пʼятниця, 31 грудня 2010 р.

Суперпрезидентська республіка


Україна: новий режим зі старими обличчями

Одним із головних політичних результатів 2010 року стало перетворення України на суперпрезидентську республіку.

Це відбулося як унаслідок сакраментального рішення Конституційного Суду від 1 жовтня 2010 року про скасування політреформи та наступних трансформацій законодавства, так і в результаті закріплення принципів політичної практики нинішньої влади: роби все, що заманеться, поки відсутній серйозний опір твоїм домаганням.

Суперпрезидентську республіку не слід плутати з президентською, як це робить (хтось свідомо, хтось від недостатніх знань) дехто з аналітиків. Мовляв, Віктор Янукович за повноваженнями став поруч із Бараком Обамою чи Ніколя Саркозі.

Та ж хіба у тих державах погано організована влада? Всі механізми демократії там нормально працюють.

І дарма українцям радять, мовляв, слід лише розвивати далі громадянське суспільство, вдосконалювати судову владу, опікуватися свободою слова, проводити комплексні реформи – й Україна перетвориться якщо не на другу Америку, то на другу Францію.

Насправді має йтися про зовсім інший ряд держав та їхніх очільників. І не тільки тому, що у Франції – не президентська, а змішана система правління, коли глава держави й парламент спільно формують і контролюють виконавчу владу.

А передусім тому, що президентська система врядування передбачає відчутно інший поділ повноважень між владними структурами та механізми взаємодії гілок влади – як де-юре, так і де-факто.

З чинними ж віднедавна повноваженнями президента та практикою керування державою, Україна перебуває сьогодні не поряд із Францією та США, а десь поміж Білоруссю, Казахстаном, Туркменістаном, Венесуелою та Єгиптом.

Погляньмо уважніше на механізми влади найпершої у світі ефективної і стабільної президентської республіки – Сполучених Штатів Америки.

Владні повноваження там поділені так, що будь-яке серйозне рішення може бути втілене в життя лише за поєднання законодавчої ухвали, виконавчого здійснення та судового тлумачення.

Творці Конституції США, ухваленої ще 1787 року й чинної (з 27 поправками) донині, поклали цей принцип в основу всієї системи правління.

Як писав один із авторів цієї Конституції Джеймс Медисон (якраз за 130 років до висунення Володимиром Леніним гасла "Вся влада радам!"), "накопичення всієї влади – законодавчої, виконавчої і судової – в одних руках, чи то однієї особи, чи кількох, чи багатьох, незалежно від того, чи вона спадкова, чи самозвана, чи виборна, – можна з певністю визначити як тиранію".

Історія підтвердила цю тоді ще теоретичну формулу…

За чинної у США системи уряд формується й особисто очолюється главою держави, але Сенат затверджує президентські кандидатури до владних органів (не лише урядовців, а й членів Верховного Суду, які набувають свої повноваження пожиттєво).

Палата представників утворює суди нижчого рівня. Президент має право вето щодо законодавчих актів Конгресу, яке може бути відхиленим більшістю у дві третини голосів.

Глава держави не має права розпустити парламент, тоді як останній може відправити його і будь-кого з високих урядовців у відставку, застосувавши процедуру імпічменту.

Державні фінанси спрямовує шляхом затвердження бюджету і контролює Конгрес, уряд лише є їхнім розпорядником. Верховний Суд, у свою чергу, може оголошувати нечинними законодавчі та президентські акти, визнавши їх неконституційними, передусім з мотивів обмеження прав громадян США.

Існує, звичайно, ще низка нюансів взаємовідносин між гілками влади, але досить і цього, щоб відзначити головні риси президентської республіки.

Та, мабуть, чільна з них не записана в Основному чи якихось інших законах. Йдеться про високий рівень громадянської самоорганізації, який у Штатах став, власне, головним чинником народження цієї держави.

Якщо немає цієї умови, якщо хтось може із-за лаштунків контролювати основну масу виборців чи судову владу – жодна найдосконаліша конституція не допоможе, і президентська республіка виродиться у банальну псевдодемократичну диктатуру, як це не раз траплялося у країнах Латинської Америки, котрі в деталях копіювали політичну систему США, але не тамтешнє громадянське суспільство.

А тепер про так звану "суперпрезидентську республіку", про те, як вона тлумачиться у політичних словниках, складених ще до набуття Віктором Януковичем розширених повноважень, тобто висновки авторів цих словників побудовані не на українському ґрунті.

Тож суперпрезидентська республіка (англійською – superpresidency чи superpresidentialism) – форма державного правління, за якої принцип поділу влад задекларований, але реалізований лише зовнішнім чином; насправді ж влада зосереджена у президента та підконтрольних йому інституцій.

Така республіка вважається однією з форм авторитаризму. При цьому президент нерідко очолює владну партію, яка може бути єдиною в країні чи користуватися значними позаконституційними перевагами перед іншими партіями.

Конституційні повноваження президента передбачають видання указів з широкого кола питань, що мають силу закону, можливість розпускати парламент своїм рішенням, усувати міністрів та керівників адміністративно-територіальних утворень, тощо.

У деяких державах із суперпрезидентським правлінням вдавалося проводити досить вдалу модернізацію, але тільки у перші роки встановлення такого правління.

Чи вписується у цей теоретичний абрис Віктор Янукович з тими повноваженнями, які він має де-юре плюс де-факто?

Власне, і без рішення КС усі гілки влади реально були підпорядковані йому: у Верховній Раді діє провладна більшість, вищі судові інстанції, включно із Конституційним Судом, в останні місяці укомплектовані надійними "донбаськими" кадрами, що забезпечує їхні "правильні" рішення.

Один із останніх за часом прикладів – призначення головою Нацбанку Сергія Арбузова.

Єдиним винятком поки що є Верховний Суд, але всупереч Конституції, у нього законодавчими актами забрано майже всі повноваження, а арешт екс-заступника міністра юстиції Євгена Корнійчука ледь не всіма незалежними аналітиками розцінюється як важіль тиску на голову ВС Василя Онопенка, зятем якого і є Корнійчук.

Місцеві держадміністрації повністю в руках Партії регіонів; навіть у Кримській автономії уряд очолює "надійний донбасівець".

Верховну Раду Віктор Янукович може розпустити тоді, коли йому це потрібно (наявність більшості у ній дає змогу ввімкнути механізм розпуску у будь-який момент).

Служба безпеки законодавчо виведена за межі бодай формального парламентського контролю. Ба більше – президент може одноосібно вільно розпоряджатися коштами Держбюджету і звільнити коли хоче Генпрокурора без мотивації своїх дій.

Ну, а міністрів й інших керівників центральних виконавчих органів Янукович призначає і знімає (Обама нервово курить у коридорі) без узгоджень із будь-ким і без жодної мотивації.

Варто зайти і на офіційне Інтернет-представництво президента України і прочитати, як Віктор Федорович указами регулює розвиток системи освіти чи зовнішню політику держави (що взагалі-то має регулюватися законами).

Іншими словами, в Україні сьогодні має місце "роздута і надпотужна виконавча влада, не врівноважена ані законодавчою, ані судовою і не підзвітна їм".

І саме це "зупинило розвиток недержавних політичних організацій; перешкодило формуванню ефективної держави; завадило появі відповідального уряду".

Американський політолог Стівен Фіш писав це, власне, про путінську Росію, але вийшло, що й про Україну також. Не випадково ж нинішні вітчизняні очільники дуже багато в чому беруть приклад з Кремля.

І, нарешті, ще один важливий теоретичний момент. У політологічних словниках констатовано, що встановлення в країні суперпрезидентської республіки може призводити до заміни періодичного обрання нового глави держави режимом "пожиттєвого президентства" (за допомогою референдуму чи голосування повністю контрольованого президентом парламенту – он погляньмо лише, як казахстанські депутати уклінно просять Назарбаєва покерувати ними ще 10 років без виборів).

Натяк на такий сценарій розвитку подій якось уже пролунав з вуст міністра юстиції Олександра Лавриновича: мовляв, тепер, після скасування політреформи, Янукович теоретично має право, у разі бажання, обиратися й на третій строк у зв’язку із тим, що обирався із відчутно іншими повноваженнями.

Ну, а третій термін – це до 2025 року. Фактично пожиттєве президентство. І що там якийсь механізм виборів, що там якийсь електорат, головне – бажання Віктора Федоровича.

Додайте до цього розстановку на багатьох ключових посадах друзів синів глави держави, що вочевидь закріплює за "головними синами країни" статус "спадкоємців престолу", – хіба ж це не суперпрезидентський авторитаризм?

З тією відмінністю від режимів Путіна, Назарбаєва і навіть Лукашенка, що там на чолі держави стоять люди, які вміють не лише "дерибанити" свою крану...

Сергій Грабовський, 31 грудня 2010 р.
//www.pravda.com.ua/articles/2010/12/31/5734919/
//www.mk.ru/merinov/

середа, 22 грудня 2010 р.

Квадратні колеса політреформи


Протягом останнього року кожне моє повернення із засідання Венеціанської комісії супроводжується достатньо щемливим внутрішнім станом. Бо раз від разу до Україні надходять недобрі новини.

Найгіршим у цій ситуації є те, що всі негативні висновки європейських експертів, які мені доводиться доносити до суспільства тут, на Батьківщині, є абсолютно прогнозованими.

Ноу-хау українського конституційного правосуддя - щодо повернення до редакції Конституції 1996 року через рішення КС - спочатку викликало шок у фаховому середовищі всередині країни, а тепер отримало відвертий подив і вкрай негативні коментарі з боку європейських конституціоналістів.

