субота, 14 серпня 2010 р.

Прості питання


Років п’ять тому знайомий депутат, помітивши на моєму робочому столі затертий примірник Конституції 1996 року, пожартував: «Полюбляєте бібліографічні раритети?». Згаданий дотепник нині змінив ідеологічні уподобання разом з політичними орієнтирами. І сьогодні він є ревним поборником ідеї повернення до конституційних витоків.

Хто?

Його нинішні колеги по партійному стійлу, регіонали, давно не приховують свого наміру «обнулити» політреформу. Вони відкрито почали говорити про необхідність конституційної реставрації відразу після перемоги свого вождя на президентських виборах. Ухвалена 14 років тому Конституція, завдяки зусиллям Януковича і його команди, може перетворитися з правового артефакту на повноцінний Основний Закон.

Для тих, хто не в курсі (або призабув) — короткий лікнеп. Вітчизняну Конституцію, ухвалену 28 червня 1996 року, піддали «ремонту» 8 грудня 2004 року, між другим і третім туром президентських виборів. Зміна тексту головного державного документа стала частиною складних домовленостей між владою і опозицією. Новації послаблювали позиції глави держави й розширювали повноваження Ради, конституювавши парламентську коаліцію. Депутатська більшість перетворилася на суб’єкта висування прем’єра і головний інструмент формування виконавчої влади. Втім, реформа вийшла дещо кострубатою. У нервово напружених умовах політичного протистояння нову модель коригували на ходу, спотворивши непогану ідею двозначностями і суперечностями. На довершення до всього не було дотримано суворих правил коригування Основного Закону. Кілька новацій не пройшли обов’язкової перевірки Конституційного суду, що категорично заборонялося.

Пам’ятаючи про це, противники реформи заходилися кричати про її нелегітимність. Порушення процедури давало привід звернутися до Конституційного суду. КС гіпотетично міг винести вердикт про неконституційність закону №2222, яким було введено в дію нову редакцію Основного Закону. Якби таке сталося, Конституція-04 втратила б юридичну силу, а Конституція-96 отримала б нове життя. Чутки про реалізацію подібного сценарію з’явилися, щойно нога Віктора Ющенка ступила на Банкову. Сам Віктор Андрійович, як і слід було очікувати, почав завзято гудити реформи. І неодноразово погрожував стати її катом. Але гарант пішов, а Конституція залишилася.

Настала черга Віктора Федоровича. 28 червня цього року, в день народження Основного Закону, змінник Ющенка недобрим словом озвався про нинішню версію Конституції, яка стала «причиною розбалансування та серйозної кризи влади». Заразом він похвалив редакцію початкову, що, за його словами, «пройшла випробування часом».

Не дивно, що невдовзі було здійснено першу спробу повторно ввійти в ту саму правову річку. У проекті нового закону про загальнонаціональний референдум було передбачено: народ на плебісциті має право скасувати закон про внесення конституційних змін. Не склалося. 10 липня партнери регіоналів по коаліції — «Блок Литвина» і комуністи поставили перед витонченою ініціативою шлагбаум. Відповідну норму було вилучено із законопроекту.

Проте вже через чотири дні у КС з’явилося подання 252 депутатів, які просили суддів розглянути питання про конституційність закону №2222. Ініціаторами звернення виступили парламентарії-регіонали, що не залишало сумнівів стосовно кінцевої мети наміру. Опоненти влади звернули увагу на дві симптоматичні обставини. По-перше, за два дні до появи депутатського послання головою Конституційного суду було обрано Анатолія Головіна, котрого ще до голосування називали явним фаворитом Банкової. По-друге, суддею-доповідачем у «справі» про закон №2222 призначили Сергія Вдовиченка. Обидва — уродженці Донбасу, обидва (за неофіційною, але абсолютно надійною інформацією) з’явилися у вищому суддівському зібранні з легкої руки регіоналів. Обидва, напевно, не можуть вважатися тонкими знавцями конституційного права. У Головіна за плечима — більш як чверть століття служби в органах держбезпеки, у Вдовиченка — десять років роботи у «внутрішніх органах» Донецька. Просто-таки готові кадри для Венеціанської комісії.

