи влади України якнайшвидше виправити ці питання, щоб забезпечити легітимність конституційних змін та їх відповідність європейським стандартам»[12];

38. У параграфі 40 Доповіді Моніторингового комітету ПАРЄ (документ №10676) зазначено:

«[...] Занепокоєння Комітету [висловлене в Заяві Комітету від 15 грудня 2004 року] викликав також той факт, що нові зміни до Конституції України були прийняті без надання висновку Конституційним Судом України»[13];

39. У параграфі 41 цієї Доповіді зазначено:

«Останній факт має надзвичайно важливе значення, оскільки він може призвести до скасування закону № 2222 Конституційним Судом. Згідно зі статтею 159 Конституції законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Відповідно, до тексту законопроекту, розглянутого Судом, більше не можуть вноситись жодні зміни перед його прийняттям. Проте ситуація із законопроектом №4180 склалася інакше, оскільки до цього законопроекту були внесені зміни – і не лише технічні поправки – перед його остаточним затвердженням 8 грудня 2004 року.»[14];

40. Законопроект № 4180, положення якого містяться в прийнятому Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV, Верховна Рада України розглядала всупереч вимогам статті 158 Конституції України, оскільки, законопроект № 4180 істотно збігався з Законопроектом № 4105, який раніше не набрав необхідної кількості голосів для його ухвалення. Згідно з частиною першою вказаної статті Конституції України «законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту».

41. Зазначене підтверджується Висновком Конституційного Суду Українивід 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004[15], в якому зазначено таке:

«[…] Дослідження Законопроекту № 4105, який 8 квітня 2004 року не був прийнятий двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, та Законопроекту (№ 4180), що розглядається Конституційним Судом України за зверненням парламенту на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, свідчить, що окремі їх приписи збігаються або є ідентичними відповідним положеннями чинної Конституції України».

42. Таким чином, оскільки не було обговорення офіційно зареєстрованих проектів змін до Конституції та пропозицій, які внесли суб’єкти законодавчої ініціативи, розгляд та прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV порушили вимоги статей 158, 159 Розділу XIII Конституції України «Внесення змін до Конституції України» та процедуру розгляду законопроектів у другому читанні, як це передбачено Регламентом Верховної Ради України, зокрема статтями: 1.0.1, 1.0.2, 3.2.1, 3.2.2, 3.4.1, 3.6.1, 3.6.2, 3.6.5, 6.6.1, 6.6.3, 6.7.4.

ІII. АНАЛІЗ ВІДПОВІДНОСТІ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗМІН, ЩО МІСТЯТЬСЯ В ЗАКОНІ УКРАЇНИ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ» ВІД 8 ГРУДНЯ 2004 РОКУ № 2222-IV, ЗАГАЛЬНИМ ЗАСАДАМ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИМ СТАНДАРТАМ

43. У Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (далі – Закон) є низка позитивних положень, зокрема:

  • про складення повноважень Кабінетом Міністрів перед новообраною Верховною Радою;
  • щодо надання Кабінетові Міністрів повноважень з призначення керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та вирішення установчих питань щодо їхнього статусу;
  • які уточнюють порядок здійснення президентського контролю за актами Кабінету Міністрів (замість повноваження Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів запропоновано механізм зупинення Президентом дії акта Уряду з мотивів неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду);
  • які визначають механізм оприлюднення закону у випадках, коли його не підписує Президент;
  • запровадження порядку звільнення Президентом Генерального прокурора з посади за згодою Верховної Ради.
44. Позитивно сприймаються ідеї про підвищення ролі Верховної Ради у формуванні Кабінету Міністрів та про відповідальність Уряду перед парламентом.

45. Водночас Закон містить багато положень, котрі, на думку Комісії, не відповідають як загальним засадам Конституції України (Розділ І), якими народ через своїх представників у Верховній Раді України визначив конституційний лад своєї країни, так і європейським стандартам, що є обов’язковими для держави-члена Ради Європи.

46. Закон збільшує на один рік строк повноважень Верховної Ради України (частина п’ята статті 76 Конституції України в редакції Закону) та місцевих і регіональних рад – сільської, селищної, міської, районної, обласної (частина перша статті 141 Конституції України в редакції Закону).

47. Збільшення строку повноважень Верховної Ради України та місцевих і регіональних рад, на думку Комісії, в умовах перехідного періоду, в якому й досі перебуває Україна, не відповідає принципу демократії, бо веде до зменшення важелів впливу народу на представницькі органи влади, які він обирає. Тим самим послаблюється підконтрольність влади суспільству, оскільки перехідний період вимагає щонайчастішої зміни органів влади, без чого опосередковане здійснення влади народом (стаття 5 Конституції) стає малоефективним.

48. Прийнявши Закон в односторонньому порядку та особливо – в період виборів нового Президента України, парламент істотно змінив конституційні умови і порядок здійснення народом влади у частині, що стосується такого виборного органу, як Президент України, котрий є главою державою. На думку Комісії, до цього можна було вдаватися тільки за наявності згоди на таке з боку самого суверена – народу.