Треба сказати, що Кожну незграбну новацію і я, і багато інших фахівців з конституційного права, весь цей час намагалися попередити: аргументовано і переконливо. Попри дикі і нелогічні звинувачення у, як мінімум, "непартіотизмі".

Але влада системно недочуває. І танком пре далі, сподіваючись на "авось". Так було із судовою реформою, так було із законом про місцеві вибори. Так було і з рішенням КС, яке повернуло Конституцію зразка 1996 року. Але цього разу традиційне "авось" вкотре не пройшло в Європі.

Коли у своєму останньому висновку Венеціанська комісія ставить під сумнів саму легітимність української влади, її інституцій, повноважень тепер і в минулому, а головне - Основного закону Держави, то це вже, вибачте, finita la komedia! Як то кажуть, приїхали.

Ті, хто юридично "креативить" у владній команді, пропонуючи і розробляючи правові механізми та закони, ті, хто приймає потім їх "за відмашкою", допрацювались до результатів, "розгрібати" які будуть не вони, ні. Їхня справа, як кажуть, маленька.

Вони добре знають, що із поняттям політичної відповідальності у нас якось не склалося. Тож вони можуть штампувати лобістські одноразові закони і розробляти лукаві формули юридичного обґрунтування політичних рішень. Бо не несуть, за великим рахунком, ніякої відповідальності.

Усю її – відповідальність – вони перекинули на діючого Президента; озброївши його абсолютними повноваженнями і переконавши у цивілізованості, пристойності і зрештою, - конституційності цього процесу. Це в першу чергу під главу держави закладена міна у вигляді цілком обґрунтованих висновків європейських експертів щодо сумнівного механізму відміни політреформи. І найпростіша проблема у цьому процесі – невизначеність дати наступних парламентських виборів.

Нещодавно чула за лаштунками одного телевізійного шоу розмову двох політологів, які намагалися прикинути, чиї чиновничі голови полетять найближчим часом з тієї чи іншої причини.

Поміркувавши пару хвилин, вони зійшлися на тому, що нині в країні за все відповідає лише одна людина – президент. "Накинувши президентові таких повноважень, оточення віртуозно скидає із себе відповідальність за можливі наслідки владної політики. Навіщо, коли прийде час, шукати крайнього, коли ось він – визначений заздалегідь" - приблизно такий висновок я почула.

Невже влада не хоче розуміти, що саме зараз їй конче потрібна суспільна підтримка? Бо складні реформи, насамперед економічні, які очевидно повинні пройти в державі, мають отримати суспільне прийняття. І процеси, які знижують рівень легітимності влади, не додають, а віднімають шанси на успіх цих реформ.

Можливо, це ще не всі розуміють, але президент Янукович опинився у вкрай складному становищі. Всі 20 років існування незалежної України говорилося про необхідність системних реформ у всіх галузях.

Однак за цей час окрім поодиноких спроб нічого по великому рахунку стратегічного так і не було зроблено. І все це, як сніжний ком, зібралося і припало на початок його президентства: тягнути далі з реформами об’єктивно неможливо, треба було або розпочинати зараз, або держава опиняється на межі зникнення.

І саме в цей момент йому як ніколи потрібна легітимність – і за змістом, і по формі набуття повноважень. Але останнє рішення Венеціанської комісії свідчить про те, що відомим рішенням Конституційного Суду ця легітимність поставлена під сумнів…

Це доведеться терміново виправляти, продовжуючи процес реформування Конституції, іншого виходу немає. Але ЯК виправляти? І ХТО за це візьметься?

Я не хочу торкатись кадрових рішень влади щодо осіб та органів, які напрацьовують ті чи інші пропозиції юридичного забезпечення політичних процесів.

Мене у даному випадку турбують не тонкощі кадрової політики та кулуарних інтриг, мене непокоїть якість того, що всі ми – країна - отримаємо на виході. Адже ми маємо уяву про рівень, тенденції та результати роботи, та й практика, як критерій істини, вже підтвердила цю уяву. Абсолютно очевидно, як увесь цей доробок в комплексі за останній рік оцінили міжнародні експерти.

Чому так сталося? Мені здається, що виною всьому дивне більшовицьке бажання розпочати усе з чистого аркуша, якесь шаріковське "Все поділити!" вкупі із особистими (а не державними!) політичними інтересами нинішніх політико-правових "реформаторів".

Додам сюди ще й явне бажання оголосити ворогами всіх тих, хто намагається бути конструктивним та неупередженим. Здається, що між такими примітивними мотиваціями і примітивними результатами українських "ноу-хау" із царини права, проглядається прямий зв’язок…

Але історія України не почалася із президента Кравчука, не почалася з президентів Кучми і Ющенка, і, зрозуміло, вона не починається з президента Януковича. Послідовність і наступність влади, принаймні у стратегічно важливих речах, повинна забезпечуватись.

Подобається це комусь чи ні, але у висновку Венеціанської комісії згадується сумна практика застосування Конституції 1996 року, що призвела до концентрації влади в одних руках ї до постійної конфронтації між законодавчою та виконавчою гілками влади, попри те, що сам факт прийняття Конституції розглядався як важливий у створенні базової інституційної структури держави.

Комісія також відзначила те, що ряд положень Конституції залишаються незадовільними з юридичної точки зору. Ці недоліки мали і мають дотепер політичні причини.

Конституція 1996 року була змінена у грудні 2004 року. Конституційні зміни дали потужний імпульс для трансформації української політичної системи. Венеціанська комісія високо оцінила позитивні зміни, зокрема "збільшення парламентських рис політичної системи".

При цьому було відмічено швидке прийняття та деякі процедурні порушення, що значною мірою поділялось і в Україні. Таким чином комісія підсумувала, з метою приведення Закону про внесення змін до Конституції у відповідність з принципами плюралістичної демократії та верховенства права, закон має стати предметом подальшого обговорення, необхідний пошук реального консенсусу для збалансованої, узгодженої конституційної реформи в Україні.

Згадується також попередній варіант конституційних змін, в тому числі президентський – ющенківський - проект. Я маю право про це говорити, бо була координатором робочої групи, яка напрацьовувала концепцію системного і комплексного оновлення Конституції. А згодом і керувала групою, яка напрацьовувала сам проект Конституції. І щодо того проекту Венеціанська комісія висловилася ще у 2009 році, зазначивши, що конституційна реформа в Україні рухається у правильному напрямку. Повторено цей висновок і в теперішніх рекомендаціях, попри знову ж таки політичні вади цього проекту.

Саме політичні, які не залежали від правників. Тож чого вжахатися цього напрацьованого досвіду, як чорт ладану? Якщо нікому не цікаве сьогодні питання двопалатного парламенту – відкидається, нема питань, але основа, яка там закладена, не є власністю тих, кого нині пошили у "вороги".

Тож користуйтеся, будь ласка … Це ж стосується і питання вдосконалення виборчого законодавства, над яким нині б’ються автори всіх законів останнього часу, що привели до негативних висновків європейських експертів, які ми мали, до прикладу, щодо закону про вибори президента.

Мають щастя, що Закон про місцеві вибори не потрапив до Венеціанської комісії – результати були б однозначно ще гірші. Напрацювання виборчого кодексу є (до речі, Венеціанська комісія наполягає на використанні як основи саме проекту кодексу, який розроблявся останнім часом в парламенті), але… Хтось маніякально бажає винайти свого велосипеда. Попри те, що склад "конструкторів" для людського ока, начебто лібералізували.

Панове, Світ давно уже вигадав усі велосипеди. Україна із модельного ряду отих засобів пересування може обрати найкращу модель і рухатися вперед. А може повзти на старому драндулеті із квадратними колесами – саме таке бажання проглядається дуже явно.

Але пікантність ситуації полягає в тому, що користуватися цією потворною машиною її творці самотужки не збираються. Вони пропонують це всім нам: знов і знов набивати синці, дряпати коліна і розбивати лоба об ту сучасну систему влади в Україні, яка вже лякає європейські структури своїми авторитарними тенденціями.

Вам подобається така перспектива? Мені – ні.

Марина Ставнійчук, член Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) від України, 22 грудня 2011 р.
//www.pravda.com.ua/columns/2010/12/22/5702885/
//www.mk.ru/merinov/

понеділок, 20 грудня 2010 р.

Венеціанській комісії не подобаються «перекоси» Януковича?


Європейцям не до вподоби ситуація в Україні після відміни політреформи 2004 року. Вони наполягають на продовженні конституційної реформи, але з дотриманням всіх законних процедур та залученням опозиції та громадськості. Занепокоєння викликало і встановлення дати наступних парламентських виборів, причому Венеціанська комісія вітала б якнайшвидше вирішення цього питання власне Конституційним судом України, який і породив оцю правову невизначеність.

Про це та інші подробиці рішення Венеціанської комісії щодо України в прес-центрі «Главкому» розповіла член Венеціанської комісії від України Марина Ставнійчук.

Марина Ставнійчук: Подальше ігнорування позицій Венеціанської комісії може мати серйозні наслідки для іміджу держави та влади

16-18 грудня відбувалося 85-те засідання Європейської комісії «За демократію через право» стосовно України. На ньому Венеціанська комісія в порядку інформації розглядала питання про стан виконання заходів щодо судової реформи в Україні. Це було перше питання. Секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт поінформував членів комісії, зокрема, про план заходів, запропонований Мін’юстом Президентові України. Венеціанська комісія вкотре окремо звернула увагу в ході здійснення судової реформи на питання статусу, повноважень і незалежності Верховного Суду України.