Словом, численні злостивці стверджують, що цей дует ухвалить таке рішення, яке потрібне владі. Точніше, навіть не так: один озвучить, а інший проведе те рішення, яке напишуть на Банковій і надішлють їм з оказією.

Ми, звісно, відмовляємося вірити в упередженість достойників — носіїв мантій. А тому вперто ігноруємо чутки про те, що над проектом рішення у справі про конституційну реформу трудяться люди, які жодного стосунку до КС не мають.

Візьмемо до уваги тільки дані, що надійшли від джерел у Конституційному суді. Вони стверджують, що вердикту суддів можна очікувати вже на початку осені. За припущенням — не пізніше першої декади жовтня.

Про те, який вигляд може мати це рішення, — трохи згодом. А поки що про те, навіщо це Віктору Федоровичу.

Навіщо?

Здавалося б, дурне запитання — хто ж не хоче горезвісних «повноважень Кучми»? Але де-факто Янукович і так перебрав на себе всю повноту влади в країні. Щоб переконатися в цьому, достатньо ознайомитися із заявами гаранта і висловлюваннями його численних клевретів. Не тільки Віктор Федорович особисто, а й чиновники президентської адміністрації щодня дають доручення, роздають завдання, віддають накази, видають розпорядження. Зовсім не переймаючись тим, що більшість ініціатив перебувають за межами їхньої компетенції.

Єдиною, дуже млявою, правовою підпіркою для такої кипучої діяльності може слугувати хіба що свіжозліплений Закон «Про основи внутрішньої і зовнішньої політики». У ньому міститься уточнене визначення поняття «національна безпека». Відтепер, було б бажання, «безпековий» компонент можна відшукати в будь-якому питанні і в будь-якому процесі. А отже, Янукович, як глава Радбезу, має право втручатися в усі мислимі сфери політичного, економічного та громадського життя. Принаймні його лоєри, схоже, вважають саме так.

Однак закон про «основи» набув чинності недавно. Та й відсутність юридичної «милиці» нітрохи не заважала повелителю робити розмашисті політичні рухи.

Лояльний прем’єр, згідливий спікер, слухняна коаліція, ручний уряд, догідлива прокуратура, віддані губернатори, безпорадна опозиція. Життя й так набуло досить нарядного вигляду. Навіщо Януковичу, який звик до простих рішень, складні трюки з трансформацією Конституції?

Спочатку слід пригадати, що чинний кермовий країни форму цінує нітрохи не менше, ніж зміст. Якщо висловлюватися суворо по-народному, для нього «шашечки» важливі так само, як і їзда. Особливо якщо шашечки позолочені. Головний квартирант Банкової надзвичайно трепетно ставиться до будь-якої ясновельможної атрибутики. Для нього однаково важливо і бути, і здаватися.

Але прагнення до додаткової статусності — аж ніяк не головна і вже ж точно не єдина причина. Є й прагматичніші резони, які спонукають владу добиватися реставрації первинної Конституції. Серед них слід відзначити як мінімум два. По-перше, прагнення голови АП повернути президентській канцелярії ту вагу, той вплив, які були в адміністрації часів Леоніда Даниловича. Льовочкін добре пам’ятає часи, коли консильєрі вождя стояв на неформальній ієрархічній драбині значно вище за прем’єра та спікера. По-друге, на Банковій є бажання трохи відвернути увагу суспільства від стрімкого наростання соціально-економічних проблем. Як засвідчила практика, метушня навколо Конституції чудово підходить для таких потреб. Вона бере на себе принаймні частину народу хоч на певний час. Проте й ці мотиви — з розряду допоміжних.

Є причини значно вагоміші. Є бажання розширити можливості у сфері кадрової політики. Є прагнення покласти край будь-якій формі залежності від парламенту.