49. Адже сталося так, що у першому турі президентських виборів народ обирав Президента України з одним обсягом повноважень (і це стало юридичним фактом), а при повторному голосуванні, яке мало місце уже після прийняття Закону, Президента обрано з принципово іншим обсягом конституційних повноважень, зміна яких відбулась без відома народу і без консультування з ним.

50. Зміна одностороннім рішенням Верховної Ради України обсягу повноважень Президента України у період виборів Президента України (між першим і другим турами голосування) суперечить положенням статті 5 Конституції України, про те, що «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами», та статті 8, яка проголосила, що «В Україні визнається і діє принцип верховенства права» і що «Закони […] приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

51. Впровадження Законом імперативного мандата народного депутата України (пункт 6 частини другої статті 81 Конституції України в редакції Закону) не відповідає встановленому в статті 1 Конституції України принципу демократії - одному із засадничих принципів конституційного ладу в Україні з 1996 року.

52. У зв’язку з цим нововведення стало суперечити частині другій статті 79 Конституції України, якою гарантується вільний мандат народного депутата України як представника народу. Як випливає з тексту присяги народного депутата України, юридично він є представником всього українського народу – незалежно від того, за списком якої партії його обрано до Верховної Ради України. Положення Закону, відповідно до якого керівництву партії надано право позбавити обраного народом на загальних виборах народного депутата України його мандата, слід розглядати як порушення принципу демократії та принципу верховенства права.

53. Парламентська Асамблея Ради Європи у параграфі 14 Резолюції № 1466 (2005) з цього приводу зазначила, що:

«[…] Венеціанська Комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, конституційні зміни від 8 грудня 2004 року щодо імперативного мандата [...]»[16].

54. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) з цього приводу зазначала таке:

1) у параграфі 20 Висновку від 15 грудня 2003 року:

«[Комісія] нагадує про свій висновок від 2001 року щодо проекту української конституційної реформи, де вона наголосила, що прив’язування "мандату народного депутата до членства в парламентській фракції партії чи блоку партій порушує незалежність депутатів і може також бути неконституційним […], враховуючи те, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії." Це чітко відображено в присязі народного депутата, що міститься в статті 79 Конституції України. Більше того, така норма "поставить до певної міри партії чи блок партій над виборцями, які […] самі не мають можливості скасувати парламентський мандат, яким депутат наділяється шляхом виборів»[17];

2) у параграфі 51 Висновку від 13 червня 2005 року:

«[…] положення щодо народних депутатів не повинні пов’язувати окремого депутата з членством в парламентській фракції партії чи блоку, тим самим порушуючи його вільний та незалежний мандат (депутат має бути вільний залишити або не приєднуватись до парламентської фракції партії (блоку), за списком якої його було обрано)» [18];

3) у параграфі 12 Висновку від 13 червня 2005 року:

«Збереження запропонованої процедури в Конституції надає партіям можливість скасовувати результати виборів. Це також може мати наслідком ослаблення самої Верховної Ради через втручання у вільний і незалежний мандат депутатів, які відтепер не обов’язково слідуватимуть своїм переконанням для того, щоб зберегти членство в парламенті. Як наголошувалось Комісією в попередньому Висновку, прив’язка мандата народного депутата до членства в парламентській фракції також є несумісною з іншими конституційними положеннями, враховуючи те, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії»[19].

55. Відповідно до статті 112 Конституції України в редакції Закону у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України. Таке положення суперечить одному із засадничих принципів конституційного ладу в Україні – поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (стаття 6 Конституції України).

56. Законом вилучено норму про те, що порядок роботи Верховної Ради встановлюється Законом про регламент Верховної Ради, що суперечить частині другій статті 6 Конституції України («органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження […] відповідно до законів України»), частині другій статті 19 Конституції України («органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України») та пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України («Виключно законами України визначаються: [...] організація і порядок діяльності Верховної Ради України [...]»).

57. У цьому зв’язку Парламентська Асамблея Ради Європи у параграфі 43 Доповіді Моніторингового комітету ПАРЄ (документ №10676 від 19 вересня 2005 року) зазначала, зокрема, таке:

«[…] за новою редакцією Регламент Верховної Ради затверджуватиметься постановою Верховної Ради, що підписується та оприлюднюється спікером парламенту, а не законом, як це передбачено чинною Конституцією. Офіційне обґрунтування цієї поправки полягало в тому, що положення чинної Конституції надають Президентові право вето щодо Регламенту парламенту, тим самим нібито підриваючи незалежність останнього[20]. Крім того ризику, який зазначена поправка може нести із собою для стабільності Регламенту, що може підганятись під політичні обставини та піддаватись маніпуляціям, її також можна вважати такою, що суперечить статтям 6 та 19 Конституції України»[21].

58. Законом запроваджено таке поняття, як «коаліція депутатських фракцій» (частини шоста-десята статті 83 Конституції України в редакції Закону ). Необхідно виходити з того, що утворення парламентської більшості (і не обов’язково коаліції) – це не самоціль парламенту, а лише інструмент для впровадження певної політики шляхом формування уряду та сприяння проходженню ініціатив уряду через парламент. Тому правове регулювання у цій частині мало бути спрямоване насамперед на результативність процесу формування уряду та уникнення «патових» політичних ситуацій. Для цього можна було використати, наприклад, механізм поетапного переходу ініціативи у формуванні уряду від глави держави до парламенту тощо.

59. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) у цьому зв’язку у Висновку від 13 червня 2005 року зазначала таке:

1) у параграфі 16 Висновку:

«[…] Може виникнути запитання, чи сприятиме така формалізована процедура формування парламентської більшості посиленню політичної стабільності в Україні. Крім того, навряд чи цю процедуру можна розглядати як таку, що узгоджується зі свободою вибору та прийняттям рішень, гарантованих політичним партіям Конституцією згідно з європейськими стандартами в цій сфері. У цілому союзи між політичними партіями залежать від вільного вибору відповідних партій і триватимуть доти, доки керівні органи партій вважатимуть вигідним дотримання досягнених домовленостей. До того ж коаліційний уряд може надати непропорційну владу малим партіям і тому буде непредставницьким»[22];

2) у параграфі 18 Висновку:

«[…] Слідуючи прикладу німецької конституції, стаття 87 Конституції України, що стосується відповідальності Кабінету Міністрів, може бути змінена для того, щоб передбачити, що Верховна Рада може висловити свою недовіру Кабінету Міністрів лише шляхом обрання наступного Прем’єр-міністра більшістю голосів від конституційного складу[23]. Така поправка дозволила б створення нової коаліційної більшості політичних груп всередині парламенту в момент внесення на розгляд вотуму недовіри»[24].

3) у параграфі 19 Висновку:

«[…] Внесення зазначеної зміни до статті 87, знову ж таки слідуючи німецькому прикладу, також очевидно вимагатиме скасування пункту 1 частини другої статті 90, що уповноважує Президента розпустити Верховну Раду, якщо протягом одного місяця не сформовано коаліцію парламентських фракцій»[25];

4) у параграфі 20 Висновку:

«[…] Комісія вважає вимогу формування парламентської коаліції зайвою та дуже схвалила б її вилучення з Конституції»[26].

60. Законом запроваджується нова підстава дострокового припинення повноважень Верховної Ради, коли«протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій» (пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України в редакції Закону).

61. Як випливає із Висновку Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року № 3-в/2003[27], не виключена ситуація, коли більшість у Верховній Раді можуть складати народні депутати України лише однієї фракції. Отже, вимога формувати у парламенті «коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп» є необґрунтованою ні політично, ні юридично. Окрім цього, стаття 83 не містить формальних ознак, за якими можна було б встановити, що «коаліцію» сформовано.

62. Така нечіткість конституційних положень не відповідає вимогам юридичної визначеності, яка є одним із головних елементів принципу верховенства права. Як відомо, юридична невизначеність завжди створює сприятливі умови для зловживань владою з боку державних органів чи її посадових осіб.

63. У цьому зв’язку слід зауважити, що передбачена у пункті 2 частини другої нової редакції статті 90 Основного Закону підстава для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України – «якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України» – є чіткою, не містить невизначеності та не потребує тлумачення.

64. Законом встановлено нову норму, яка забороняє протягом року припиняти повноваження Верховної Ради, обраної на позачергових виборах  (частина четверта статті 90 Конституції України в редакції Закону). Це положення у тому вигляді, як його сформульовано, так само є нечітким і не охоплює усіх можливих варіантів конституційних подій, зокрема, коли обраний на позачергових виборах парламент виявиться неспроможним сформувати Кабінет Міністрів.

65. У цьому зв’язку Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) у Висновку від 13 червня 2005 року зазначила таке:

1) у параграфі 22 Висновку:

«[…] Конституція не передбачає жодних шляхів розв’язання потенційної кризи, спричиненої нездатністю новообраного [на позачергових виборах] парламенту сформувати стабільну більшість та досягнути згоди при формуванні Кабінету Міністрів»[28].

2) у параграфі 23 Висновку:

«[…] Цю неузгодженість можна було б оминути шляхом внесення змін до статті 87, як це пропонувалось раніше, або передбаченням винятку з однорічної заборони, коли жоден з кандидатів на посаду Прем’єр-міністра не дістав підтримку новообраного парламенту»[29].

66. Закон запроваджує внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, в рамках якого певна частина членів Кабінету Міністрів (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента, а інша - за поданням Прем’єр-міністра (пункт 12 статті 85 Конституції України в редакції Закону). Цей підхід остаточно підриває основи діяльності Уряду як єдиного і цілісного органу («єдиної команди») та легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони і закордонних справ. Такий підхід невідомий конституційній практиці демократичних країн.

67. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) у Висновку від 13 червня 2005 року висловила занепокоєння щодо процедури внесення кандидатур та різниці в статусі членів Кабінету Міністрів, зазначивши, зокрема, таке:

1) у параграфі 25 Висновку:

«[…] Процедура внесення кандидатур та відмінності в статусі [членів] такого важливого політичного органу, як Кабінет Міністрів, викликають занепокоєння стосовно необхідної згуртованості Кабінету та реалізації його політики, особливо в умовах специфічного контексту української політичної системи, де відносини між Президентом та Прем’єр-міністром інколи стають гостро суперницькими»[30].