Друге питання було пов’язане з Виборчим кодексом, який знаходився на експертизі у Венеціанській комісії. За розглядом цього питання Венеціанська комісія порекомендувала Україні взяти при напрацюванні майбутнього законодавства про вибори за основу проект кодексу, який був напрацьований парламентом. Є певні зауваження до окремих інститутів, які містяться у цьому проекті кодексу, але в цілому Венеціанська комісія його схвалює. Це надзвичайно важливо і принципово, тому що проект Виборчого кодексу містить цілий ряд положень, які спрямовані на досягнення в сфері виборів саме європейських стандартів, принципів і засад. Що стосується безпосередньо процедури організації виборів, то надзвичайно важливо, щоб виборче законодавство України у цій сфері розвивалося саме в цьому напрямку, особливо з огляду на якість закону про вибори Президента України, який був критично оцінений минулого року Венеціанською комісією, і якість закону про місцеві вибори, який внутрішніми і зовнішніми експертами розглядається як крок назад у розвитку виборчого законодавства. Отже, на сьогоднішній день є необхідність переламати тенденцію негативного розвитку виборчого законодавства України і спрямувати його розвиток орієнтовно на європейські стандарти і принципи.

Найголовнішим питанням, яке на цій 85-тій сесії Венеціанської комісії було пов’язане з Україною, є стан конституційної ситуації після рішення Конституційного суду України від 30 вересня 2010 року, яким практично повернуто до життя Конституцію 1996 року. Достатньо великий за обсягом текст рекомендацій Венеціанської комісії містить лише один позитив у питаннях конституційної ситуації в Україні, пов'язаний з тим, що Венеціанська комісія настійливо рекомендує Україні запровадити розвивати конституційний процес, провести широкомасштабну, комплексну, системну реформу Конституції України саме з огляду на орієнтацію на європейські підходи та традиції конституціалізму. По суті майбутніх змін Конституції Венеціанська комісія говорить про необхідність забезпечення єдності стабільного механізму влади, запровадження чіткого механізму стримувань і противаг, вдосконалення цілого ряду конституційних інститутів. Зокрема, йдеться про судову владу, інститут місцевого самоврядування, Генеральної прокуратури і т.і.

Разом з тим, Венеціанська комісія, діючи на запит Моніторингового комітету ПАРЄ, дала комплексну системну оцінку всім питанням, які пов’язані з історією конституційного процесу, характеристикою Конституції 1996 року, 2004 року, і тих наслідків, які ми маємо сьогодні в Україні після повернення до життя Конституційним судом Конституції 1996 року. Йдеться про імідж держави, про стабільність, легітимність функціонування Основного Закону держави та органів влади. Достатньо критична оцінка Венеціанської комісії всіх позицій, пов’язаних із сучасним конституційним процесом, свідчить про те, що Україні є над чим серйозно задуматися.

Венеціанська комісія не є комісією, яка розглядає факти, не має повноважень судового органу. Скоріше, вона є органом, який дає доктринальні тлумачення принципу верховенства права, демократії і всіх нюансів, тенденцій, аспектів, традицій конституціоналізму у порівнянні з кожною з країн.

Розглядаючи конституційну ситуацію в Україні, Венеціанська комісія розвіяла міфи теперішньої влади про те, що Конституція України 1996 року була розцінена європейськими структурами (насамперед Венеціанською комісією) як найкраща у Європі. У висновку Венеціанської комісії достатньо багато уваги приділено саме змісту Конституції 1996 року. Основний висновок її полягає в тому, що у свій час прийняття Конституції 1996 року віталося всіма європейськими структурами, тому що Україна на просторі пострадянських країн була чи не останньою, де приймалася Конституція у вигляді окремого закону в 1990-ті роки. З огляду на це, для розвитку країни, характеру нової держави та створення її базової конституційної діяльності крок, пов'язаний з прийняттям Конституції 1996 року, вітався і був надзвичайно бажаним.

Але і в навесні 1996 року, напередодні прийняття Конституції, і в 1997 році Венеціанська комісія приймала відповідні висновки і рекомендації, де вказувала на правові юридичні недоліки тієї конституційної конструкції, яка пропонувалася Конституцією 1996 року. Уже в ті часи було висловлено цілий ряд зауважень, пов’язаних з конституційними механізмами діяльності влади, взаємостосунків влади на центральному рівні, на центральному і місцевому рівні і т.і. Отже, Венеціанська комісія знову повторює Україні про те, що на практиці Конституція 1996 року призвела до концентрації влади в руках Президента і до постійної конфронтації між законодавчими і виконавчими гілками влади. Міф, який був покладений в основу повернення до редакції Конституції 1996 року, з цієї точки зору розвінчаний.

Існував ще один міф, пов'язаний з тим, що у 2004 році була зроблена політична і правова помилка сприйняття нової редакції Конституції. У зв’язку з цим Венеціанська комісія нагадує Україні, що в період 2002-2003 років Комісія дала три висновки, пов’язані з конституційним процесом, і рекомендувала українській владі у ті часи повернутися до напрямку розвитку більш парламентської республіки, ніж президентської, набуття більш парламентських рис у формі правління, передбаченої Конституцією України. Ще на етапі 2004 року з метою приведення у відповідність з європейськими стандартами Венеціанська комісія рекомендувала Україні підсилити роль парламенту, систему парламентаризму в організації влади в державі. Венеціанська комісія констатує, що зміни в 2004 році пройшли з певними процедурними порушеннями, про що говорили і більшість політичних сил, які присутні в Україні. Разом з тим, Венеціанська комісія говорила і про те, що конституційний процес, який був розпочатий і рухався абсолютно правильно на етапі 2004 року, повинен був бути завершений. Насамперед це було пов’язано з реформою місцевого самоврядування і, безумовно, ті процедурні порушення, які були пов’язані з самим фактом прийняття змін і доповнень до Конституції в 2004 році, повинні були бути виправлені.

Венеціанська комісія і тоді, і зараз наполягає, що конституційна реформа має відбуватися шляхом досягнення певного політичного консенсусу між політичними силами, шляхом достатньо широкої дискусії, шляхом залучення громадянського суспільства до вирішення основних положень конституційних змін. Таким чином, вітаючи покращення тексту Конституції України, констатуючи, що до кінця не вирішені всі проблеми, пов’язані з реалізацією Конституції, Венеціанська комісія наполягає на подальшому проведенні конституційної реформи.

Ми зараз не беремо до уваги політичний аспект, а говоримо про те, що конституційний процес, який тривав в Україні і після 2004 року на етапі 2007-2009 років, вітався Венеціанською комісією. Зокрема, спеціально приділяється увага проекту, поданому до парламенту попереднім Президентом України, в якому Венеціанська комісія відзначала значною мірою покращення і правильний напрямок розвитку конституційної реформи. Разом з тим, можна говорити про те, що і на тому етапі всі питання не були вирішені. Абсолютно очевидно, що невирішеними залишалися одні питання: взаємостосунки на центральному рівні влади, розподілу повноважень між президентом, парламентом і урядом. Це ті питання, які вимагають широких політичних домовленостей між політичними силами, про що також говорила Венеціанська комісія.

Говорячи про сучасний стан конституційних питань в Україні, Венеціанська комісія розглядає і ту ситуацію, яка склалася після перемоги Президента Януковича на президентських виборах. Звертається увага на те, що коаліція депутатських фракцій, існування якої було передбачено Конституцією в редакції 2004 року, не ґрунтувалася на порядку, який передбачений ст.83 Конституції України. Зокрема, не формувалася виключно депутатськими фракціями, а завдяки двом протилежно взаємовиключним правовим позиціям рішення Конституційного суду. Таким чином, політичні сили сформували коаліцію не лише за рахунок фракційної діяльності в парламенті, а й особистого членства депутатів в коаліції.

У рекомендаціях та висновку Венеціанської комісії аналізується ситуація, пов’язана з конституційністю закону №2222. Венеціанська комісія розділяє тут два питання: наявність компетенції Конституційного суду розглядати конституційність законів про внесення змін і доповнень до Конституції України після набуття ними чинності і взаємовиключність правових позицій, зокрема, з питання неконституційності закону №2222 у рішеннях Конституційного суду. Венеціанська комісія не є комісією, яка має судові функції, це орган доктринального тлумачення права, таким чином, вона не дає оцінки безпосередньо рішенням Конституційного суду, але достатньо серйозно звертає увагу на характер і зміст цих рішень, з точки зору їх відповідності європейським традиціям.

Щодо першого питання Венеціанська комісія вдається до аналізу європейських традицій і звертається увага, що у багатьох країнах взагалі встановлена заборона в конституціях на розгляд законів щодо їх конституційності після того, коли закони, якими вносилися зміни до конституції, набувають чинності. В інших країнах є така можливість, але Венеціанська комісія звертає увагу на те, що навіть у тих країнах, де така можливість є, жодного практичного випадку щодо скасування положень Конституції після того, коли вони набули чинності, не було. Конституція України не містить конкретних повноважень Конституційного суду щодо визначення конституційності законів про внесення змін і доповнень до Конституції після набуття їх чинності. Чітко прописана процедура попереднього превентивного конституційного контролю. Конституційний суд має можливість розглядати питання конституційності після свого ж рішення від 2008 року, коли надав відповідні повноваження у цьому питанні сам собі. Венеціанська комісія звертає увагу, що з цієї точки зору навряд чи можна говорити про дотримання європейських традицій.