Повернення до Конституції 1996 року знижує загрозу, яку таїть у собі будь-який нелояльний прем’єр і будь-який незговірливий спікер. Першого можна буде зняти, другого — ігнорувати. Зникне страх перед можливими демаршами олігархів та гіпотетичним розширенням лав парламентської опозиції. Відпаде потреба постійно потакати дедалі сильнішій жадібності ситуативних союзників. Якби в Януковича були повноваження Кучми, для нього не був би таким важливим Литвин, таким потрібним Симоненко. Не був би таким дорогим і таким небезпечним Ахметов.

Певна, досить значна, частина населення, яка не голосувала за Януковича, все ще перебуває в режимі настороженого очікування. Коли природна слабка надія зміниться таким же природним глибоким розчаруванням, владу доведеться відстоювати. Щоб завоювати престол, достатньо обіцянок, щоб його захистити — потрібні повноваження.

Що?

Як зміниться політико-правова конфігурація, якщо чудесним чином станеться ренесанс Конституції 1996-го? Розпочнемо з президента. Спочатку відзначимо, що зникнуть суперечки з приводу дати проведення чергових президентських виборів. За чинним Основним Законом, день голосування прив’язаний до терміну повноважень (і термін цей наші політики та юристи примудрялися обраховувати в різні способи). За колишніми правилами, переобирати гаранта належить в останню неділю жовтня п’ятого року каденції.

Президент, згідно з буквою «дореформеної» Конституції, знову отримає право призначати прем’єра (за згодою ВР), членів уряду та керівників центральних органів виконавчої влади (за поданням глави Кабінету), а також керівників СБУ, Антимонопольного комітету, Фонду держмайна, Держкомітету з телебачення. Він зможе звільнити першого міністра і главу ГПУ, не чекаючи згоди Ради. До його компетенції будуть віднесені створення, реорганізація та ліквідація ключових структур виконавчої влади, включно з міністерствами. КМ буде відповідальний тільки перед главою держави. Уряд стане складати повноваження після виборів гаранта, а не за підсумками парламентської кампанії. Важлива деталь: у господаря Банкової буде можливість накладати вето на закон про внесення змін до Конституції. І ще: президент зможе скільки завгодно зволікати з візуванням законів. Тепер, якщо очільник держави «забуває» скріпити нормативний акт своїм автографом, документ вводиться в дію за підписом спікера. Крім того, голова ВР втратить право заміщати президента у разі дочасного припинення його повноважень. Виконувати обов’язки лідера країни (якщо, не дай Боже, щось станеться) доведеться прем’єрові. У президента залишиться тільки один привід розпустити Раду — якщо депутати не зможуть розпочати пленарні засідання впродовж тридцяти днів однієї чергової сесії. Зате буде зняте обмеження про заборону розгону ВР в останніх півроку її повноважень.

Паліативне право президента зупиняти дію актів Кабміну, які не відповідають Конституції (з обов’язковим зверненням у КС), буде замінене імперативним правом скасовувати будь-які урядові рішення.

Переходимо до парламенту. Повноваження Ради скорочуються з п’яти років до чотирьох. Коаліція зникає як клас. Невходження депутата до фракції тієї політичної сили, за списками якої він потрапив у ВР, не призводить до втрати мандата. Легко припустити, що з поверненням Конституції-96, по суті, втрачає своє значення нинішня пропорційна виборча модель. З Конституції зникне норма про обов’язкове позбавлення мандата депутатів-сумісників, які впродовж 20 днів не визначилися зі своїм майбутнім. Утім, наявність цієї норми не перешкоджала окремим громадянам подовгу сидіти на двох, а то й трьох стільцях одночасно.

Необрання прем’єра і неформування Кабінету у встановлені терміни до дострокового припинення повноважень законодавчого органу не призведуть. Але й вплинути на урядові призначення Рада зможе мінімально. З Конституції будуть вилучені норми про право ВР встановлювати державні символи України. Конституція Криму затверджуватиметься не законом, а постановою. І для її легалізації знадобляться не 226, а 225 голосів нардепів.