2) у параграфі 26 Висновку:

«[…] Крім того, відповідно до пунктів 1 та 3 частини першої статті 106 Президент «забезпечує державну незалежність, національну безпеку …» та «здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави». З іншого боку, згідно зі своїми завданнями уряд «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави …» та «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України …» (пп. 1, 7 ч. 1 ст. 116). Ці повноваження, що накладаються одне на одне, можуть стати джерелом майбутніх конфліктів між президентом та урядом(ами)»[31].

68. Закон передбачає, що Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Верховній Раді України про свою відставку (частина друга статті 115 Конституції України в редакції Закону), а не (як того вимагає логіка та природа організації влади відповідно до принципу поділу) Президентові як главі держави, чи Прем`єр-міністрові як керівникові вищого органу виконавчої влади. Такими змінами мінімізується інституційна самостійність глави держави, який відповідно до Конституції України визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави. Роль Президента в державному механізмі полягає не тільки в тому, що він є гарантом Конституції, а й тим інститутом влади, що забезпечує державну єдність як гарант державного суверенітету та територіальної цілісності України. Парламентсько-президентська форма правління, обмежуючи повноваження Президента, не повинна позбавляти його можливості впливати на політичний процес. Статус Президента як глави держави надає йому право виступати вищою інстанцією в кризових ситуаціях. Тому варто обов`язково враховувати й те, що нові конституційні положення (згідно з якими «Кабінет Міністрів відповідальний не лише перед Верховною Радою, але й перед Президентом Президент України» – частина друга статі 113 Конституції України в редакції Закону) покладають на главу держави обов’язок брати безпосередню участь у прийнятті відставки уряду. Загроза одноосібного звільнення без обов’язкового отримання згоди від іншого політичного суб’єкта поставить членів Кабінету Міністрів у цілковиту залежність лише від парламентської більшості, що в українських умовах зумовлюватиме їхню «лояльність» до окремих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу унеможливлюється виконання своїх обов`язків міністром як політиком, на котрого покладається відповідальність за здійснення державної політики у довіреній йому сфері.

69. Новий порядок звільнення Голови Служби Безпеки України - Верховною Радою України за поданням Президента України (новий пункт 121 частини першої статті 85 Конституції України) – ускладнює виконання главою держави своїх конституційних обов’язків щодо забезпечення національної безпеки та державного суверенітету. Якщо Голова СБУ «заручиться підтримкою» 226 народних депутатів України, Президент взагалі не матиме змоги його звільнити. Проте глава держави повинен мати право звільнити Голову СБУ без будь-якого погодження з іншим органом влади (як і без публічного мотивування). СБУ є основним конституційним органом, який повинен забезпечувати виконання функції Президента щодо національної безпеки та державного суверенітету. Тому дана спецслужба має підпорядковуватись насамперед главі держави, а політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.

70. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська комісія) у параграфі 32 Висновку від 13 червня 2005 року № 339/2005 у зв’язку з цим зауважила:

«[…] Зазначені посади характеризуються нейтральністю їхніх функцій та вимагають незалежності і неупередженості осіб, що їх обіймають. Особи, які пропонуються на вищезазначені посади, не можуть прив’язуватись до більшості або будь-якої політичної партії»[32].

71. Істотним недоліком конституційних змін є те, що Закон не визначає кількості посад віце-прем’єр-міністрів(частина перша статті 114 Конституції України в редакції Закону). В умовах, коли формування Уряду здійснюватиме виключно «коаліція», виникає загроза того, що саме за рахунок цих посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів в інтересах кожної фракції, що увійде до «коаліції». Це безперечно, негативно впливатиме на працездатність Уряду. Як доводить українська практика, існування посад віце-прем’єр-міністрів без поєднання з посадою керівника якогось міністерства (міністра) є зайвою ланкою в системі вищого органу виконавчої влади, яка знижує ефективність роботи усього Уряду.

72. Законом обмежено кількість випадків, коли вимагається контрасигнація (скріплення підписом) актів глави держави (частина четверта статті 106 Конституції України) з боку Прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за акт та його виконання. Якщо вести мову про перехід від існуючої в Україні президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської чи у майбутньому – навіть парламентської, то така зміна є нелогічною і невиправданою. Інститут контрасигнації має давню історичну традицію, започатковану ще у феодальні часи. Його призначення полягає у тому, щоб зняти з глави держави політичну (конституційно-правову) відповідальність за прийняті ним рішення і покласти її на уряд та його окремих членів. В конституційній теорії також визнано, що відповідний підпис компетентного члена уряду може лише засвідчувати законність видання акта глави держави, його відповідність вимогам конституції[33]. У європейській практиці інститут контрасигнації віддавна вже усталився як необхідний елемент верховенства права.

73. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська комісія) не схвалює такі зміни у питанні про контрасигнацію. Зокрема, у Висновку від 13 червня 2005 року № 339/2005 зазначено:

1) у параграфі 33 Висновку:

«[…] Ця зміна суперечить загальному напрямку поправок, спрямованих на посилення парламентських рис системи, і тому заслуговує на несхвалення»[34];

2) у параграфі 34 Висновку:

«[…] Стосовно права виконавчої гілки влади на контрасигнування з питань, що стосуються судової системи, Комісія вважає, що підстави, які дозволяють Прем’єр-міністру та відповідному міністру відмовитись від скріплення підписом таких актів, повинні бути чітко вказані в Конституції»[35].