Разом з тим, і у питанні правових позицій Конституційного суду є надзвичайно серйозна річ. Конституційний суд України в цьому питанні дав дві взаємовиключні позиції. Спочатку він сказав, що закон №2222 став положенням Конституції України. З іншого боку, в наступному рішенні, не даючи оцінки різниці між двома поданнями народних депутатів України, яке мало місце в 2007 і 2010 роках, через певний період часу визнав положення закону №2222 такими, що не відповідають Конституції і повернув Україну до Конституції в редакції 1996 року. Закономірно ставиться питання, наскільки Конституційний суд як державний орган може стояти вище за своїми повноваженнями над парламентом? У цьому сенсі Венеціанська комісія наполягає на тому, що жоден державний орган в жодній державі не може стояти вище, аніж орган установчої влади, аніж законодавчий орган. З цього приводу говориться про те, що зміна політичної системи країни, яка ґрунтується на рішенні Конституційного суду, не має такої легітимності, яка може бути досягнута тільки в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до Конституції. Як і передбачає інститут громадянського суспільства демократичної політичної системи, перед цим повинна бути проведена широка ґрунтовна відкрита всебічна громадська дискусія, чого в Україні не відбулося.

З огляду на це, на думку Венеціанської комісії, судова практика Конституційного суду повинна бути послідовною і основуватися на переконливих аргументах, щоб бути сприйнятою, в першу чергу народом. Зміни в судовій практиці завжди мають бути обґрунтованими, щоб не підірвати принцип правової визначеності, який є одним із основних принципів верховенства права, який також сповідується українською Конституцією, який є серед основних європейських цінностей конституціоналізму.

Більше того, Венеціанська комісія говорить про те, що коли рішення суду ґрунтується на формальних процедурних порушеннях, то завжди повинен бути прорахований ефект від нього. І остаточне рішення Конституційного суду у питанні, зокрема, неконституційності важливого закону, завжди повинно бути пропорційне порушенню, яке здійснено при дотриманні або ж недотриманні процедури, і пропорційне тим наслідкам, які має відповідне рішення Конституційного суду України. Ці речі повинні бути завжди збалансовані. Цього, очевидно, не відбулося при прийнятті рішення Конституційного суду від 30 жовтня 2010 року.

Венеціанська комісія звертає увагу, що навіть з огляду на те, що в деяких країнах є принцип автоматичного відновлення положень законодавства внаслідок рішень суду, в жодній країні світу за рішенням конституційного суду або за іншим рішенням не відновлювалася дія, яка втрачалася внаслідок прийняття відповідних законів, саме норми конституції. Деякі конституційні суди і в інших країнах застосовували такий порядок, але це завжди стосувалося виключно законодавчих актів іншого порядку, не конституційного характеру.

Правова невизначеність і недотримання її принципу, які відбулися при прийнятті рішення Конституційного суду 30 вересня 2010 року, на практиці і в теорії дійсно призвели до конституційно-правових проблем. А як сказав один із доповідачів професор Туорі на засіданні Комісії, це практично призвело до конституційної кризи в Україні у багатьох питаннях. Мова йде про питання визначення дати майбутніх парламентських виборів, взаємостосунків між Президентом, парламентом і Кабінетом Міністрів. Зокрема, йдеться про прийняття цілого ряду законодавчих актів і, насамперед, закону про Кабінет Міністрів.

Цілий ряд проблем виникли внаслідок того, що рішення Конституційного суду не було виписане пропорційно і не спрогнозовано в ньому всі наслідки, які матиме Україна, її політична система при прийнятті цього рішення.

Практично Венеціанська комісія нагадує і органам влади в державі, зокрема і Конституційному суду України, що уже був прецедент у питанні визначення дати проведення загальнонаціональних виборів. КС у 2009 році розглядав питання визначення президентських виборів. Ви пам’ятаєте, як була прийнята постанова Верховної Ради про призначення президентських виборів на 25 жовтня 2009 року. Тоді попередній Президент звернувся до Конституційного суду, було ухвалене відповідне рішення про те, що питання визначення дати президентських виборів повинно відбуватися на основі положень чинної Конституції України. І Венеціанська комісія звертає увагу України, що якщо брати до уваги це рішення КС, то виходячи із положень чинної Конституції, парламентські вибори мають відбуватися в останню неділю березня четвертого року повноважень депутатів Верховної Ради України. Разом з тим, звертається увага на те, що за Конституцією в редакції 2004 року, повноваження депутатів парламенту тривають 5 років. Відтак визначена інша дата, не передбачена безпосередньо в тексті Конституції. З огляду на таку колізію і на те, що Центральна виборча комісія в передбачені чинним законом строки не призначила проведення виборів на 2011 рік, Венеціанська комісія наполягала і вітала б якнайшвидше вирішення цього питання власне Конституційним судом України, який і породив оцю правову невизначеність.

Зі свого боку вам гадаю, що Україна уже мала подібний випадок, пов’язаний із проведенням парламентських виборів у 1996 році. Тоді, відповідно до Конституції УРСР, депутати були обрані на 5 років. Разом з тим пам’ятаєте, що позачергові вибори проводились у 1994 році, а в 1996 році приймається Конституція України, яка передбачала 4 роки депутатських повноважень і проведення виборів в останню неділю березня четвертого року повноважень. У 1998 році відбулися вибори зі строком повноважень у 4 роки. Отже, ми мали прецедент.

Для мене очевидно, що оскільки Конституційний суд уже почав приймати взаємовиключні правові позиції, втрутившись таким чином у сферу політики і вийшовши за межі права та своїх повноважень, то бездоганної правової ситуації і у питанні визначення дати наступних парламентських виборів уже також не буде. Проте ми всі в очікуванні рішення Конституційного суду, тому що все-таки правову точку він має поставити. Наскільки це буде сприйнято людьми? Наскільки це буде легітимно як за процедурою, так і за розумінням українським суспільством того, що відбувається? Це вже інше питання, але сьогодні є нагальніша потреба в тому, щоб така ситуація відбулась.

Крім дати парламентських виборів, Венеціанська комісія звертає увагу на ще одну невизначеність у питанні функціонування державних органів. Зокрема, йдеться про склад Кабінету Міністрів України, передовсім про прем’єр-міністра України, який призначався на посаду у Верховній Раді за Конституцією 2004 року. Чи конституційна процедура закону про Кабінет Міністрів? Чи пов’язує статус та перебування на посаді прем’єр-міністра зі складом всього Кабінету? Це питання теж залишилось невизначеним.

Крім того, залишилось невизначеним і питання внесення змін до цілого ряду законодавчих актів. Венеціанська комісія звернула увагу України на те, що Конституційним судом був скасований закон №2222 через процедуру. Проте звертає увагу також на те, що достатньо складно стверджувати, але здається, що всі законодавчі акти були підготовлені заздалегідь. І те, що одним законодавчим актом внесені зміни до цілого ряду законодавчих актів, які не пов’язані з собою, виглядає також як порушення процедури. Це означає, що у будь-який час за поданням народних депутатів України Конституційний суд, очевидно, може розглянути питання конституційності цих законів, які були прийняті на основі чи на виконання рішення КС.

Отже, чим далі, тим більше ускладнюється ситуація. Все це призводить до одного - в Україні є необхідність органам державної влади, посадовим особам, політичним командам, командам радників лідерів держави зупинитися. Той правовий нігілізм, який сьогодні існує в державі, не може далі бути основним чинником розвитку як конституційного процесу, так і загалом існування правової системи в державі. Ви ж бачите, що одне порушення тягне за собою інше порушення, і цей виток тільки розростається, як снігова куля.

З огляду на це, висновок Венеціанської комісії повинен стати в черговий раз достатньо серйозною пересторогою для дій української влади у майбутньому конституційному процесі. І, зрештою, Венеціанська комісія закликала українську владу до відкритого прозорого конституційного парламентського процесу. Вона наполягає на тому, що до конституційного процесу повинні бути залучені як представники влади, так і опозиції. Всі новели, які будуть пов’язані з Конституцією та її реформуванням, повинні проходити процедури широкого загального обговорення в громадянському суспільстві. І це не пусті слова. Ви розумієте, що позиція Венеціанської комісії береться до уваги і Моніторинговим комітетом ПАРЕ, на запит якого аналізувала і розглядала питання, пов’язані з Конституцією України. Абсолютно зрозуміло, що думка Венеціанської комісії по всіх позиціях є визначальною і для інших органів Ради Європи. Тому в цих умовах здається, що подальше ігнорування позицій Венеціанської комісії може мати достатньо серйозні наслідки для іміджу держави та влади.

За рік ми маємо два достатньо критичні висновки, які стосуються розвитку судової гілки влади, маємо несприйняття європейськими структурами якості законодавства про місцеві вибори і самої виборчої кампанії, пов’язаної з ними. Зрештою, ми маємо наприкінці року достатньо серйозний аргументований висновок. Але він не є висновком органу, який карає, проте весь його дух, вся тональність свідчить про одне – Україні в конституційних питаннях є над чим серйозно задуматись. 

Одним із перших серйозних висновків Венеціанської комісії є питання легітимності Основного Закону, легітимності органів влади в період, коли діяла редакція Конституції України 2004 року, і легітимності органів влади сьогодні діючих. Це надзвичайно серйозне застереження для України. І як кому сьогодні не хотілося б сховати ці речі, вони є, вони прописані в цьому документі і повинні бути взяті не лише до уваги, а й до дії і Президентом, і парламентом.

Ви говорили, що Венеціанська комісія звертає увагу на перекіс влади на сторону Президента. Чи давались якісь рекомендації, як ліквідувати це?

Марина Ставнійчук: Що стосується подальших кроків в розвитку конституційної реформи, то уже говорила по суті, як бачить цей процес Венеціанська комісія. Крім того, сутністно Венеціанська комісія дає цілий ряд рекомендацій щодо вдосконалення Конституції України.

Венеціанська комісія наполягає на тому, щоб реформа проводилась збалансовано, щоб Україна, не дивлячись на всі останні перипетії, залишилась вірною принципу верховенства права. Чітко говориться про те, що на сьогоднішній день не може бути передбачено на рівні законодавчих органів, принаймні на перехідний період, повноважень для державних органів поза межами правового регулювання Конституції України. Мова йде і про повноваження Президента України, тут наводиться цілий ряд прикладів, де Венеціанська комісія бачить розширення президентських повноважень і вважає цю ситуацію навряд чи прийнятною.

Безумовно, мова йде про конституційну реформу, яка має бути спрямована на посилення стабільності, незалежності, ефективності органів державної влади через чіткий розподіл повноважень і збалансування механізму стримувань та противаг. Чітко зрозуміло, що є необхідність посилити систему парламентаризму. Ми бачимо те, як реально працює Верховна Рада сьогодні. Однозначно знівельована роль парламенту як по формі, так і по змісту. З огляду на це, йдеться про розширення необхідності парламентського контролю: мають бути запроваджені додаткові механізми та процедури контролю, насамперед, за діями виконавчої влади.

Венеціанська комісія наполягає на реформування системи правосуддя. Ви знаєте, що саме конституційні положення не дають можливості в подальшому здійснювати як належить конституційну реформу. Мова іде про виконання зобов’язань України перед Радою Європи. Зокрема, я вже звертала увагу на статус та повноваження Генеральної прокуратури і т. ін. Знову ж таки, мова йде про розширення прав і системи місцевого самоврядування.

Як відреагувала Венеціанська комісія на наші парламентські бої, які відбулись напередодні її засідання?

Марина Ставнійчук: Про конфлікт в українському парламенті на засіданні Комісії не йшлося. Але в кулуарах я мала можливість спілкуватись з багатьма членами Венеціанської комісії - вони були просто шоковані. Так само як і шоковані ті, хто представляв Україну: і я як член Венеціанської комісії, і пан Головатий як представник Моніторингового комітету ПАРЕ.

20.12.2010 р.
Галина Каплюк, Альона Блохтур, 
фото Станіслава Груздєва, «Главком»
//glavcom.ua/articles/2451.html

субота, 18 грудня 2010 р.

Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська комісія). Висновок «Про конституційну ситуацію в Україні» 2010


Рада Європи; Висновок,
Міжнародний документ від 17.12.2010
Документ 994_a36, остання версія -
Прийняття від 17.12.2010



Висновок
«Про конституційну ситуацію в Україні»

Європейська Комісія за демократію через право
(Венеціанська комісія)

На основі коментарів:
Пані Анжеліка Нуссбергер (Заступник члена, Німеччина)
Пан Джордж Папуашвілі (користувач, Грузія)
Пан Євген Танчев (член, Болгарія)
Пан Каарло TUORI (користувач, Фінляндія)
Пан Дідьє MAUS (експерт, Франція)

I. Вступ

1. Листом від 21 жовтня 2010 року, пан Дік Марті, голова Моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, звернувся до Венеціанської комісії з проханням надати висновок щодо конституційної ситуації в Україні.

2. Венеціанська комісія запропонувала пані А.Нуссбергер, і панам Д.Маусу, Г.Папуашвілі, Є.Танчев і К.Туорі виступити в якості доповідачів.

3. 29 і 30 листопада 2010 року делегація Венеціанської комісії відвідала Україну, щоб зустрітися з представниками різних органів влади, в тому числі Конституційного Суду, Адміністрації Президента, Міністром закордонних справ, Міністром юстиції, Верховного Суду, а також представниками опозиції. Цей висновок ґрунтується на коментарях членів та експертів, а також на
інформації, отриманій під час ознайомчої поїздки в Україну.

4. Цей висновок був прийнятий Венеціанською комісією на своєму 85 пленарному засіданні (Венеція, 17-18 грудня 2010 року).

II. Сфера цього Висновку

5. Цей запит слід розглядати на тлі нещодавніх конституційних змін в Україні. 30 вересня 2010 Конституційний Суд України прийняв рішення (v020p710-10), в якому він визнав Закон про внесення змін до Конституції N 2222 (2222-15), прийнятий 8 грудня 2004 року, неконституційним і зобов'язав привести у відповідність з попередньою Конституцією 1996 року (254к/96-ВР) усі прийняті пізніше закони.

6. Венеціанській комісії було запропоновано надати висновок щодо:

* конституційної ситуації в України після рішення Конституційного суду (v020p710-10) від 30 вересня 2010 р.;

* заходів, які необхідно вжити, щоб привести нові конституційні рамки у відповідність до європейських стандартів і норм.

7. Метою цього дослідження, отже, є не надання оцінки рішенню Конституційного Суду (v020p710-10), але вивчення його наслідків і вироблення рекомендацій на майбутнє, зокрема, для більш збалансованої та узгодженої конституційної реформи.

III. Конституційні вдосконалення в Україні з 1996 року

8. Сучасна конституційна історія України відзначається політичним протистоянням і конкуренцією між різними групами всередині суспільства. У 1996 році, незважаючи на окремі недоліки з юридичної точки зору, прийняття Конституції (254к/96-ВР) розглядалося як важливий крок у створенні базової інституційної структури країни і характеру нової держави.

9. Конституція 1996 року (254к/96-ВР) встановила президентсько-парламентську форму правління. Вона передбачає чіткий розподіл повноважень між президентом і парламентом, які обираються на фіксований чотирирічний термін і не мають функцій контролю за перебуванням на посаді один одного. Кабінет міністрів підпорядковується президенту і підзвітний парламенту.

10. У своєму Висновку 1997 р. щодо Конституції 1996 року (254к/96-ВР), Комісія зазначила, що «хоча Конституцією запроваджується сильна виконавча влада під керівництвом потужного Президента, присутні стримування і противаги, що має запобігти зверненню до авторитарних рішень. Принцип верховенства права також чітко відображено в тексті Конституції. Створення демократичного місцевого самоврядування, а також важлива роль, відведена Конституційному Суду, має сприяти створенню демократичної культури в Україні». Комісія також відзначила, проте, що «ряд положень Конституції залишаються незадовільними з юридичної точки зору. Ці недоліки мають політичні причини і можуть бути пояснені тим, що це було необхідно для досягнення політичного компромісу з тим, щоб була ухвалена Конституція».

11. Комісія, таким чином закликала Україну «взяти до уваги висновок комісії, а також відповідні стандарти Ради Європи» при реалізації цих положень Конституції (254к/96-ВР). Вона підкреслила, що «Конституція повинна пройти перевірку на практиці, а складна економічна ситуація в Україні може затримати повне здійснення нових принципів і поставити під загрозу реалізацію позитивних досягнень тексту. Особлива увага повинна бути приділена прийняттю законодавства, яке забезпечить, що перехідні положення Конституції не призведуть до використання елементів старої системи протягом значного періоду часу (Висновки)».

12. На практиці, однак, Конституція 1996 року (254к/96-ВР) призвела до концентрації влади в руках президента і до постійної конфронтації між законодавчою та виконавчою гілками влади.

13. Починаючи з 2003 року, Венеціанська комісія виступала за всеосяжну конституційну реформу, яка підсилює повноваження парламенту, одночасно застерігаючи проти створення системи, яка не є чіткою (зрозумілою). У своєму висновку щодо трьох проектів законів, якими пропонувалися зміни до Конституції України (254к/96-ВР), Комісія привітала і рішуче підтримала «зусилля, спрямовані на зміцнення позиції парламенту по відношенню до президента», і підкреслила, що «... будь-яка обрана реформа системи управління повинна бути як можна більш чіткою, і її положення не повинні створювати місця для непотрібних ускладнень і політичних конфліктів» (параграф 93).

14. Комісія, а також ПАРЄ, були стурбовані, зокрема, постійною боротьбою за владу між різними органами держави, з яким країна зіткнулася з тих пір, як було проведено дуже спірний Всеукраїнський референдум в 2000 році. Проект Закону про Кабінет Міністрів, розроблений з метою уточнити статус, повноваження і обов'язки Кабінету Міністрів, президента і парламенту, став символом того як виконавча та законодавча влади зайшли в глухий кут з конституційних питань.

15. Конституція 1996 року (254к/96-ВР) була змінена в грудні 2004 року Законом про внесення змін до Конституції N 2222 (2222-15). Конституційні зміни надали потужний імпульс для трансформації української політичної системи від президентсько-парламентської системи до більш парламентської. У своєму висновку на зміни до Конституції України, прийняті 8 грудня 2004 року, Комісія високо оцінила позитивні зміни, пов'язані з цими поправками, зокрема, «збільшення парламентських рис політичної системи». Попередні дуже сильні повноваження президента були суттєво ослаблені, але в дещо нелогічний спосіб. На думку Комісії, за Конституцією 2004 «ряд положень, таких, як надання права законодавчої ініціативи і Кабінету міністрів і Президенту, роль президента в зовнішній і оборонній політиці може призвести до необґрунтованих політичних конфліктів і тим самим підірвати необхідне зміцнення верховенства права в країні. У цілому, прийняті конституційні зміни ще не повністю відповідають меті конституційної реформи, результатом якої має стати створення збалансованої і функціональної системи управління».

16. Таким чином, Комісія підсумувала, що «з метою приведення Закону про внесення змін до Конституції (254к/96-ВР) у відповідність з принципами плюралістичної демократії та верховенства права, закон має стати предметом подальшого обговорення і деякі вдосконалення мають бути зроблені».

17. Комісія також зазначила, що конституційні зміни були прийняті дуже швидко і з деякими процедурними порушеннями, в значній мірі цю думку поділяють багато політичних сил в країні. Таким чином, підкреслила Комісія у своєму висновку, що «час, необхідний для пошуку реального консенсусу між усіма політичними силами і громадянським суспільством для збалансованої та узгодженої конституційної реформи, що забезпечило б легітимність нової Конституції (254к/96-ВР) та політичної системи в Україні».