Зазначимо також, що Генпрокуратура буде звільнена від функцій нагляду за дотриманням законності органами держвлади та місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Що, ймовірно, ослабить впливовість прокуратури та посилить вагу МВС.

Не доводиться сумніватися, що така модель, попри всі її переваги та вади, посилить позиції Януковича і зменшить шанси появи сильної антипрезидентської опозиції, зокрема парламентської.

Як?

Але залишається відкритим питання, як повернути юридичну силу дочасно сконалій Конституції-96. І знову напрошується проста відповідь: рішенням Конституційного суду. Він може визнати неконституційним закон №2222. Той почиє в бозі й забере з собою в могилу реформований Основний Закон. За логікою, саме тоді, саме так і запанує нагло похована.

Та чи можливе таке? Наведу авторитетну точку зору.

«Неможливо цього зробити, і не тільки стосовно закону з чотирма двійками, а й стосовно будь-якого закону про внесення змін до закону, тому що цей акт живе лише до моменту набрання чинності, після цього він стає складовою єдиного закону. Це стосується не тільки Конституції, а й усіх законів без винятку.

З правової точки зору, це питання, яке взагалі не повинно виникати. Можна навести масу аналогій: ви можете собі зробити пластичну операцію, внести зміни у свою зовнішність, потім передумали й сказали, що ці зміни вважати не дійсними, але автоматично нічого не станеться, — треба робити наступну пластичну операцію (...) Залишається сподіватися, що Конституційний суд також не виступить знаряддям у таких суто політичних кроках (...) Хотілося, щоб ми мали орган конституційної юрисдикції, який керуватиметься нормами права і вивчатиме закони, укази та постанови на відповідність Конституції, а не намагатиметься змінювати норми самої Конституції...»

Перепрошуємо за розлогий уривок. На виправдання наводимо прізвище автора. Олександр Лавринович. 2006 рік, інтерв’ю «Главреду». І тоді й тепер — міністр юстиції. На сьогодні — чи не головний адепт повернення до Конституції-96. І ще цитата: «Олександр Лавринович підтримав позицію про неможливість відкоту політреформи шляхом скасування закону №2222: «Повернути попередній текст Конституції можна тільки шляхом внесення нових змін до Основного Закону. А скасування конституційної реформи — це юридичний нонсенс» («Коммерсантъ-Украина», листопад 2009).

Ще раз просимо вибачення, але цим екскурс у недавнє минуле не обмежиться. У серпні 2006-го депутатський корпус, внісши зміни в Закон «Про Конституційний Суд України», заборонив КС розглядати закон №2222. У січні 2007-гообгрунтованість цієї заборони стала предметом розгляду самим Конституційним судом. Постійний представник Кабінету міністрів у КС Павло Євграфов доніс до громадськості позицію керівника уряду Віктора Януковича. Цитуємо «Обком»: «Позиція прем’єр-міністра полягає в тому, що, оскільки питання лежить не в правовій, а в політичній площині, необхідно припинити конституційне провадження з цієї справи», — сказав П. Євграфов (...) В. Янукович, за словами його представника, переконаний, що Закон «Про внесення змін у Закон України «Про Конституційний Суд України», прийнятий 4 серпня 2006 року, відповідає Основному Закону (...) Норми закону про внесення змін у Конституцію стали тілом Конституції, і самого закону вже немає». Заголовок до матеріалу був промовистий «Янукович вимагає від КС: руки геть від Конституції».

Однак сам Конституційний вирішив інакше. 26 червня 2008 року депутатську заборону на розгляд закону №2222 було визнано неконституційною. Через два роки це рішення зіграло на руку Віктору Федоровичу. Те, що заважало йому у 2008-му (і проти чого він виступав), має допомогти у 2010-му.