4) у параграфі 45 Висновку:

«[…] Нова частина четверта статті 106, якою встановлюється право Прем’єр-міністра контрасигнувати акти [Президента] про призначення та звільнення суддів Конституційного Суду, забезпечила б кращий баланс у здійсненні повноваження Президента з призначення суддів КС, якби можливі підстави відмови Прем’єр-міністра скріплювати такі акти були чітко вказані»[36].

74. Закон повертає прокуратурі України функції загального нагляду (новий пункт 5 статті 121 Конституції України), що суперечить положенням статті 6 Конституції України про поділ влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову та частини першої статті 8 Конституції України, згідно з якою, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Таке закріплення за прокуратурою функції загального нагляду дублює повноваження інших конституційних органів, зокрема Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

75. Новий пункт 5 статті 121 Конституції України, у якому передбачено здійснення прокуратурою нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, сформульовано так, що допускає різні варіанти тлумачення, чим створює юридичну невизначеність. Вказане формулювання може хибно розглядатись як таке, що створює правове підґрунтя для здійснення прокуратурою функції нагляду за судами, і це може стати підставою для спроб закріпити за прокуратурою повноваження щодо внесення протестів на обов’язкові остаточні рішення судів, що було визнано Європейським Судом з прав людини як порушення статті 6 Європейської конвенції прав людини (рішення в справі „Совтрансавто-Холдінг проти України" та інші).

76. Конституційний Суд України у зв’язку з цим, у своєму Висновку від 10 грудня 2003 року[37], зазначив, зокрема, таке:

«[…] доповнення статті 121 Конституції України новим пунктом 5 - положення щодо здійснення нагляду прокуратурою України "за додержанням прав і свобод людини і громадянина" - є загальним і потребує законодавчої конкретизації. Крім того, нагляд прокуратурою України "за додержанням законів з цих питань органами державної влади" означає здійснення нею функції нагляду за додержанням законів фактично всіма державними органами України, зокрема єдиним органом законодавчої влади в Україні - Верховною Радою України, та судами України, що, як вважає Конституційний Суд України, не узгоджується з положенням Конституції України, за яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України)» (абзац дев’ятий пункту 3 Мотивувальної частини).

77. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська комісія) у зв’язку з цим зазначила, таке:

1) у параграфі 42 Висновку від 13 червня 2005 року:

«[…] Відповідно, Комісія настійливо рекомендує, щоб це повноваження прокуратури, яке перехрещується з компетенцією Уповноваженого Верховної Ради з прав людини зі здійснення «парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина» (стаття 101 чинної Конституції), було вилучено з тексту, а офіс Уповноваженого з прав людини був посилений»[38].

2) у параграфі 43 Висновку від 15 грудня 2003 року:

«[…] Частиною п’ятою статті 121 Конституції прокуратурі також надається суттєва додаткова роль з "нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування". У цьому відношенні Венеціанська комісія згадує, що у своїй Резолюції № 1244 (2001) про виконання обов’язків та зобов’язань Україною ПАРЄ вказала на зобов’язання органів української влади змінити роль та функції прокуратури (особливо стосовно здійснення загального нагляду за законністю) з метою забезпечення відповідності європейським стандартам. Пізніше, у своїй Резолюції № 1346 (2003), Парламентська Асамблея висловила глибоке занепокоєння функціонуванням прокуратури, зокрема, стосовно її незалежності та втручання в діяльність законодавчої та виконавчої гілок влади»[39].

3) у параграфі 44 Висновку від 15 грудня 2003 року:

«[…] розширення повноважень прокуратури може розглядатись як крок назад усупереч традиціям прокуратури в державі, що керується верховенством права»[40].

78. Закон доповнив повноваження Президента та парламенту повноваженням щодо звільнення з посад суддів Конституційного Суду (пункт 26 частини першої статті 85 та пункт 22 частина першої статті 106 Конституції України в редакції Закону). За таких умов виникає небезпека, що парламент чи глава держави достроково припинятимуть повноваження суддів Конституційного Суду або залишатимуть їх на посадах без належних підстав. Для унеможливлення свавілля у цих питаннях Венеціанська Комісія настійливо рекомендує передбачити, щоб попереднє рішення про звільнення судді Конституційного Суду виносилося самим Судом, як це є за чинними нормами Закону України «Про Конституційний Суд України».

79. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) у Висновку від 13 червня 2005 року № 339/2005 у зв’язку з цим зазначила таке:

у параграфі 46 Висновку:

«[…] конкретні підстави звільнення судді Конституційного Суду перелічені в статті 126 Конституції. У цьому відношенні, Комісія настійливо рекомендує закріпити спеціальну норму в статті 149, відповідно до якої попереднє рішення з цього питання виноситиметься самим Конституційним Судом. Таке положення істотно посилить гарантії незалежності суддів»[41].

* * *

80. На основі викладеного є підстави стверджувати, що положення частини п’ятої статті 76, пункту 6 частини другої статті 81, частин шостої - десятої статті 83, пункту 1 частини другої статті 90, частини четвертої статті 90, пункту 12 статті 85, пункту 121 статті 85, статті 112, частини першої статті 114, пункту 22 частини першої статті 106 частини другої статті 115, пункту 5 статті 121 частини першої статті 141 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, не відповідають загальним засадам Конституції України 1996 року та європейським стандартам.

IV. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ

81. Виходячи з того,

  • що ні необхідність внесення радикальних змін до Конституції України, ні зміст цих змін не спиралися на консолідовану підтримку українського суспільства загалом та Верховної Ради України зокрема, а внесення змін відбулося не в результаті співпраці представлених у Верховній Раді України політичних сил, а в атмосфері їх протистояння та протиборства,
  • що процес підготовки та ухвалення Верховною Радою України відповідного законопроекту супроводжувався грубим порушенням вимог на всіх етапах конституційного процесу,
Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права дійшла висновку, що Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV та процедура його ухвалення не відповідають:

  • положенням Розділу XIII Конституції України «Внесення змін до Конституції України», зокрема статтям 158 і 159, та Рішенню Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року N8-рп/98у справі щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України);
  • процедурі, встановленій положеннями щодо порядку розгляду законопроектів у другому читанні, що містяться в Регламенті Верховної Ради України, зокрема у статтях 1.0.1, 1.0.2, 3.2.1, 3.2.2, 3.4.1, 3.6.1, 3.6.2, 3.6.5, 6.6.1, 6.6.3 та 6.7.4.
  • загальним засадам Конституції України, відповідно до яких в основу конституційного ладу в Україні покладено принципи:
- демократії («Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» – стаття 1);

- народного суверенітету («Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. […] Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами» – стаття 5);

- поділу влади («Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» – стаття 6);

- верховенства права («В Україні визнається і діє принцип верховенства права» – стаття 8);

- законності («Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України» – стаття 6; «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх[ні] посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» – стаття 19);

  • європейським стандартам, зокрема:
- принципу демократії(у частині запровадження імперативного мандата народного депутата України, а також положень про «коаліцію депутатських фракцій та депутатських груп»);
- принципу верховенства права(у частині повернення прокуратурі повноважень загального нагляду за додержанням законів та змін щодо контрасигнації актів глави держави).

82. Національна Комісія дійшла висновку, що:

  • Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV слід розглядати як actumnullum ab initio [акт, недійсний з моменту виникнення], і тому він не може вважатись складовою чинної Конституції України;
  • з врахуванням цього є всі підстави для звернення до Конституційного Суду України з клопотанням про визнання Закону неконституційним;
  • можливість для звернення до Конституційного Суду України з цього приводу зберігається після формального набуття чинності зазначеним Законом, оскільки право на звернення до Конституційного Суду України не обмежене в часі.
83. Виходячи з того, що з 1995 року Україна є членом Ради Європи, а її членство в цій організації базується на визнанні нею положень, зокрема, статті 3 Статуту Ради Європи (де закріплено, що «кожен член Ради Європи обов`язково має визнавати принципи верховенства права та здійснення усіма особами, що перебувають під його юрисдикцією, прав людини і основоположних свобод, і повинен щиро та ефективно співпрацювати у досягненні мети Ради, визначеної у Главі І»), органи державної влади України, що беруть участь в процесі внесення змін до Конституції України, мають брати до уваги вимоги, що містяться в ухвалених органами Ради Європи документах, зокрема, у:

- Висновку Європейської Комісії «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) від 11 жовтня 2004 року (№ 305/2004):

  • «28. […] прийняті у складний та поспішний спосіб, у який було запропоновано, внесено, змінено та проголосовано різноманітні конституційні зміни, коли під час цього процесу кожна пропозиція зазнавала подальших змін. Конституційні зміни слід вносити лише після широкого, відкритого та вільного обговорення в суспільстві та в атмосфері, що сприяє такому обговоренню, зміни, як правило, мають ґрунтуватись на консенсусі серед політичних сил та в громадянському суспільстві»[42];
  • «29. […] конституційні реформи та набуття ними чинності не повинні підпорядковуватись короткостроковим політичним розрахункам»[43];
- Висновку Європейської Комісії «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) від 15 грудня 2003 року №230/2002:

  • «14. […] обрана система правління має бути якомога чіткішою, а відповідні положення [стосовно обраної системи правління] не повинні спричиняти зайвих ускладнень і політичних конфліктів»[44];
  • «97. [запропоновані зміни] не досягають […] мети наближення України до європейських демократичних стандартів та запроваджують інші зміни до Конституції, що є кроком назад [від таких стандартів]»[45];
- Висновку Європейської Комісії «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) від 13 червня 2005 року № 339/2005:

  • «50. Загаломже конституційні зміни [...] не повністю дозволяють досягнути мети конституційної реформи - встановлення збалансованої та функціональної системи правління»[46];
  • «51. [...] з метою приведення Закону про внесення змін у відповідність до принципів плюралістичної демократії та верховенства права, слід продовжити обговорення Закону та внести до нього деякі зміни з метою його вдосконалення.
Особливо слід звернути увагу на таке:

- положення стосовно народних депутатів України не повинні пов`язувати окремого депутата із його членством у парламентській фракції (чи блоці), чим порушується його вільний та незалежний мандат (депутат повинен бути вільним у тому, чи входити до парламентської фракції, до якої його було обрано, чи виходити з неї);

- принципи, що визначають взаємовідносини між Президентом, Верховною Радою та Урядом, мають бути позбавлені будь-яких неузгодженостей […];

- рішення Верховної Ради про призначення на посади та звільнення з них щодо деяких високопосадовців і суддів Конституційного суду мають ухвалюватися спеціальною, кваліфікованою більшістю;

- роль та повноваження прокуратури повинні бути переглянуті з метою приведення їх у відповідність до європейських стандартів;

- роль Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини має бути посилена»[47].

84. Обов`язковими до розгляду та врахування органами державної влади у цьому аспекті є також і документи, ухвалені Парламентською Асамблеєю Ради Європи, зокрема її Резолюції № 1346 (2003), № 1364 (2004) та № 1466 (2005).

85. Так, в Резолюції ПАРЄ №1466 від 5 жовтня 2005 року зазначено:

«14. Парламентська Асамблея Ради Європи нагадує про свої Резолюції №№1346 (2003) та 1364 (2004), де вона наголосила, що під час внесення змін до Конституції України мають суворо дотримуватись всі положення чинної Конституції і мають бути повністю враховані рекомендації Венеціанської Комісії. Парламентська Асамблея висловлює глибокий жаль, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 року, ухвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи, містять положення, які Венеціанська Комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, зокрема стосовно імперативного мандата народних депутатів та повноважень прокуратури. Парламентська Асамблея також занепокоєна тим, що нові конституційні зміни було схвалено без попереднього розгляду Конституційним Судом так, як це передбачено статтею 159 української Конституції та як це витлумачено в рішенні Конституційного Суду від 1998 року. Тому Парламентська Асамблея наполегливо закликає органи влади України якнайшвидше виправити ці питання, щоб забезпечити леґітимність конституційних змін та їх відповідність європейським стандартам.»[48].

[1] Законопроект № 4180 на момент внесення був ідентичним законопроекту № 4105 (за винятком Розділу «Прикінцеві положення»), внесеного тими ж народними депутатами України та зареєстрованого у Верховній Раді 4 вересня 2003 року.
Подальший розвиток подій показав, що внесення однакових законопроектів протягом двох тижнів було не просто помилкою чи зміною поглядів на порядок внесення конституційних змін, а свідомим кроком для «обходу» заборони, встановленої частиною першою статті 158 Конституції України, згідно з якою"законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту". Йдеться про те, що ініціатори конституційних змін у такий спосіб готували запасний варіант "проштовхування" законопроекту на той випадок, коли перший законопроект не дістав би необхідної підтримки.
[2] Resolution 1346 (2003) on the honouring of obligations and commitments by Ukraine, adopted by the Assembly on 29 September 2003 (27th Sitting) (Doc. 9852, report of the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe, rapporteurs: Mrs Severinsen and Mrs Wohlwend) [Резолюція ПАРЄ №1346 (2003) від 29 вересня 2003 року щодо виконання Україною обов’язків та зобов’язань]. Джерело://assembly.coe.int/M ainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta03/ERES1346.htm.
[3] Висновок Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року №3-в/2003 у справі про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», направленого Головою Верховною Ради України, вимогам статей 157, 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 78, 80, 81, 82 та інших Конституції України). Далі -Висновок Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року №3-в/2003.
[4] Opinion on three draft laws proposing amendments to the Constitution of Ukraine, Opinion no. 230/2002 [Висновок Венеціанської Комісії щодо трьох законопроектів про внесення змін до Конституції України від 15 грудня 2003 року № 230/2002]. Джерело: //venice.coe.int/docs/2003/CDL-AD(2003)019-e.a sp. Далі - Висновок Венеціанської Комісії від 15 грудня 2003 року № 230/2002.
[5] Resolution 1364 (2004) on the political crisis in Ukraine,adopted by the Assembly on 29 January 2004 (7th Sitting) (Doc.10058, report of the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), co-rapporteurs: Ms Severinsen and Ms Wohlwend) [Резолюція ПАРЄ № 1364 (2004) від 29 січня 2004 року щодо політичної кризи в Україні]. Джерело: //assembly.coe.int/M ainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta04/ERES1364.htm. Далі - Резолюція ПАРЄ №1364 (2004) від 29 січня 2004 року.
[6] Opinion on the procedure of amending the Constitution of Ukraine, Opinion no. 305/2004 [Висновок Венеціанської Комісії щодо процедури внесення змін до Конституції України від 11 жовтня 2004 року №305/2004]. Джерело: http://venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004)030-e.a sp. Далі - Висновок Венеціанської Комісії від 11 жовтня 2004 року № 305/2004.
[7] Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine adopted on 8.12.2004, Opinion no. 339/2005 [Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005 щодо змін до Конституції України, ухвалених 8 грудня 2004 року]. Джерело: //venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)015-e.a sp. Далі – Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[8] Resolution 1466 (2005) on the honouring of obligations and commitments by Ukraine,adopted by the Assembly on 5 October 2005 (28th Sitting) (Doc. 10676, report of the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), co-rapporteurs: Mrs Severinsen and Mrs Wohlwend). [Резолюція ПАРЄ № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року щодо виконання Україною обов’язків та зобов’язань]. Джерело://assembly.coe.int/M ainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta05/ERES1466.htm. Далі - Резолюція ПАРЄ № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року.
[9] Висновок Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України „Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про Законопроект № 4180 з внесеними до нього поправками). Далі - Висновок Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004.
[10] Рішення Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року N8-рп/98у справі щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України).
[11] Резолюція ПАРЄ №1364 (2004) від 29 січня 2004 року.
[12] Резолюція ПАРЄ № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року.
[13] Honouring of obligations and commitments by Ukraine, Doc. 10676, 19 September 2005, Report by the Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), co-rapporteurs: Mrs Hanne Severinsen and Mrs Renate Wohlwend. [Доповідь Моніторингового Комітету ПАРЄ щодо виконання Україною обов’язків та зобов’язань, документ №10676 від 19 вересня 2005 року]. Джерело://assembly.coe.int/Documents/Worki ngDocs/doc05/EDOC10676.htm. Далі - Доповідь Моніторингового Комітету ПАРЄ, документ №10676 від 19 вересня 2005 року.
[14] Там само.
[15] Висновок Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004.
[16] Резолюція ПАРЄ № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року.
[17] Висновок Венеціанської Комісії від 15 грудня 2003 року № 230/2002.
[18] Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[19] Там само.
[20] На сьогоднішній день внутрішні процедури Верховної Ради регулюються Регламентом, прийнятим у 1994 році постановою парламенту. Регламент зазнав багатьох змін, у зв’язку з чим його текст став досить складним та непослідовним.
[21] Доповідь Моніторингового Комітету ПАРЄ, документ №10676 від 19 вересня 2005 року.
[22] Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[23] Див. статтю 67 Конституції ФРН. Нова польська конституції 1997 року також ввела таке правило (див. ч. 1 ст. 158). Див. також ч. 2 ст. 113 Конституції Іспанії.
[24] Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[25] Там само .
[26] Там само.
[27] Висновок Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року №3-в/2003.
[28]Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[29]Там само.
[30]Там само.
[31]Там само.
[32] Йдеться про посади Голови Служби безпеки України, а також Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.
[33] Див.: Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редколегія: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: «Укр. енцикл.», 2001. – Т. 3, С. 322.
[34] Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[35] Там само .
[36] Там само .
[37] Висновок Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року №3-в/2003.
[38] Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[39] Висновок Венеціанської Комісії від 15 грудня 2003 року № 230/2002.
[40] Там само.
[41]Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005.
[42] Opinion on the procedure of amending the Constitution of Ukraine, Opinion no. 305/2004 [Висновок Венеціанської Комісії щодо процедури внесення змін до Конституції України від 11 жовтня 2004 року №305/2004]. Джерело: //venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004)030-e.a sp.
[43] Там само.
[44] Opinion on three draft laws proposing amendments to the Constitution of Ukraine, Opinion no. 230/2002 [Висновок Венеціанської Комісії щодо трьох законопроектів про внесення змін до Конституції України від 15 грудня 2003 року № 230/2002]. Джерело: //venice.coe.int/docs/2003/CDL-AD(2003)019-e.a sp.
[45] Там само.
[46] Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine adopted on 8.12.2004, Opinion no. 339/2005 [Висновок Венеціанської Комісії від 13 червня 2005 року № 339/2005 щодо змін до Конституції України, ухвалених 8 грудня 2004 року]. Джерело: //venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)015-e.a sp.
[47] Там само.
[48] Resolution 1466 (2005) on the honouring of obligations and commitments by Ukraine,adopted by the Assembly on 5 October 2005 (28th Sitting) [Резолюція ПАРЄ № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року щодо виконання Україною обов’язків та зобов’язань]. Джерело: //assembly.coe.int/M ainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta05/ERES1466.htm.

____________
//www.minjust.gov.ua/0/6933

12.10.2012 Ігор Коліушко. Легітимність Конституції [держави - Україна] на даний час є сумнівною 
06.10.2010 Віктор Ющенко. У разі перемоги на президентських виборах Юлія Тимошенко пішла б таким же шляхом, як і Віктор Янукович 
30.09.2010 Рішення Конституційного Суду України (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Віктор Шишкін, Петро Стецюк (окрема думка) 
23.09.2010 Мустафа Найем. Віктор Янукович: подорож в минуле (Подання-фантом від Юлії Тимошенко) 
31.08.2010 Віктор Чивокуня. Віктор Янукович зіграє картами Юлії Тимошенко (Нереалізовані подання Віктора Ющенка) 
14.07.2010 Подання, яке має повернути Януковичу владу Кучми 
13.06.2005 Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська комісія). Висновок № 339/2005 щодо змін до Конституції України прийнятих 8 грудня 2004 року