18. Питання про подальшу конституційну реформу залишається ключовим на політичному порядку денному до цих пір.

19. В кінці 2007 року, 102 депутати звернулися до Конституційного Суду України (далі - КСУ) з поданням про визнання закону про внесення змін до Конституції України N 2222 (2222-15) неконституційним. Автори стверджували, що при ухваленні закону був порушений порядок його розгляду і прийняття, оскільки він був прийнятий в грудні 2004 року без отримання обов'язкового висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності зі статтями 157 і 158 Конституції (254к/96-ВР) (відповідно до вимог статті 159 Конституції). У своїй ухвалі (va06u710-08) від 5 лютого 2008 року Конституційний Суд України заявив, що, коли закон N 2222 набув чинності 1 січня 2006 року, його положення стали складовою частиною Конституції, а сам Закон втратив свою чинність. Таким чином, Суд відхилив це подання через його невідповідність вимогам до конституційного подання, передбаченим статтею 39 Закону про Конституційний Cуд (422/96-ВР).

20. Зусилля з перегляду варіант Конституції 2004 році продовжувалися, і кілька нових проектів змін до Конституції (254к/96-ВР) були підготовлені різними політичними силами в країні. Венеціанська комісія знову була залучена в цей процес. У 2008 році вона надала висновок щодо так званого «Проекту Конституції Шаповала», а роком пізніше, вона надала правову оцінку проекту конституції, представленій тодішнім президентом Ющенком. У цих висновках, Комісія вітала покращення, що містилися в президентському проекті у порівнянні з Конституцією 2004, однак вважала, що це, здається, не досягає своєї головної мети - покласти край постійним інституційним конфліктам між головними органами держави. Це було обумовлено головним чином тим, що цей проект також підтримує напівпрезидентську систему з подвійною виконавчою владою, а сфери потенційних конфліктів між президентом і Кабінетом міністрів залишаються.

21. Через відсутність консенсусу, у жовтні 2009 року, Верховна Рада України (парламент) вилучила всі пропозиції щодо змін до Конституції (254к/96-ВР) зі свого порядку денного.

22. У лютому 2010 року, Янукович переміг на президентських виборах в країні. Тим не менш, формування нового уряду зіткнулося з деякими труднощами через те, що чисельність коаліції (у складі Партії регіонів Президента Януковича, однойменного блоку В.Литвина та Комуністичної партії) була на сім голосів менше необхідної більшості з 226 членів. На початку березня українська Верховна Рада внесла зміни до закону про Регламент (1861-17) в частині формування правлячої коаліції. Нові положення передбачали, що парламентська більшість створюється окремими депутатами, які підтримують таку коаліцію. Ці зміни до Регламенту дозволили
сформувати нову правлячу коаліцію.

23. Ця законодавча поправка проте, як видається, суперечить статті 83 Конституції (254к/96-ВР), згідно з якою правляча коаліція у Верховній Раді має бути сформована «коаліцією депутатських фракцій», а не окремих депутатів. Відповідно до рішення Конституційного суду щодо конституційності статті 13 Закону про статус народних депутатів України (v012p710-08), ухваленому в червні 2008 року, вихід - або навіть не входження до фракції політичної партії, за списком якої депутат був обраний, суперечить Конституції. За висновком суду, «перебування депутата парламентської фракції політичної партії (чи виборчого блоку партій), за списком якої він був обраний, є його конституційним обов'язком, а не правом».

24. Проте, 6 квітня 2010 р. - прийнявши рішення за поданням від ряду опозиційних депутатів, які просили дати офіційне тлумачення статті 83 Конституції (254к/96-ВР) та перевірити конституційність статті 59 Закону про Регламент Парламенту (1861-17) - КСУ, здається, дав інше тлумачення з цього питання, який йде у напрямі надання дозволу окремим депутатам у Верховній Раді України прийняти участь у формуванні парламентської коаліції.

25. Згодом, у липні 2010 року, 252 народних депутати України звернулися до Конституційного суду з проханням визнати таким, що не відповідає Конституції Закон про внесення змін до Конституції N 2222 (2222-15) (далі «Закон N 2222»). Знову ж, підставою для визнання неконституційним цього Закону стало порушення конституційної процедури його прийняття (тобто стаття 159 Конституції) (254к/96-ВР).

26. Як згадувалося вище, 30 вересня 2010 року Конституційний Суд України прийняв рішення (далі «Рішення 30 вересня») (v020p710-10) про визнання закону N 2222 (2222-15) неконституційним «через порушення конституційної процедури його розгляду і прийняття». Головним аргументом є те, що Верховна Рада перевищила свої повноваження, закріплені у статті 159 Конституції (254к/96-ВР), оскільки вона не може змінити Конституцію без висновку Конституційного суду. Справді, у відповідності зі статтею 159 Конституції, проект закону про внесення змін до Конституції може бути розглянутий Верховною Радою «після отримання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції». У зв'язку з цим, Конституційний суд може проаналізувати три питання: чи не «скасовуються або обмежуються права людини і громадянина? Чи не спрямовані зміни до Конституції на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України? Чи не вносилися раніше такі конституційні зміни?

27. Рішення Конституційного суду (v020p710-10 ) від 30 вересня базується виключно на аналізі відмінностей між Законом N 2222 (2222-15) та Законом N 4180, оскільки лише останній, але не попередній отримав висновок Конституційного суду. Суд не розглядав ці поправки на відповідність вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції (254к/96-ВР).

28. На підставі позиції Конституційного суду, висловленій в рішенні 30 вересня (v020p710-10), здається, що з 1 жовтня 2010 року в Україні в силі варіант Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

IV. Оцінка поточної конституційної ситуації

1) Рішення Конституційного суду 30 вересня (v020p710-10)

29. Це не завдання Венеціанської комісії переглядати рішення національних конституційних судів, які мають повноваження забезпечити остаточне тлумачення Конституції (254к/96-ВР). Тому Комісія утримується від висловлення позиції щодо того чи є рішення (v020p710-10) суду правильним чи ні. Тим не менше, кілька загальних зауважень видаються доцільними.

30. Не існує загальноприйнятого стандарту в порівняльному конституційному праві стосовно участі конституційних судів у конституційному процесі внесення змін до Конституції (254к/96-ВР). У своїй останній доповіді про конституційні зміни, Венеціанська комісія зазначила, що в той час як деякі європейські країни явно передбачають таку можливість, судовий перегляд прийнятих конституційних змін є відносно рідкісним процедурним механізмом. У деяких країнах, судовий перегляд конституційних змін в теорії можливий, але ніколи не застосовувався на практиці. В інших країнах, він був відхилений на тій підставі, що суди як державні органи не можуть ставити себе вище конституційного законодавця, який діє як конституційна влада. Системою, яка рішуче відкинула судовий перегляд конституційних змін, є французька система, за якої такий перегляд не входить до компетенції Конституційного суду (або будь-якого іншого суду), оскільки конституційний законодавець є сувереном, тому конституційні зміни не можуть бути предметом розгляду інших органів (які самі створені відповідно до Конституції).

31. Хоча українські Конституції (254к/96-ВР) (у обох версіях, і 1996 і 2004) явно передбачають обов'язковий попередній розгляд проекту закону про конституційні поправки (див. вище, пункт 24), вони нічого не говорять про можливість КСУ переглядати конституційні поправки, після того як вони вступили в силу. У 2006 році змінами до Закону про Конституційний Суд України (422/96-ВР) спеціально були виключені «закони України, якими вносяться зміни до Конституції України» з юрисдикції КСУ.

32. Такий перегляд став можливим завдяки рішенню КСУ, прийнятому в червні 2008 року (v013p710-08), згідно з яким суд визнав положення Закону про Конституційний суд (422/96-ВР) неконституційним.

33. У зв'язку з цим, Венеціанська комісія відмічає очевидні невідповідності в прецедентному праві КСУ: як згадувалося вище, в рішенні прийнято всього за чотири місяці до цього (у лютому 2008 року), КСУ відзначив, що після набуття ними чинності, конституційні зміни стали невід'ємною частиною Конституції (254к/96-ВР) і Закон (422/96-ВР), яким вони внесені, припиняє своє існування (див. вище, у пункті 19 цього висновку).

34. Комісія також відзначає, з деяким подивом, що рішення від 30 вересня (v020p710-10) не містить відсилань до рішення лютого 2008 року і не пояснює різницю між конституційним поданням 2007 року, і поданням липня 2010 року.

35. Вона також вважає вельми незвичайним, що такі далекосяжні конституційні зміни, які зокрема передбачають зміну політичної системи країни - від парламентської системи до парламентсько-президентської - були оголошені неконституційними рішенням Конституційного суду через 6 років. Комісія відзначає, при цьому, що ні Конституція України (254к/96-ВР), ні Закон про Конституційний Суд (422/96-ВР) не передбачає граничного терміну для оскарження конституційності закону до КСУ.

36. Оскільки Конституційні суди зобов'язані діяти в рамках Конституції (254к/96-ВР) і не можуть стояти над нею, такі рішення порушують важливі питання щодо демократичної легітимності та верховенства права.

37. Цілком очевидно, що зміна політичної системи країни, яка ґрунтується на рішенні Конституційного Суду, не має такої легітимності, яка може бути досягнута тільки в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до конституції і попереднього відкритого і всебічного громадського обговорення. Як підкреслювалося у Висновку Комісії 2005 року щодо внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) «надання часу, необхідного для пошуку реального консенсусу між усіма політичними силами і громадянським суспільством для збалансованої та узгодженої конституційної реформи забезпечили б легітимність нової Конституції і політичної системи в Україні».

38. На думку Венеціанської комісії, судова практика Конституційного суду повинна бути послідовною і основуватися на переконливих аргументах для того, щоб бути прийнятою народом. Зміни в судовій практиці мають бути обґрунтованими і аргументованими з тим, щоб не підірвати правову визначеність. Принцип правової визначеності, як один з ключових елементів верховенства права, також вимагає, щоб при оголошенні конституційних змін неконституційними час, що минув з моменту їх прийняття, брався до уваги. Більше того, коли рішення суду ґрунтується тільки на формальних або процедурних підставах, основний ефект від такого рішення також повинен бути взятий до уваги. Іншими словами, остаточне рішення має бути засноване на критерії пропорційності, відповідно до якого вимога дотримання конституційності повинна бути збалансованою відносно негативних наслідків скасування конституційних змін.

39. Нарешті, важливо також при прийнятті такого рішення включити однозначні передані положення та встановити чіткі терміни для приведення законодавства та функціонування державних органів у відповідність з діючою Конституцією (254к/96-ВР).

2) Правові наслідки рішення Конституційного суду

40. Основним наслідком Рішення Конституційного Суду (v020p710-10) від 30 вересня є відновлення раніше існуючих правових норм Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

41. У деяких країнах, принцип автоматичного відновлення вже існуючих правових норм явно закладений в їх конституціях. У деяких інших, з системами внесення змін до Конституції (254к/96-ВР) з огляду, схожими на українську систему, таких як Болгарія, наприклад, принцип автоматичного відновлення попередніх норм був проголошений через практику Конституційного Суду. В обох випадках, однак, це відноситься тільки до норм більш низького за конституційний рівня, а не до Конституції як такої.

42. Хоча українська Конституція (254к/96-ВР) не містить конкретних положень щодо цього питання, рішення від 30 вересня (v020p710-10) дає відповідь на це питання у своїй мотивувальній
частині, де зазначається, що «... визнання Закону N 2222 (2222-15) неконституційним у зв'язку з порушенням процедура його розгляду та прийняття означає поновлення попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені і виключені Законом N 2222 (стор. 12)».

43. Кілька неясностей, що стосуються наслідків рішення від 30 вересня (v020p710-10), залишаються.

Наприклад, КСУ не дав відповіді на питання щодо функціонування державних органів: Прем'єр-міністр, який був обраний на посаду згідно з порядком, що містився у версії Конституції 2004 року (254к/96-ВР), зараз може бути знятий з посади без згоди парламенту.

44. Однак, лише два основних питання розглядаються в цьому Висновку: термін повноважень парламенту і приведення національного законодавства у відповідність з Конституцією 1996 року (254к/96-ВР).

а) Термін повноважень парламенту

45. І президент, і парламент були обрані на основі конституції 2004 року: парламент у вересні 2007 року строком на п'ять років, а президент в січні 2010 року строком на п'ять років. Згідно Конституції 1996 року (254к/96-ВР), яка відповідно до рішення КСУ (v020p710-10) є зараз чинною, термін повноважень парламенту складає чотири роки, що буде означати, що наступні парламентські вибори мають відбутися навесні 2011 року, тобто в останню неділю березня четвертого року повноважень депутатів (стаття 77 Конституції). З іншого боку, відповідно до редакції Конституції 2004 року чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень народних депутатів (стаття 77 Конституції), тобто у вересні 2012.

46. Така ситуація стала підставою для двох останніх конституційних подань:

47. На початку жовтня, парламентська більшість внесла проект про внесення змін до Конституції (254к/96-ВР), яким передбачається збільшення терміну повноважень парламенту та органів місцевого самоврядування на один рік (з чотирьох до п'яти років). Такий крок парламенту може бути витлумачений як опосередковане визнання того факту, що за нинішніх обставин, термін парламентських повноважень складає чотири роки.

48. Відповідно до конституційних положень щодо внесення змін до Конституції (254к/96-ВР), цей проект конституційних змін був направлений до КСУ для надання висновку. Суд дав позитивний висновок на цей проект змін 19 листопада 2010. Однак, остаточне затвердження цієї конституційної зміни відбудеться не раніше початку лютого 2011 року (коли наступна сесія парламенту почнеться).

49. Паралельно з цим, Центральна виборча комісія (далі, «ЦВК»), яка має оголосити формальний старт виборів за 105 днів до дати виборів (тобто 22 листопада 2010 року, у разі, якщо застосовується Конституція 1996 року), звернулася до Конституційною Суду з поданням про офіційне тлумачення статті 77 Конституції (254к/96-ВР). На момент написання цього Висновку, справа все ще знаходиться на розгляді Конституційного суду, і ЦВК ще не оголосила початок виборчої кампанії.

50. Це не завдання Венеціанської комісії спекулювати щодо майбутнього рішення Конституційного Суду України з цього питання. Вона хотіла б підкреслити, проте, що воно має величезне значення для відновлення правової визначеності, подолання конституційної кризи і забезпечення законного підґрунтя для здійснення влади в країні.

51. У самій Конституції (254к/96-ВР) не вказано, хто повинен визначити дату парламентських виборів. Верховна Рада наділена повноваження визначати дату президентських і місцевих виборів, але не своїх власних. КСУ є єдиним органом, уповноваженим давати офіційне тлумачення конституції. У минулому році КСУ було запропоновано висловити свою думку відносно конституційного подання Президента України Віктора Ющенка щодо дати президентських виборів. У своєму рішенні КСУ заявив, що у визначенні дати виборів, він керувався нормою Конституції, що є чинною на день, коли приймалося рішення. Оскільки стаття 17.1 Закону про вибори Президента (474-14) і рішення Верховної Ради про призначення чергових виборів Президента України відтворювали формулювання варіанту Конституції 1996 року, суд визнав обидва акти такими, що суперечать частині статті 103 Конституції в редакції 2004 року, яка була чинною на той час.

52. Венеціанська комісія хотіла б нагадати про важливу роль конституційних судів в реалізації на практиці демократії, верховенства права та захисту прав людини. Державні Конституційні суди є органами, які можуть шляхом тлумачення положень Конституції (254к/96-ВР) запобігти свавіллю влади, даючи найкраще з можливих тлумачень конституційної норми на даний момент часу.

53. Комісія дуже сподівається, що КСУ, як єдиний орган, уповноважений давати офіційне тлумачення конституції держави, прийме своє рішення з цього питання дуже скоро і бажано до кінця року, сприяючи тим самим забезпеченню верховенства права та стабільності в країні у важкий момент її конституційної історії.

б) Приведення законодавства у відповідність з редакцією Конституції 1996 року (254к/96-ВР)

54. У відповідності з рішенням суду від 30 вересня (v020p710-10), державні органи повинні «терміново» привести нормативно-правові акти у відповідність з Конституцією 1996 року (254к/96-ВР). Знову ж таки, відсутність перехідних положень або конкретних часових термінів спровокували правову невизначеність і стали предметом протистоянь між більшістю і опозицією.

55. У ході свого візиту в Україні, представники української влади повідомили Комісії, що процес законодавчої реформи майже завершено і більшість відповідних законів вже змінені і приведені у відповідність до Конституції 1996 року (254к/96-ВР). Нещодавно прийнятий закон про Кабінет міністрів (2591-17) спрямований на вирішення основних питань у цьому зв'язку.

56. Серед іншого, закон про Кабінет міністрів (2591-17) наділяє президента повноваженням призначити прем'єр-міністра, за згодою більше ніж половини від конституційного складу парламенту (стаття 8), та членів уряду за поданням (пропозицією) Прем'єр-міністра (стаття 9). Кабінет Міністрів є відповідальним перед Президентом України, підконтрольним і підзвітним парламенту (ст. 1 ч. 3). Повноваження Уряду можуть бути припинені в результаті прийняття вотуму недовіри, рішення президента про відставку кабінету міністрів, відставки прем'єр-міністра або його/її смерті (стаття 12). Крім того, уряд повинен піти у відставку після обрання нового президента (стаття 11). Програма Кабінету, заснована на передвиборній програмі президента, має бути представлена на затвердження Верховної Ради (частини 1 і 2 статті 10).

57. Закон про Кабінет Міністрів України (2591-17) має вирішальне значення для функціонування виконавчої гілки влади в країні. Тому особливо важливо, щоб його положення повністю узгоджувалися з чинною Конституцією (254к/96-ВР). Венеціанська комісія не мала можливості оцінити цей новий закон у деталях. Вона хотіла би, однак, зазначити, що ряд положень закону по всій видимості дають привід для занепокоєння. Це три таких положення:

58. По-перше, відповідно до частини 2 статті 25 Кабінет міністрів забезпечує, зокрема, виконання Президентом України актів, а також наданих Президентом України «доручень». Ряд співрозмовників, з якими зустрічалися під час візиту до Києва в листопаді, повідомили Комісії, що на практиці такого роду «доручення» можу бути надані як Кабінету міністрів в цілому, так і окремим міністрам в уряді. Це повноваження однак, не передбачено в статті 116 Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

59. По-друге, президентські акти в межах встановлених повноважень повинні бути «підтверджені» прем'єр-міністром і відповідальним міністром «шляхом скріплення їх підписами» у п'ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення (ст. 25 ч. 3). У зв'язку з цим Комісія нагадує, що вимога контрасигнації передбачає встановлення обмежень щодо дискреційних повноважень президента в деяких сферах і запобігає від здійснення ним його власної особистої політики. Хоча обговорюване положення явно належить до механізму контрасигнації, передбаченого Конституцією (254к/96-ВР) (частина друга статті 106), таке формулювання і дуже короткий термін може підірвати його актуальність на практиці. Крім того, закон про Кабінет міністрів (2591-17) нічого не говорить про можливі юридичні наслідки відмови прем'єр-міністра/відповідального міністра скріпити підписом акт глави держави.

60. Це положення є особливо актуальним, оскільки як повідомили комісію деякі представники української влади та опозиції, на практиці механізм контрасигнації застосовується дуже рідко, якщо застосовується взагалі. Таким чином, Комісія настійно рекомендує запровадити ефективне використання цього важливого принципу на практиці.

61. По-третє, частина перша статті 42 дає Президенту також право призначати «заступників міністрів» за пропозицією прем'єр-міністра. Знову ж таки, ця новела, здається, виходить за межі Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

62. Ці зміни чітко спрямовані на зменшення впливу парламенту та посилення контролю президента над діяльністю уряду. Крім того, новий закон про Кабінет міністрів (2591-17), а також весь процес гармонізації законодавства у відповідності з Конституцією 1996 року (254к/96-ВР) зустріли досить різку критику від різних сил в державі. Під час візиту Комісії до Києва, декілька співрозмовників засудили поспішність у прийнятті та здійсненні законодавчих реформ, що в результаті призвело до кількох порушень звичайних юридичних процедур. Таким чином, було відзначено, що серед інших, цей новий закон про Кабмін набрав чинності 7 жовтня 2010 року, всього через шість днів після прийняття рішення КСУ, очевидно, без дотримання при цьому всіх процедурних етапів. Це здається, демонструє, що новий проект закону був підготовлений заздалегідь.

63. Не бачачи Регламенту (1861-17) парламенту та не маючи більш докладної інформації про різні етапи процедури прийняття законів в парламенті, для Венеціанської комісії видається неможливим коментувати це питання. Слід нагадати, проте, що варіант Конституції 2004 року був анульований саме через недотримання процедури при ухваленні змін до нього. Швидкість в прийнятті законодавчих реформ для того, щоб привести законодавство у відповідність з діючою Конституцією (254к/96-ВР) не повинна досягатися за рахунок належних демократичних процедур і належного консультативного процесу. Слід мати на увазі, що всі закони, прийняті з порушенням певних правил процедури можуть бути скасовані у будь-який час, у Конституційному суді. Це створює правову невизначеність і несумісне з європейськими стандартами, зокрема з верховенством права.

3. Подальші кроки, необхідні для приведення нової конституційної структури у відповідність до європейських стандартів і норм

64. Основною проблемою в Україні протягом більше як десятиліття були недієздатні інституції, нестача стримувань і противаг, особливо щодо повноважень Президента, постійні зіткнення між державними органами та інтенсивні суперечки щодо Конституції (254к/96-ВР). Враховуючи нинішні політичні реалії, посилення повноважень президента може стати перешкодою для створення справді демократичних структур і в кінцевому підсумку призвести до надмірно авторитарної системи, про що уже зазначалося у висновку Венеціанської комісії щодо проекту Конституції України, схваленому 11 березня 1996 року.

65. З огляду на це, поточна конституційна ситуація і рішення від 30 вересня (v020p710-10 ) не повинні використовуватися в якості причини, щоб уникнути всеосяжної конституційної реформи, до якої закликають зокрема, Парламентська Асамблея Ради Європи і Європейський Союз. Цілком очевидно, що поточне конституційне поле держави, засноване на рішенні Конституційного суду не має достатньої легітимності, яка може бути досягнута лише в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до Конституції (254к/96-ВР) у Верховній Раді.

66. На думку Венеціанської комісії, всеосяжна конституційна реформа в Україні повинна зміцнити стабільність, незалежність та ефективність державних інститутів за допомогою чіткого розподілу повноважень та ефективних стримувань і противаг. Вона також має запровадити додаткові механізми і процедури парламентського контролю за діями і намірами виконавчої влади.

67. Більше того, справжня конституційна реформа має вирішальне значення для забезпечення того, щоб законодавчі пакети реформ, які в даний час розробляються, в повній мірі відповідали європейським стандартам і цінностям. Це стосується, перш за все, реформи судової системи. Останній висновок Венеціанської комісії відзначив кілька проблемних положень у Конституції (254к/96-ВР), які є перешкодою для більш всеосяжної реформи. Крім того, конституційні зміни повинні також сприяти терміново необхідній реформі місцевого самоврядування. Нарешті, якщо повернення до редакції Конституції 2004 року мало зробити реформу прокуратури - зобов'язання України перед Радою Європи - простішим, подальші зміни також вимагаються у зв'язку з цим.

68. Насправді, перехідні положення Конституції 1996 року (254к/96-ВР) не можуть більше використовуватися як обґрунтування для підтримки стану справ, що повинен був змінитися цим текстом. Це стосується, звичайно реформи прокуратури, а також реформи кримінального процесу.

ВИСНОВОК

69. Сучасна конституційна історія України відзначена постійними викликами і спробами знайти правильний баланс повноважень між Президентом, Кабінетом Міністрів і парламентом. Дуже швидко стало очевидним, що текст Конституції 1996 року (254к/96-ВР), беручи до уваги реалії в Україні, не здатний забезпечити достатні стримування і противаги, і що існує небезпека авторитарної президентської системи. Венеціанська комісія у зв'язку з цим вже в 2003 році висловилася на підтримку зусиль щодо конституційної реформи. Ці зусилля призвели до прийняття в 2004 році змін до конституції. Зміни, принесені цими поправками до Конституції можна було вітати як такі, в принципі, однак не можна було назвати їх логічними (когерентними) або чітко продуманими. Тому ці зміни призвели до зростання напруженості, особливо між Президентом і Кабінетом Міністрів.

70. Відновлення за рішенням Конституційного Суду України (v020p710-10) варіанту Конституції 1996 року ( 254к/96-ВР ) ставить питання про легітимність дій у минулому, оскільки інституції України працювали протягом кількох років на основі конституційних норм, пізніше визнаних неконституційними. Це також ставить питання легітимності щодо діючих державних інституцій, оскільки і президент і парламент були обрані відповідно до конституційних норм, які більше не визнаються дійсними. Президент України, після цього рішення, має набагато більше повноважень, ніж могли передбачити виборці, коли він обирався. Діяльність основних державних органів у даний час базується на основі правил, змінених судом, а не на правилах, змінених Верховною Радою України як демократичним легітимним органом.

71. Питання навколо терміну повноважень і виборів є досить складними і двозначними, і кожне рішення в цьому напрямку повинно бути засноване на чітких і переконливих аргументах для того, щоб бути прийняте народом. У зв'язку з тим, що авторитетне тлумачення положень Конституції (254к/96-ВР) стосовно наступної дати парламентських виборів, видається, необхідним, Венеціанська комісія вважає, що рішення Конституційного Суду України може дати відповідь на це питання.

72. Комісія також вважає вкрай важливим для української влади бути вірним принципу верховенства права і дотримуватися всіх правил процедури при розгляді та ухваленні змін до національного законодавства з метою приведення його у відповідність до Конституції (254к/96-ВР), в тому числі шляхом повного залучення опозиційних партій до цього процесу. Таке законодавство не повинно використовуватися в цілях розширення повноважень державних органів за рамками тих, що передбачені текстом редакції Конституції 1996 року, як це нещодавно мало місце під час прийняття Закону про Кабінет Міністрів (2591-17).

73. На думку Венеціанської комісії, недавня політична та конституційна кризи в Україні ще раз показали, наскільки терміново істинна і всеосяжна конституційна реформа необхідна в цій країні. Комісія закликала до такої реформи вже кілька разів, і підкреслила необхідність забезпечення легітимності будь-якої конституційної реформи в Україні. Така легітимність може бути досягнута, тільки якщо конституційні зміни будуть внесені після широкої, відкритої та вільної суспільної дискусії за участю опозиції та громадянського суспільства, і в суворій відповідності з конституційними положеннями про внесення змін на основі рішень кваліфікованої більшості Верховної Ради. Конституція (254к/96-ВР), яка не базується на великій угоді всіх діючих політичних гравців у країні не може привести до політичної стабільності, що ми бачили протягом останніх років.

74. Венеціанська комісія настійливо закликає Українську владу забезпечити, щоб така конституційна реформа була спрямована на ефективне посилення стабільності, незалежності та ефективності державних органів через чіткий розподіл повноважень та ефективні стримування та противаги. Вона також має запровадити додаткові механізми та процедури парламентського контролю над діями та намірами виконавчої влади. Така конституційна реформа також має включати зміни до положень щодо правосуддя з тим, щоб «закласти солідний фундамент для сучасного та ефективного судочинства у повній відповідності з Європейськими стандартами».

75. Нарешті, як назначила Комісія у своїй недавній Доповіді про зміни до Конституції (254к/96-ВР), «до тих пір, поки спеціальні вимоги про внесення змін до конституції в Європі дотримуватимуться та поважатимуться, це є і буде достатньою гарантією від зловживань. У більшості країн такі рішення вимагають кваліфікованої більшості виборних представників у парламенті, а також ряду інших вимог. Конституційні рішення, прийняті після такої процедури будуть в цілому користуватися дуже високим ступенем демократичної легітимності, - які суд зможе вкрай неохоче скасовувати».

76. Венеціанська комісія у зв'язку з цим закликає органи влади України брати участь у процесі конституційних змін, який буде заснований на звичайній конституційній процедурі необхідній для внесення конституційних змін і на основі демократичної участі всіх суб'єктів суспільства, яких це стосується.

77. Венеціанська коаліція готова надати сприяння у вирішенні цього важливого завдання, якщо українська влада звернеться по таку допомогу.


//www.venice.coe.int/