Але як? Багато юристів — згадані вже Павло Євграфов і Олександр Лавринович, Іван Тимченко, Віктор Мусіяка, Марина Ставнійчук, Віктор Швець, представники різних шкіл і носії різних поглядів — сходилися на думці: смертьКонституції-04 автоматично не пробудить до життя Конституцію-96.

Просто скасувати закон №2222 можна було тільки до введення його в дію, тобто до 1 січня 2006-го. Тепер є лише один шлях — заново вносити зміни. Відповідно до процедури, передбаченої Основним Законом. Тобто з допомогою депутатського корпусу.

Але навряд чи цей шлях влаштовує Януковича та його команду. Він потребує часу, коштів, зусиль. І жодних гарантій. Навряд чи опозиція Януковича, як непримиренна, так і латентна, ось так запросто віддасть Віктору Федоровичу ключі від власної камери. Перед обличчям спільної загрози комуністи, БЮТ і олігархи можуть виявитися союзниками.

Чи може підказати рішення Конституційний суд? Якщо його рішенням закон №2222 буде скасований, чи має право він підказати подальший алгоритм дій? Першим таку пропозицію ще у 2005-му в інтерв’ю нашій газеті висловив Володимир Литвин. Наприкінці минулого року цю думку спробували розвинути представники Тимошенко. З їхньої подачі в парламенті був зареєстрований законопроект про внесення змін у закон про Конституційний суд, який би зобов’язував КС давати додаткові роз’яснення щодо порядку втрати чинності нормативними актами. Депутати наполягали, щоб у своїх рішеннях суд зазначав, «які правові норми мають застосовуватися із дня ухвалення рішення про неконституційність правового акта або його частини».

Однак ця ініціатива не зустріла належного розуміння. Тому що КС покликаний тлумачити норми, а не створювати їх. Як випливає з рішення самого суду: «Зміна визначених Конституцією України повноважень Конституційного суду України може здійснюватися тільки шляхом внесення змін до Конституції України».

Тобто нести відсебеньки судді КС не мають права. Усе, що вони можуть, — скасувати закон №2222. Чи готові вони до цього? Як версію відповіді наведу кілька недавніх цитат Андрія Стрижака, донедавна голови суду.

«Конституційний суд розглядав цю ситуацію не як конституційно-правовий конфлікт, він виходив із реалій нашого життя, про які не завжди можна прочитати в книжках і законах...»

«Розмови про тіло Конституції — це все тлумачення політиків і юристів. Немає ніякого тіла Конституції. Є текст Конституції...»

Крім того, як повідомляв УНІАН у липні, «Стрижак вважає, що для скасування політреформи необхідно вносити зміни до Конституції шляхом скасування закону №2222, яким до Основного Закону в 2004 році було внесено зміни, що стосуються політреформи...»

Спробуємо підсумувати. Принаймні один із судів КС (і не останній) вважає, що цей орган може при розгляді справ керуватися «реаліями», а не законами. Переконаний, що закон №2222 не є тілом Конституції. Вважає, що для скасування політреформи необхідно просто скасувати закон №2222.

Можна припустити, що в КС набереться достатньо «реалістів». І що їхніми зусиллями закон №2222 буде скасовано. Навряд чи суд ризикне давати поради, як це рішення виконати. Чи ризикне?

Процедура відсутня. Як бути із законодавчою базою, створеною на чинній конституційній основі, не ясно. Як можна наділити Януковича, Раду і Кабмін новими повноваженнями заднім числом — тим паче.

Та Банкову це навряд чи має бентежити. Там теж уміють «виходити з реалій». Це — найпростіший шлях до вирішення складних проблем. Президентська команда напевне сприйме очікуване рішення КС як керівництво до дії. Подальше залежатиме від фантазії Банкової. І від зговірливості депутатського корпусу. Яка, Бог дасть, не межуватиме із самогубством.

Сергій Рахманін, 14 серпня 2010 р.
//dt.ua/POLITICS/prosti_pitannya-60869.html
//www.yorkcollege.ac.uk/equalityanddiversity/faqs/

Немає коментарів: