середа, 31 жовтня 2012 р.

Анжеліка Крусян. Методологічні питання оновлення Конституції України


Стаття 28 Народ завжди зберігає за собою право на
перегляд, перетворення та зміну Конституції. Жодне покоління
не може підпорядковувати своїм законам майбутні покоління


Виступ Крусян А.Р.
на засіданні постійно діючого методологічного семінару «Сучасний конституційний процес в Україні: проблеми теорії і практики» на тему «Методологічні питання оновлення Конституції України»

Системне оновлення Конституції України має здійснюватися на методологічній основі, що передбачає створення методологічного алгоритму досягнення поставленої мети як оптимальної системи формалізованих завдань з наближенням до прогнозованого результату. Змістом цього методологічного алгоритму є: визначення бажаної мети як кінцевого результату; визначення меж, характеру і форм оновлення Основного Закону; створення Концепції оновлення Конституції як концептуально-методологічної основи щодо розробки тексту конституційного законопроекту.

Сучасний етап конституційних перетворень в Україні та відповідні завдання щодо подальшого сталого розвитку української державності надають можливість визначити мету вказаного алгоритмічного процесу (як кінцевого результату діяльності) – це системна конституційна модернізація. Звідси, оновлення Конституції передбачає модернізацію тексту Основного Закону України, що означає не тільки його удосконалення, але і його «осучаснення» з врахуванням конституційних трансформацій, притаманних сучасному суспільству.

Розглядаючи допустимість і можливість оновлення Основного Закону, зокрема, встановлення меж її оновлення, представляється обґрунтованим визначити як методологічний принцип положення про те, що Конституція має вдосконалюватися і змінюватися відповідно до змін, що відбуваються у зв’язку з розвитком конкретного суспільства і держави, відповідно до еволюційного розвитку системи вітчизняного конституціоналізму. Якщо оголосити будь-яку конституцію ідеальною, непорушною, можливе припинення держави і суспільства у їх розвитку. Процес конституційних змін є об’єктивним явищем, властивим кожному суспільству та державі, що прогресивно розвиваються. Основний закон держави і суспільства не може залишатися незмінним, оскільки зміни соціуму перманентні і не можна поставити крапку в прагненні суспільства до прогресу і демократії. Цим змінам повинна кореспондувати конституція. Більше того, по можливості конституція повинна їх передбачати, перебуваючи на крок попереду майбутніх перетворень у державі та суспільстві, тобто закріплюючи певні завдання і програмні розпорядження, виходячи з мети і принципів конституціоналізму. Тут не можна не згадати слова Т. Джефферсона про те, що на Конституцію не можна дивитися зі священним благоговінням і вважати її «ковчегом завітів», який не можна чіпати. Але при цьому важливим представлятися зберегти все те найкраще, що є в чинній Конституції України, тобто поліпшити її, а не просто змінити.

Важливими є питання щодо характеру та правової форми оновлення Конституції України. При цьому слід враховувати, що конституція може бути змінена повністю або частково. Повний перегляд конституції здійснюється двома шляхами – прийняттям нової конституції відповідно до правил, що передбачені попередньою конституцією (наприклад, так була прийнята Конституція Швейцарії у 1999 р.), або прийняттям нової редакції конституції при збереженні її попередньої дати (наприклад, Конституція Нідерландів 1815 р. в редакції 1983 р.). Часткова зміна Основного Закону здійснюється через процедуру внесення змін до його тексту.

Думається, що виконання умов дотримання чинної Конституції при зміні її тексту сприятиме встановленню конституційного правопорядку та забезпеченню конституційної законності.

Враховуючи зміст сучасного етапу політико-правових перетворень в сучасній Україні, конституційні реалії, а також ґрунтуючись на системному аналізі тексту чинної Конституції, на основі аналізу практики реалізації чинної Конституції (зокрема, були проаналізовані такі джерела практики реалізації Конституції як: судова практика, в тому числі практика Конституційного Суду України, рішення Верховної Ради України, акти Президента України з питань Конституції, зарубіжна практика), представляється необхідною та обґрунтованою системна конституційна модернізація, зокрема, шляхом прийняття нової редакції Основного Закону в межах розділу ХІІІ Конституції України.

Концепція оновлення Конституції України як концептуально-методологічна основа для розробки тексту відповідного законопроекту має включати: методологічні принципи; сформульовані напрями (тенденції) сучасних конституційних перетворень, згідно з якими повинно бути здійснено оновлення Конституції України.

Представляється, що поряд з такими основними методологічними принципами Концепції, як принципи істинності, об’єктивності, детермінізму виокремлюється, враховуючи сучасні конституційно-правові реалії, принцип системності та антропологізму.

Принцип антропологізму (від грецьк. anthropos – людина) ґрунтується на філософській антропології, яка вивчає людину, синтезує об’єктивно-наукове і ціннісне бачення феномена людини та її становища у світі. Антропологічні традиції отримали свій розвиток у сучасній юридичній науці, зокрема у працях М. П. Орзіха, який досліджує та обґрунтовує «людяний вимір права». П. М. Рабінович тенденцію антропологізації відносить до головних тенденцій, які «визначають сучасний стан методології праводержавознавства». Застосування цього принципу ставить людину в центр конституційно-правової реальності. Звідси, оновлення Конституції України має бути орієнтоване на утвердження людини як найвищої цінності суспільства і держави.

Принцип системності означає, що оновлення тексту Конституції повинно носити системний характер. Системний підхід до розуміння перегляду тексту Основного Закону держави обумовлює необхідність звернення до теорії політико-правових систем (від «системних ідей» Гегеля і до «сучасного системного руху»). Це надасть можливість виявлення субстанціонально-змістовної та організаційної «багатошаровості» системи оновлення тексту Конституції, глибокого діалектичного зв’язку і змістовної взаємозалежності структурних частин Конституції як складного, що має особливі юридичні властивості, політико-правового документа.

І тут слід враховувати, що основні вектори такої системності оновлення повинні бути визначені, виходячи з принципів (основ) конституційного ладу, які в свою чергу, теж слід віднести до методологічних принципів Концепції.

До таких принципів Концепції, в контексті визначення основ конституційного ладу, належать: утвердження влади і суверенітету Українського народу; конституційне закріплення і утвердження принципів сучасного конституціоналізму (принципи верховенства права, верховенства Конституції і законів України, пріоритету прав людини перед іншими соціальними цінностями та інтересами, конституційної законності, конституційного демократизму); визнання загальнолюдських цінностей; закріплення принципу соціальної справедливості; утвердження демократичного і гуманістичного вибору народу України; утвердження прихильності України до загальновизнаних норм міжнародного права; сприяння держави утвердженню і розвитку громадянського суспільства; розширення простору індивідуальної конституційно-правової свободи людини і закріплення гарантій від неправового втручання держави чи інших соціальних суб’єктів у сферу цієї свободи.

Виходячи з цих принципів, а також ґрунтуючись на системному аналізі конституційно-правової і соціально-політичної практики, з урахуванням чинного конституційного законодавства і міжнародно-правового досвіду у сфері державно-правового будівництва, в контексті формування українського конституціоналізму, можна визначити основні напрями (тенденції) сучасних конституційних перетворень, згідно з якими повинно бути здійснено системне оновлення Конституції України (виходячи з предмету Комісії з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введення в дію змін до Конституції України).

Перш за все, теоретично обґрунтованим та практично важливим є необхідність зміцнення основ народовладдя через внесення відповідних змін до преамбули Конституції, статей 1, 5 та ін. Зокрема, представляється виправданим внесення змін до статей 5 і 7 Конституції України. Частина друга статті 5 передбачає, що «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Це положення не кореспондує з положеннями статті 7 та 140 Конституції України. Відповідно до статті 7 в Україні «визнається та гарантується місцеве самоврядування», тобто таким чином конституційно закріплюється природне право територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування на здійснення публічно-самоврядної влади. Відповідно до ч. 1 ст. 140 місцеве самоврядування є правом територіальної громади. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування «як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування» (ч. 3 ст. 140).

Звідси, виходячи з системного аналізу наведених статей, через «органи місцевого самоврядування» здійснюють свою владу (різну за правовою природою) такі самостійні суб’єкти, як Український народ та територіальна громада. При цьому слід зауважити, що Український народ – це «громадяни України всіх національностей» (Преамбула Конституції України), а територіальна громада – це «жителі (тобто – громадяни України, іноземці, особи без громадянства, біженці та ін. – А. К.) села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста» (ч. 1 ст. 140 Конституції).

Суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, яка на місцевому рівні здійснює гарантовану державою самоврядну діяльність. Водночас, народ є носієм суверенітету та джерелом публічної влади в України, однією з форм здійснення якої є місцеве самоврядування (але не «органи місцевого самоврядування» – А. К.). На це вказує Конституційний Суд України, відмічаючи, що «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р.[справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад]).

Таким чином, представляється обґрунтованим у ст. 5, що проголошує суверенітет і повновладдя народу, слова «органи місцевого самоврядування» виключити. При цьому, слід звернути увагу на те, що інтереси народу мають співвідноситися та можуть не співпадати з інтересами територіальних громад (тим більше, інтереси народу не тотожні інтересам органів місцевого самоврядування). Звідси, проблематичним є те, що народ виражає свою волю та, відповідно, здійснює свою владу через «органи місцевого самоврядування».

Водночас, з тим, щоб підкреслити, що місцеве самоврядування – це публічна влада, джерелом якої є народ, а суб’єктом – територіальна громада, представляється обґрунтованим внести відповідні зміни до статті 7 чинної Конституції, в якій визначити, що місцеве самоврядування є однією з форм публічної влади.

Крім того, представляється спрямованим на зміцнення основ народовладдя конституційне виокремлення народу як суб’єкта прийняття Конституції України.

Наступним напрямком здійснення оновлення Основного Закону є утвердження та забезпечення прав та свобод людини і громадянина, з ефективізацією механізму їх захисту, методологічним підґрунтям якого є визначення пріоритету прав людини перед іншими соціальними цінностями та інтересами.

Конституція України, визначаючи людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку «найвищою соціальною цінністю» (ч. 1 ст. 3), не закріплює принцип пріоритету прав людини. Втім, у Конституції України зроблено акцент на прагненні держави максимально забезпечити й гарантувати права й свободи людини. Згідно з її Преамбулою, одним із головних мотивів прийняття Основного Закону України була необхідність «забезпечення прав і свобод людини» (ч. 4 Преамбули Конституції). Крім цього, ч. 2 ст. 3 Конституції України визначено, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Це дає змогу говорити про конституційне визнання принципу пріоритетності прав людини.

Зокрема, принцип «пріоритетності прав людини» як самостійний принцип діяльності місцевих державних адміністрацій закріплено у ст. 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». У нормативній регламентації діяльності органів судової влади також можна прослідкувати виокремлення пріоритету прав людини у формі – «завдання суду» забезпечувати «кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України…» (ст. 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»). Крім того, у спеціальній Постанові від 5 липня 2001 р. Верховна Рада України, визнаючи «високий рівень корумпованості судових органів», зазначила як першопричину такого становища те, що «не вдалося досягти реального функціонування в Україні загальновизначених у світі державно-правових принципів (але не принципу. – А. К.) – верховенства права, найвищої пріоритетності прав і свобод людей порівняно з будь-якими іншими цінностями…».

Конституційним Судом України як самостійний принцип виділено пріоритет природних прав людини. Зокрема, у Рішенні № 2-рп від 29 січня 2008 р. (справа про звільнення народних депутатів України з інших посад у разі суміщення) зазначається, що «пріоритет природних прав людини слід розглядати як один із засадничих принципів Конституції України, відповідно до якого Верховна Рада України, як орган законодавчої влади, має приймати правові акти, додержуючись такого підходу».

Крім того, Статут Ради Європи, а також інші міжнародно-правові документи визнають принцип максимального здійснення прав людини. Зокрема, у ст. 3 Статуту Ради Європи проголошено: «Кожен Член Ради Європи повинен визнавати принцип верховенства Права і принцип (самостійний принцип. – А. К.), відповідно до якого всі особи, які перебувають під його юрисдикцією, повинні користуватися правами людини і основними свободами і щиро й активно співробітничати в ім’я досягнення мети Ради, визначеної в розділі I», яка досягатиметься «… і шляхом підтримки і подальшого здійснення прав людини і основних свобод» (розділ I, стаття 1, п. «b»).

Таким чином, у Конституції України, міжнародно-правових документах, а також у ряді законів і підзаконних актів України прямо або опосередковано закріплено принцип пріоритету прав людини, який означає пріоритетність прав людини у взаємовідносинах «людина – суспільство – держава» і обов’язок держави визнавати, дотримувати і захищати ці права.

Звідси, теоретично виправданим і логічно відповідним сутності і змісту Конституції України було б пряме закріплення останнього принципу в її тексті, зокрема, шляхом доповнення ст. 3 новою частиною такого змісту: «Права і свободи людини є пріоритетними перед іншими соціальними цінностями та інтересами». Подібна вербальна конструкція сприяла б конкретизації положень ч. 1 цієї статті Конституції України. Крім того, мала б практичну, інструментальну цінність для застосування в діяльності органів публічної влади. Це відповідало б одному з основних напрямків розвитку права, його «олюдненню», людському виміру конституційного права на основі сучасних міжнародних стандартів.

Важливим напрямом оновлення Конституції є удосконалення механізму організації і дії органів державної влади, одним з елементів якого є їх взаємодія. Звідси обґрунтованим є конституційне закріплення принципу взаємодії органів державної влади та відповідного конституційно-правового механізму такої взаємодії.

Принцип поділу державної влади, який закріплений у ст. 6 Конституції України, виявився не досить досконалим. Очевидно, що саме із цієї причини державна влада в Україні за попередні роки (у період за 2007–2010 рр.) переформовувалася та зазнала потрясінь, що було спричинено неузгодженістю і відсутністю субсидіарності в діяльності органів законодавчої, виконавчої влади і глави держави.

Отже, для збереження балансу влади необхідна узгоджена робота органів законодавчої, виконавчої та судової влади, тобто їх взаємодія, з метою ефективізації функціонування державної влади.

У зв’язку із цим обґрунтованим уявляється пропозиція щодо конституційного закріплення принципу взаємодії «гілок» державної влади.

Така пропозиція кореспондує позитивному досвіду зарубіжних країн. Так, наприклад, Конституція Білорусі (1994 р.) закріплює, що «державні органи в межах своїх повноважень самостійні: вони взаємодіють між собою, стримують та урівноважують один іншого» (ст. 6). Конституція Португальської Республіки (02. 04. 1976 р.) встановлює, що Португальська Республіка як демократична правова держава ґрунтується, зокрема, на «розподілі влади та взаємозалежності гілок влади» (ст. 2). Відповідно до Конституції Польської Республіки (02. 04. 1997 р.) «державний лад Польської Республіки ґрунтується на розподілі та рівновазі законодавчої влади, виконавчої влади і судової влади» (ч. 2 ст. 10). У Конституції Греції (11. 06. 1975 р.) глава друга присвячена «відносинам між парламентом та Урядом». Стаття 4 Конституції Республіки Хорватія (22. 12. 1990 р.) була доповнена частиною 2: «принцип розподілу влади включає форми взаємного співробітництва та контролю суб’єктами влади, які передбачені Конституцією і законами».

Таким чином, враховуючи наведене, пропонується доповнити статтю 6 Конституції України новою частиною, в якій передбачити, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади взаємодіють між собою.

Конституційна законність є важливим аспектом подальшого розвитку та утвердження України як демократичної, правової держави, одним з елементів механізму зміцнення та утвердження якої є введення інституту конституційних законів в Україні.

Конституція України не передбачає можливості прийняття конституційних законів. Водночас, конституційні закони України існують де-факто і не ідентифікуються нормативними положеннями чинного законодавства. Така ситуація призводить до того, що потенціал конституційних законів в сучасній Україні не використаний, це створює несприятливі наслідки щодо конституційної практики, яка об’єктивно потребує конституційних законів з метою більш ефективного регулювання важливіших суспільних відносин. Зокрема, проблематичність реалізації Конституції України, окрім іншого, зумовлена тим, що не прийняті всі необхідні базові закони, передбачені Основним Законом України, які за своєю природою є конституційними законами.

Роль і значення конституційних законів у системі конституційного законодавства значні, оскільки порівняно невеликий обсяг Конституції не дозволяє охопити своєю дією увесь спектр конституційних відносин, зокрема відносин у системі принципів конституційного ладу України, які вимагають вищого, ніж звичайними законами, рівня регулювання. Тоді як конституційні закони дозволять створити перехідний приступець між Конституцією та іншими законами у реалізації конституційних положень.

Таким чином, необхідним для створення ефективної системи конституційного законодавства, як нормативної основи сучасного конституціоналізму, є введення в законотворчу практику України конституційних законів як конституційно і законодавчо закріпленого самостійного виду законів, використовуючи досвід зарубіжних держав, а також з урахуванням особливостей української конституційно-правової теорії та практики.

На відміну від законодавчої практики України, законодавство ряду зарубіжних країн закріплює існування конституційних законів (Австрія, Італія, Молдова, Російська Федерація, Румунія, Франція тощо). Так, в Італії конституційні закони видаються з окремих, зазначених в Конституції питань, і мають вищу силу, ніж звичайні закони (Конституція Італійської Республіки 1947 р.). У Російській Федерації конституційні закони – це такі закони, прийняття яких прямо передбачено Конституцією Російської Федерації, а поправки до неї не мають назви конституційних. Являє собою інтерес конституційне законодавство Австрії, в якому важливе місце відводиться численним конституційним законам і звичайним законам, що містять конституційні положення. Статус конституційних законів мають закони, зазначені в окремій статті Конституції (ст. 149 Конституції Австрійської Республіки). У них проголошується особиста свобода, формально-юридична рівність (рівність перед законом і позбавлення спадкових привілеїв), окремі економічні, культурні та політичні права тощо. Оригінальності конституційному законодавству Австрії додають «конституційні положення», що містяться в звичайних законах (ст. 44 Конституції Австрійської Республіки).

Враховуючи зарубіжну практику, ґрунтуючись на конституційно-правовій теорії, в контексті сучасного конституціоналізму до загальних сфер суспільних відносин, які повинні регулюватися конституційними законами, виправданим буде віднести: організацію і порядок проведення виборів та референдумів; права і свободи людини і громадянина, основні обов’язки громадянина; громадянство, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; порядок застосування мов; організацію і порядок діяльності Верховної Ради України; організацію і порядок діяльності Кабінету Міністрів України; організацію і порядок діяльності Конституційного Суду України; судоустрій; статус Президента України; територіальний устрій України; затвердження Конституції Автономної Республіки Крим; засади місцевого самоврядування; конституційну відповідальність; засади утворення і діяльності політичних партій; правовий режим власності; опис та порядок використання і захисту державних символів.

Крім того, враховуючи особливості юридичної природи законів щодо внесення змін до Конституції, які відображені в Конституції України (розділ ХІІІ), представляється обґрунтованим традиційне віднесення до виключної сфери регулювання конституційними законами питань щодо внесення змін до Конституції України.

Резюмуючи викладене, думається, що під конституційними законами доцільно розуміти закони, що вносять зміни до Конституції України (конституційні закони про внесення змін до Конституції України), та закони, що регулюють найважливіші суспільні відносини, які складаються у процесі здійснення державної і публічно-самоврядної влади, та відносини органів публічної влади з народом, громадянським суспільством, населенням країни, людиною.

Предмет регулювання конституційних законів має бути офіційно оформленим. Зокрема, шляхом наведення вичерпного переліку питань, що регулюються виключно конституційними законами, в Конституції України. Для чого пропонується внести відповідні зміни до Основного Закону України.

Важливим у контексті визначення методологічних принципів оновлення Конституції є конституційне визнання пріоритету міжнародного права над національним. З цією метою важливим є перегляд положень статті 9 Конституції України.

За відсутності відповідного закону немає чітко встановленої системи ієрархії нормативно-правових актів та, зокрема, відсутнє визначення ієрархії міжнародних договорів та нормативно-правових актів внутрішнього законодавства. Це може призвести до відповідних спорів. З метою їх вирішення та уникнення, а також з метою закріплення принципу пріоритету міжнародного публічного права над національним, доцільним є доповнити статтю 9 Конституції України новою частиною, в якій передбачити, що при встановленні міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, інших правил, ніж ті, що передбачені в інших нормативно-правових актах законодавства України, застосовуються правила міжнародного договору.

З метою утвердження України як держави, яка сприяє розвитку громадянського суспільства, утверджує принцип соціальної справедливості та додержується принципів сучасного конституціоналізму, важливим представляється конституційне закріплення конкретних характеристик форм власності з вирішенням існуючих колізій у сфері права власності. Так, дискусійними є положення статей 13 та 14 Основного Закону.

В Україні актуальною залишається проблема власності, перш за все, проблема формальної її характеристики. У Конституції України, не закріплюючи конкретного, вичерпаного переліку форм власності в Україні, йдеться про приватну, державну та комунальну власність (ст. 41). Водночас ст. 13 Конституції встановлено можливість існування такого правового явища, як право власності Українського народу, зміст якого законодавчо не визначено.

Виходячи з теорії демократії, право власності Українського народу доцільно розглядати як особливу форму власності.

Основною аргументацією такого підходу є те, що влада народу, народний суверенітет повинні мати матеріальну (економічну) основу. Такою основою народного суверенітету є земля та природні ресурси в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, що водночас є національним багатством, яким народ володіє на праві власності. При цьому, виходячи зі специфіки «статусу» народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, право власності Українського народу як самостійна форма власності набуває особливостей за змістом. Зокрема, перелік об’єктів права такої власності є вичерпаним (землі, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які перебувають в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони), тобто об’єктами права власності народу є основні природні багатства країни.

Втім, проблемним є виокремлення та співвідношення державної та комунальної форм власності щодо цих об’єктів. Так, права власника від імені Українського народу «здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією» (ч. 1 ст. 13). Втім, Конституція чітко не визначає функції та розмежування повноважень цих органів щодо здійснення прав власника на зазначені об’єкти.

Звідси, з метою визначення правових засад реалізації права власності Українського народу, встановленого ч. 1 ст. 13 Конституції України, закріплення функцій і повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо здійснення права власника від імені народу, а також для встановлення організаційно-правових форм та механізмів такого здійснення, доцільним є прийняття спеціального закону та закріплення цієї вимоги у тексті Конституції.
Зокрема, частину 1 статті 13 після слів «в межах» доповнити словами «повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

З проблемою невизначеності формальної характеристики власності детерміновано проблему права власності на землю, яку Конституція України оголошує основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ч. 1 ст. 14). Ситуацію ускладнює те, що земля є «об’єктом права власності Українського народу» (ч. 1 ст. 13), та водночас ч. 2 ст. 14 Основного Закону встановлено можливість набувати і реалізовувати право власності на землю громадянами, юридичними особами та державою. Звідси колізійними уявляються положення ч. 1 ст. 13, в якій закріплено, що «від імені Українського народу право власності здійснюють органи державної влади», та положення ч. 2 ст. 14, яке передбачає, що право власності на землю набувається та реалізується, окрім інших суб’єктів, державою. Звідси незрозумілим є механізм набуття цього права державою, враховуючи, що право власності від імені народу здійснюють органи державної влади. Крім того, незрозумілим є співвідношення норм статей 13, 14 Конституції щодо землі як об’єкта власності Українського народу та норми частини першої статті 142 Конституції, згідно з якою матеріальною основою місцевого самоврядування є земля та природні ресурси, що є у власності територіальних громад.

З позицій сучасної конституціоналістики, виходячи з природи конституціоналізму та його цілеспрямованості, можна розглядати конституційну модель права власності на землю у двох площинах: по-перше, обґрунтовуючи право власності Українського народу на об’єкти, перелік яких наведено у ст. 13 Конституції України, у тому числі й на землю як особливу форму власності; по-друге, визнаючи інші форми права власності на землю, зокрема, право приватної власності на землю, тобто право власності Українського народу на землю не виключає можливості існування інших форм власності щодо неї.

З метою укріплення конституційних основ народовладдя представляється доцільним розділ ХІІІ Конституції України доповнити новою статтею, яка передбачає порядок прийняття нової Конституції України народом України на всеукраїнському референдумі. Ця пропозиція, зокрема, ґрунтується на системному аналізі правових позицій Конституційного Суду України: Рішення №23-рп/2008 від 15 жовтня 2008 року у справі про проголошення Президентом України всеукраїнського референдуму за народною ініціативою); №3-зп від 11.07.1997 р. у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України); №6-рп/2005 від 05 жовтня 2005 року у справі про здійснення влади народом) та ін.

Безумовно, наведений перелік напрямків конституційних перетворень та кореспондуючих їм аспектів оновлення Конституції України (з наведеними прикладами конкретних пропозицій) не претендує на детальність і повну завершеність та стосується безпосередньо основ конституційного ладу України. Водночас, цей перелік має методологічну спрямованість на визначення основних методологічних принципів та концептуальних напрямів алгоритмічного процесу системного оновлення Конституції України.

Крусян Анжеліка Романівна,
завідувач кафедри конституційного права Національного
університету «Одеська юридична академія»,
доктор юридичних наук, професор

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_7.pdf

Якобінія (Jacobinia), або Юстіція (Justicia), сімейства Акантових.
Назва сімейства цих рослин походить від грецьк. acantha – шип,
оскільки сегменти листя деяких видів закінчуються вістрям.
//www.botsad.zp.ua/news_n.php?id=1501
//www.vashsad.ua/plants/interesting_plants/show/7953/

вівторок, 30 жовтня 2012 р.

Юрій Шемшученко. Методологічні проблеми оновлення Конституції України


Вступне слово Шемшученко Ю.С.
на відкритті постійно діючого методологічного семінару «Сучасний конституційний процес в Україні: проблеми теорії і практики» на тему «Методологічні питання оновлення Конституції України»

Сучасний світовий і вітчизняний конституціоналізм – це складна наукова система, методологічна база реформування і оновлення Основного Закону. Без глибокого і системного використання цієї бази неможливо досягнути належних результатів у модернізації державно-правового устрою. На жаль, більш ніж 20-річний досвід конституційного будівництва в нашій країні свідчить про те, що у цій царині ми віддавали перевагу методам випробувань і помилок. Системний і науково виважений підхід часто поступався місцем перед політичною і плановою доцільністю.

Згадаймо, зокрема, у яких муках проходила діяльність першої Конституційної комісії. А заключний нічний акорд, пов’язаний з прийняттям чинної Конституції, нічого спільного не мав з науковими засадами сучасного конституціоналізму.

Ще менш науково обґрунтованим був процес внесення змін до Конституції України у грудні 2004 р. Рішення з цього приводу приймалися келійно в ході «помаранчевої революції», внаслідок чого був порушений баланс влад. Наука, зокрема юридична, не була причетна до сумнівних змін конституційного характеру.

У світлі відзначеного і в контексті утворення Конституційної Асамблеї ми маємо унікальний механізм для повноцінної реалізації ідеї дійсно науково обґрунтованої і системної модернізації Основного Закону України. При цьому ключовою методологічною засадою є висловлена думка Президента України про те, що Конституція «не повинна писатися під будь-який орган влади, політичну силу чи окремі персоналії» (виступ на першому засіданні Конституційної Асамблеї).

Дійсно наукове забезпечення конституційного процесу передбачає насамперед методологічно вірне визначення проблем оновлення Конституції та способів їх вирішення.

До проблем, які стосуються майбутньої Концепції змін до Конституції України належать:

а) посилення конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина, включаючи реальне забезпечення незалежного судового їх захисту, створення ефективного механізму їх системної реалізації відповідно до кращих світових стандартів;

б) уточнення завдань і ролі держави в умовах посилення глобалізаційних процесів. Закріплене в статті 1 Конституції положення, що Україна є демократичною, правовою, соціальною державою сьогодні не відповідає існуючим реаліям. Утвердження верховенства права, свободи і демократії, соціальної справедливості в суспільстві є необхідним підґрунтям сучасного конституційного процесу. Дані, оприлюднені ООН тиждень тому з нагоди Дня боротьби з бідністю у світі свідчать, що в Україні 24% населення знаходиться за межею бідності, 11% з них – злидарі, кожна шоста людина в Україні є бідною. За цих умов декларування в Конституції положення про те, що Україна є соціальною державою видається передчасним;

в) є потреба наповнити реальним змістом формулу Конституції про повновладдя народу, про народ як єдине джерело державної влади в країні. У цьому зв’язку підлягають зміцненню і розширенню механізми демократії і громадянського суспільства, верховенства не тільки права, а й закону, встановлення законності в країні;

г) особливою непослідовністю в чинній Конституції характеризуються конституційні положення щодо організації державної влади. Правильний в цілому принцип поділу влади не охоплює усіх державних органів. За його межами знаходяться Президент, прокуратура, інші контрольні органи. Йдеться про закріплення дієвого механізму стримувань і противаг через оптимальний перерозподіл повноважень між Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів України, неприпустимість концентрації влади в одному центрі, створення правової основи ефективної співпраці Президента, законодавчої і виконавчої гілок влади, їх взаємної відповідальності за здійснення державної політики. Слід вжити заходів до забезпечення конституційних гарантій діяльності парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні, підтримки та утвердження реального парламентаризму в Україні;

д) потребує особливої уваги в процесі підготовки Концепції змін до Конституції України питання вдосконалення судоустрою. Прийняте останнім часом законодавство про судоустрій та статус суддів, новий Кримінально-процесуальний кодекс України за своїм нормативним духом відповідає європейським стандартам. Але існує об’єктивний ресурс нормативно-конституційних змін щодо розширення впливу народу на процес правосуддя. Конституційні зміни повинні стати основою ефективної судової системи, запровадження європейських підходів доступу до правосуддя, закріплення гарантій реальної незалежності суддів, утвердження дієвого та ефективного суддівського самоуправління;

е) мають бути створені належні конституційні засади реформування місцевого самоврядування як основи конституційного ладу України, одного із найважливіших принципів організації та функціонування публічної влади. На конституційному рівні регулювання цю систему слід привести до міжнародних стандартів;

ж) не можна залишити поза увагою правове гарантування та захист Конституції, а також основ конституційного ладу, базових його принципів від негативних чинників. У діючій Конституції України відповідні норми (ст. 17) носять загальний і неконкретний характер. В оновленому Основному Законі належним чином слід передбачити його охорону та захист.

Нарешті, у теоретичному плані надзвичайно актуальною є проблема обсягу конституційно-правового регулювання. Є конституції у десятки разів товщі за нашу. До Конституційної Асамблеї надходять пропозиції істотно розширити межі конституційного регулювання. Наприклад, пропонується включити до Конституції норми про збереження свійських тварин. Але слід пам’ятати, що не можна перетворити Конституцію у кодекс. Очевидно, що наша Конституція у процесі її модернізації може збільшитися на 50–60 статей, але за рахунок принципових питань державно-правового будівництва.

Слід також визначитися з категорією конституційних законів. Майже 20 таких законів було передбачено чинною Конституцією, але вони так і не прийняті до цього часу.

І ще одне. У процесі модернізації чинної Конституції України важливо не зменшити її демократичний потенціал. Відповідні зміни мають базуватися на глибокій теорії і демократичних принципах. Методологічно важливо при цьому, щоб в основу перетворень був покладений загальнонародний інтерес.

Шемшученко Юрій Сергійович,
заступник Голови Конституційної Асамблеї,
академік НАН України

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_7.pdf


//www.rosconservator.ru/articles/15/

четвер, 25 жовтня 2012 р.

Олексій Ющик. Конституція України: загальні питання методології оновлення


Цей семінар 
[«Методологічні проблеми оновлення Конституції України»]
відкриває цикл методологічних семінарів у форматі роботи Конституційної Асамблеї, які повинні давати чіткі відповіді на методологічні проблеми різного рівня – від загальних методологічних питань до конкретних питань методики реалізації певної методології. У такому сенсі наш семінар є першим кроком, і його результати значною мірою визначать нашу подальшу роботу. Адже на даному етапі нам належить визначитися в кількох найбільш загальних питаннях методологічного характеру, без вирішення яких ми будемо приречені постійно натикатися на них у подальшому і повертатися до них неодноразово: це не лише гальмуватиме рух до мети, а й може взагалі зупинити його. Виходячи з цього, темою даної доповіді є загальні питання методології, вирішення яких необхідне з точки зору наукового забезпечення діяльності Конституційної Асамблеї.

Перше методологічне питання, що його належить вирішити, стосується загального характеру конституційних змін. Від того, який обсяг і глибина змін будуть визначені загальною концепцією змін до Конституції, залежить, по суті, вся робота Конституційної Асамблеї та її комісій.

Водночас, визначення характеру конституційних змін залежить значною мірою від того, у який спосіб визначати вказані зміни.

Взагалі, є два способи вирішення проблеми, які ґрунтуються або на дедуктивному, або на індуктивному методі, чи підході.

Суть дедуктивного підходу така. Обирається яка-небудь конституційна модель суспільства і держави (як правило, на зразках конституцій західних держав), з довільним наповненням її тими або іншими принципами, інститутами та схемами їх взаємодії. Саме так «змайстрована» Конституція 1996 року, в якій закладені принципи «поділу державної влади «на три гілки», «верховенства права», «економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності», чимало невідомих раніше Україні інститутів (Конституційний суд, РНБО, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини, Вища рада юстиції, система правосуддя із засідателями та присяжними, інститут імпічменту, тощо). За такого підходу дуже складно досягти концептуальної єдності конституційного регулювання. Цим, зокрема, зумовлений і низький рівень техніко-юридичного оформлення чинної Конституції України, логіка її побудови. Застосування виробленої у такий «дедуктивний спосіб» Конституції є вкрай ускладненим, потребує неодноразових тлумачень різних її положень.

У підсумку ми бачимо, як змінювалися в країні за кілька років виборчі системи, форма правління, судоустрій; як не працюють або на диво викривлено функціонують чи конфліктують між собою не тільки окремі принципи або інститути, а й навіть цілі підсистеми публічної влади (місцеве самоврядування, правоохоронна система, особливо правосуддя, контрольні органи тощо); як перманентно спалахують конфлікти на вищому рівні державної влади між парламентом і главою держави, як спотворюється вся робота парламенту, особливо законодавчий процес. Водночас упродовж багатьох років не вирішене головне завдання – забезпечення і гарантування закріплених у Конституції прав людини і громадянина.

Протилежним є індуктивний підхід до змінення чинної Конституції. При цьому підході рух іде не «згори» до «низу», не від надуманої конституційної «моделі», закладеної в компромісну «концепцію», до конкретних положень Конституції, а навпаки, – рух відбувається спочатку «знизу» «вгору», від аналізу положень існуючої Конституції України до узагальнення цього аналізу й визначення необхідних змін, до формування на цій основі загальної концепції змін до Конституції; і уже на другому етапі належить рухатися «згори» до «низу», від концепції до формулювання окремих конституційних положень.

Отже, сама концепція конституційних змін у вказаних двох підходах виявляється різною: дедуктивна концепція будується на випадкових уявленнях різних суб’єктів про ті зміни, які видаються кожному суб’єкту необхідними; а індуктивна концепція виходить з єдиного розуміння конкретної необхідності змін, що формується на основі узагальнення аналізу і визначення тих змін, які випливають з цього аналізу. Тобто, узгодження позицій відбувається ще на етапі визначення необхідних змін, а не на етапі зведення докупи по-різному визначених змін.

На жаль, в юридичній практиці й науці дуже часто переважає прагнення дедуктивних конструкцій. Ми це неодноразово бачили в діяльності попередніх конституційних комісій. Для такої «методи» не має принципового значення кількість учасників процесу. Адже, щоб зробити якусь компіляцію з існуючих у світі конституцій – для цього не потрібний глибокий аналіз чинної Конституції і колективний розум багатьох: сьогодні запропонувати конституцію «власного виробництва» може будь-хто, навіть не дуже обізнані в галузі конституційного права чи управління люди.

Однак особливість сучасного етапу конституційного процесу полягає в тому, що в цьому процесі від самого початку задіяна специфічна інституція – Конституційна Асамблея. Концепція її діяльності будується на таких засадах, які передбачають використання саме колективного розуму підготовлених у фаховому відношенні й відповідальних представників науки і державотворчої практики. І завдання Конституційної Асамблеї визначені в Положенні про неї виходячи саме з індуктивного методу роботи над законопроектом про внесення змін до Конституції. Тобто, перший крок – це аналіз практики реалізації чинної Конституції, далі вироблення Загальної концепції на основі узагальнення цього аналізу, і лише на основі такої концепції формулювання положень закону.

Саме так уявляла собі методологічний підхід до розробки законопроекту про внесення змін до Конституції група наукових консультантів Інституту держави і права, готуючи Концепцію організації та діяльності Конституційної Асамблеї; і цей підхід був сприйнятий Науково-експертною групою, а потім Президентом України, яким затверджено вказане Положення.

Отже, загальний характер конституційних змін, їх обсяг і глибина, що мають бути визначені Загальною концепцією змін до Конституції, залежать від того, якою є конкретна необхідність цих змін, виходячи з результатів аналізу положень чинної Конституції, тобто, які саме проблеми виникли в реалізації цих положень за час її дії і як вони мають бути розв’язані. При цьому питання щодо способу розв’язання проблем включає й тему порядку прийняття закону про внесення змін до Конституції України (парламентом, референдумом чи в інший спосіб).

Таким чином, розроблення Загальної концепції конституційних змін включає три завдання: 1) аналіз практики реалізації Конституції і визначення проблемних конституційних положень; 2) вибір способів розв’язання проблем і техніко-юридичних варіантів їх рішення; 3) концептуальне зведення обраних варіантів розв’язання проблем, приведення їх до загального знаменника.

Для вирішення першого з цих методологічних завдань слід розробити відповідну методику. На засіданні нашої Комісії ми розглядали проект такої методики, і він, загалом, був сприйнятий. Коротко вона зводиться до такого.

1. Визначення проблемних позицій доцільно вести дихотомічно, через їх відбір на двох рівнях групування: перший рівень – відбір позицій, по яких: а) не було казусів та/або проблемних ситуацій, б) виникали конфлікти або існує проблемна ситуація; другий рівень – відбір із проблемних позицій тих, по яких  є безумовна першорядна необхідність внесення змін (за консенсусною оцінкою), і тих, необхідність змін щодо яких умовна,другорядна (оцінка дискусійна).

Інакше кажучи, слід діяти методом виключення: спочатку неактуальних питань, далі менш актуальних, з виходом на групу дійсно проблемних позицій.

2. Базу для відбору проблемних позицій доцільно обмежити аналізом таких джерел (за період 1996-2012 рр.): а) рішення й ухвали Конституційного Суду України та висновки наукових установ і інших суб’єктів у справах по рішеннях Конституційного Суду; б) судова практика (постанови пленуму Верховного Суду України); в) укази Президента України, рішення Верховної Ради України з питань Конституції України та додаткові матеріали до них (пояснювальні записки тощо); г) закони, передбачені Конституцією, досі не прийняті парламентом; д) наукові публікації з питань реалізації та змінення Конституції України.

При цьому предмет аналізу доцільно обмежити казусами, конфліктними або проблемними ситуаціями, що однозначно стосуються реалізації конкретних статей (чи окремих положень) чинної Конституції України.

3. За результатами опрацювання цих матеріалів здійснюється суцільний аналіз тексту чинної Конституції України і визначаються позиції різних рівнів актуальності, а також проводиться відбір найбільш проблемних позицій. На цій основі формується єдиний перелік проблемних конституційних положень. При цьому кожна проблемна позиція чітко формулюється, з визначенням характеру проблеми та обґрунтуванням потреби в її конституційному вирішенні.

Такий перелік, за моїм самим обережним прогнозом, може містити від 300-400 до 700-800 проблемних конституційних положень (при цьому до проблемних належать і положення, що потребують лише редакційних правок). Разом з тим, їх кількість залежить від того, як узагальнювати формули проблем – на більш абстрактному рівні чи конкретизувати їх.

Щодо вирішення другого завдання, тобто вибору способів розв’язання проблем і техніко-юридичного варіанту їх вирішення, необхідно зважати на тенденції світового конституціоналізму. Для цього доцільна, на мій погляд, така методика:

1. Здійснюється порівняльний аналіз текстів усіх існуючих у світі чинних конституцій.

2. Результати аналізу узагальнюються за предметами відання комісій Конституційної Асамблеї стосовно тих положень чинної Конституції України, які будуть визначені як проблемні.

3. Обирається варіант (варіанти, в тому числі альтернативні) вирішення й техніко-юридичного формулювання щодо кожного з проблемних конституційних положень.

4. Складається зведена по кожній комісії таблиця проблемних положень і варіантів їх вирішення та формулювання. При цьому потрібно скласти однозначний методологічний підхід до визначення того, що таке спосіб розв’язання проблеми і техніко-юридичний варіант її вирішення. Для прикладу: у нас, по суті, «не працює» механізм реалізації імпічменту. Спосіб розв’язання проблеми в цьому випадку полягає в усуненні надмірних перешкод для його реалізації, а юридична техніка – у виборі такого варіанту процедури імпічменту, який за звичайних умов буде реально здійсненним.

Для вирішення третього завдання – концептуального поєднання в рамках Загальної концепції конституційних змін обраних варіантів розв’язання проблем доцільно реалізувати наступну методику.

По-перше, сформулювати методичні вимоги до завдань, структури, обсягу та оформлення положень Загальної концепції конституційних змін.

По-друге, скласти попередній проект Концепції із поданих комісіями Конституційної Асамблеї варіантів вирішення і юридичного формулювання проблемних конституційних положень.

По-третє, провести експертну оцінку попереднього проекту, визначити «вузькі місця», суперечності проекту Загальної концепції і усунути їх.

По-четверте, скласти узгоджений комісіями проект Загальної концепції і провести його широку апробацію на круглих столах, конференціях, семінарах тощо для вироблення її остаточної редакції і схвалення на засіданні Конституційної Асамблеї.

Таким, на мій погляд, повинен бути шлях вирішення загальних проблем методологічного характеру.

Разом з тим, слід сказати й про методологічні проблеми нижчого рівня, методологію вирішення спеціальних питань, тобто перейти від загального до особливого та окремого рівнів методології в науковому забезпеченні діяльності Конституційної Асамблеї.

Що я маю на увазі? Передусім, потребу методологічно забезпечити опрацювання тих проблемних положень, які будуть визначені за результатами аналізу чинної Конституції. Наприклад, чи вважати проблемним положення ст. 1 Конституції: «Україна є соціальна держава»? З приводу тлумачення цього положення існує рішення Конституційного Суду України, однак це рішення не є одностайним, в ньому висловлена окрема думка суддів, які не погодилися з визначенням ознак соціальної держави. Але ж від цього визначення залежить вирішення спору про конституційність положень відповідного закону…

Інший приклад. Нещодавно Конституційна Асамблея розглядала проект закону про внесення змін до статті 98 Конституції України. Виникли питання: про концептуальне визначення місця Рахункової палати в системі державної влади (зауваження М.І. Козюбри); про її статус та спосіб його конституювання (пропозиція М.О. Теплюка щодо визначення в законі порядку організації та діяльності Рахункової палати); про техніко-юридичну формулу визначення статусу (пропозиція О.І. Ющика вилучити вказівку «від імені Верховної Ради України»); про доцільність взагалі розгляду даного питання до вироблення Загальної концепції змін (В.Л. Мусіяка).

У зв’язку з цим вимальовується методологічна проблема стосовно того, як взагалі конституювати різні органи державної влади в тексті оновленої Конституції. Адже в чинній Конституції України немає єдиного підходу до цього, для різних органів застосовані різні формули, з яких далеко не завжди можна однозначно визначити статус органу, його місце в системі державної влади. А з цього йде довільне законодавче регулювання, виникають питання про конституційність відповідних законів. Очевидно, існує потреба в єдиному методологічному підході, який може бути вироблено на тематичному семінарі, присвяченому методологічним питанням конституювання органів державної влади в оновленій Конституції.

Або ще приклад. Перед нами на певному етапі постане питання: чи треба змінюватиструктурну будову чинної Конституції, в яких межах це доцільно, зважаючи на необхідність у зв’язку із змінами в нумерації статей Конституції внесення численних змін до законодавства? А те, що структура Конституції не в усьому логічна і потребує уточнення, навряд чи викликає сумнів. То чому б не розглянути цю проблему в методологічному аспекті на одному із семінарів, врахувавши результати аналізу світового досвіду структурування конституцій? На мій погляд, обговорювати і вирішувати на такому семінарі є що.

Як я уже сказав, при визначенні конституційних змін перед нами постане питання про вибір того або іншого їх обсягу й характеру. А останнє залежить від того, з яких виходити критеріїв. Одним із них є можливість реалізації новацій, яка може бути або звужена, або розширена в залежності від того, як вводити в дію конституційні новації, тобто від змісту закону про введення в дію конституційних змін. Це велика тема окремого обговорення в методологічному аспекті (про що, сподіваюсь, більше скаже М.О. Теплюк).

Нарешті, останнє, що необхідно зазначити. Ланцюжок «методологія – методика» є неповним, він обмежений суто теоретичним рівнем, побажаннями, якщо його не доповнити третьою ланкою – організацією виконання методики.

Методологія – методика – організація – ось той алгоритм науково-методологічного забезпечення діяльності Конституційної Асамблеї, без якого не можна досягти її ефективності.

Якщо виходити з тих методологічних і методичних підходів, про які було сказано вище, то їх реалізація передбачає залучення до цієї роботи значно більшого кола вчених і фахівців, ніж склад членів Конституційної Асамблеї. Але без належної організації та координації їх участі в такій роботі ми просто не зможемо виконати завдань, які візьмемо на себе. Для цього потрібен центр, який би спрямовував і координував усю науково-пошукову діяльність. Таким центром є, звичайно, Координаційне бюро Конституційної Асамблеї. Разом з тим йому потрібен «робочий інструмент», яким, на моє переконання, має бути Методологічна робоча група на чолі із заступником Голови Конституційної Асамблеї, котрий відповідає за наукове забезпечення роботи Асамблеї.

Така група у складі 9-11 членів Конституційної Асамблеї – представників від усіх її комісій, виконувала б функції методичного центру, який вів би всю попередню аналітичну роботу, залучаючи до неї наукових експертів і фахівців від наукових установ, навчальних закладів тощо. Методологічна група мала б діяти при Координаційному бюро, отримувати завдання від нього та готувати відповідні методичні рекомендації щодо діяльності Конституційної Асамблеї й комісій. На основі пропозицій Методологічної групи Координаційне бюро видавало б конкретні технічні завдання комісіям і, отже, більш предметно координувало їх роботу і контролювало виконання завдань. Таким чином, діяльність робочих органів і всієї Конституційної Асамблеї набула б більшої цілеспрямованості та організованості. При цьому, звичайно, комісії і члени Конституційної Асамблеї аж ніяк не усуваються від безпосереднього виконання завдань, визначених у Положенні про Конституційну Асамблею, оскільки Методологічна група не підміняє їх, як не підміняє вона і Координаційне бюро. Адже тільки за рішенням комісій будуть визначатися остаточні варіанти тих документів, які подаються на розгляд Конституційної Асамблеї.

По суті справи, комісії виступатимуть як органи, що будуть давати свою експертну оцінку проектам аналітичних записок, концепцій, законопроектів тощо, які будуть подаватися ними на розгляд Конституційної Асамблеї. А Координаційне бюро отримає можливість більш кваліфіковано і предметно скеровувати роботу і комісій, і Конституційної Асамблеї.

В іншому випадку, при продовженні й далі роботи комісій без її єдиного методологічного спрямування ми будемо просто втрачати час, тупцюючи на місці, і врешті-решт все зведеться до того, що на розгляд Конституційної Асамблеї буде внесено невідомо ким кулуарно складений законопроект, який президія Конституційної Асамблеї змушена буде заради «збереження іміджу» Конституційної Асамблеї «проштовхувати» через голосування за цей проект. Таке ми уже неодноразово проходили у різних конституційних комісіях, і результат всім відомий.

Якщо справді є прагнення підготувати ґрунтовний і необхідний країні проект оновленої Конституції України, треба йти тим шляхом, який визначений в Указі Президента України про Конституційну Асамблею, використовуючи на повну потужність науковий і творчий потенціал не лише членів Конституційної Асамблеї, а й усієї нашої суспільствознавчої науки.

Олексій Іванович Ющик, доктор юридичних наук,
провідний науковий співробітник Інституту держави
і права ім. В.М.Корецького НАН України

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_7.pdf
//metod.oleh-sj.com/6.html

Павло Євграфов. Дніпропетровсько-галицько-донецькі


«Держава – не «організація суспільства»,
а організація, яка знаходиться в суспільстві».
О.Е. Лейст

До методології змін
до Конституції України

Термін «методологія» сьогодні є чи найпопулярнішим як в теорії, так в практиці державотворення. У правовій науці майже кожен, хто займається дослідженням конкретної проблеми, вважає за необхідне висловитися з певного питання методології. Складається враження, що чим більше уваги приділяється даній темі, тим більше непорозумінь і плутанини в підсумку. І що ми маємо в результаті? А маємо те саме, що було в минулому, більше ста років тому, говорячи словами видатного філософа, теоретика і соціолога права Б.Кістяковського, «методологічне бездоріжжя».

На сьогодні у зв’язку з початком роботи Конституційної Асамблеї тема методології внесення змін до Конституції України як ніколи є актуальною, а для їх розробників ще й дуже відповідальною. Відповідальними вони є перед суспільством, громадянами, президентом України. Не вдаючись до схоластичних і їм подібним визначенням методології, що характерно для іншої аудиторії, для мене методологія – це передусім справжнє наукове обґрунтування того, що в конкретному дослідженні забезпечує досягнення поставленої мети, слугує вирішенню намічених завдань, реалізації одержаних результатів. Повністю це поширюється на методологію внесення змін до чинної Конституції України. Звичайно, без врахування світового, зокрема європейського і власного досвіду розвитку конституціоналізму також не обійтись, бо такий досвід є живою емпіричною складовою методологічних вимог.

У цьому відношенні, здавалось би, що внесення змін до Конституції повинно початись з визначення методологічних засад роботи Конституційної Асамблеї. Таким початком стало схвалення законопроекту про внесення змін до статті 98 Конституції, і це при тому, таке рішення Асамблея прийняла до схвалення нею, а потім і президентом Концепції внесення змін до Конституції України. Але ж методологія передбачає певну логіку чи то дослідження, чи практичної діяльності. Питання, яка логіка закладена в наведеному рішенні Асамблеї?

У «Благонамірених промовах», зокрема в нарисі «У погоні за ідеалами» Салтиков-Щедрін писав:

«Якщо ми …взагалі маємо доволі неясні поняття щодо ідеалів, покладених в основу нашого життя, то особливою безладністю різниться наше відношення до одного з них, і самому головному – державі… Із усього видно, що вираз «держава» навіть в поняттях маси культурних людей не представляє нічого певного, а просто належить до числа слів, що випадково увійшли в повсякденну розмову і силою звички укоренились в ній… Але якщо така безладність в поняттях про державу панує в правлячих класах суспільства, то що ж повинні ми чекати від не просвітних людей!».

І висновок письменника:

«А між тим плутанина в поняттях призводить до плутанини і в практичному житті. Тут ми на кожному кроці зустрічаємо хабарництво, і з зухвалим обиранням казни, і з повною байдужістю до уплати податків, і, насамкінець, з особливим явищем, відомим під назвою сепаратизму».

Наведені думки літературного класика не втратили своєї актуальності й сьогодні. У жодному науковому дослідженні теоретичних проблем держави я не зустрічав чогось, хоча би схожого на реалістичний аналіз того, що представляє сьогодні Українська держава. Це тільки Конституційний Суд у своїх рішеннях може, безкінечно повторювати положення статті 1 Конституції України, не задумуючись при цьому над тим, що Українська держава представляє собою в дійсності.

Ухвалення 8 червня 1996 року Конституції України як незалежної і суверенної держави подало українському суспільству, передусім народові і громадянам надії, що країна буде рухатися шляхом демократії, верховенства права і законності відповідно до визначених нею принципів організації і діяльності державної влади, в тому числі президента, парламенту, центральних і місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, судової системи. Проте далеко не всі ці надії суспільства, народу і громадян оправдали себе на цей час. У чому кояться причини такого стану недовіри суспільства і громадян до публічної влади, державного устрою, захисту прав людини і громадянина? Чому мовчить з цього приводу наука з її «сучасною методологією»? На мою думку вони полягають в наступному.

1. Розбіжність між Конституцією номінальною (писаною) і так званою «Конституцією реальною (дійсною)». Під час прийняття нового Основного Закону України не було чітко визначено форму державного правління. Ту класичну форму правління, яка впроваджена в демократичних країнах Заходу, в Україні за роки незалежності так і не було створено. На сьогодні стало традицією визначати форму правління за обраним Президентом. Так, за перші роки незалежності України і в період приватизації державного майна всупереч демократичної, соціальної і правової держави розпочався процес формування так званої «корпоративної держави», де публічна влада поступово переходила до рук випадкових політичних і бізнесових угруповань.

З середини 90-х років ХХ століття у форму правління поряд зі зміцненням корпоративності стали привносити місцеві звичаї і традиції, зокрема: дніпропетровські, галичансько-хуторянські, донбасівські (донецькі), за якими були «відлиті» відповідно дніпропетровська (1994-2004 рр.), галичансько-націоналістична (2005-2010 рр.) та нині існуюча донецька форми правління (з 2010 р.). За методами здійснення остання, а це – організація насамперед вищих органів державної влади – президента, парламенту та уряду України, їх ставлення до місцевих публічних органів влади і населення, майже завершила формування корпоративної держави.

Верховна Рада України за такою формою правління повністю перетворилась у декоративний, церемоніальний і неефективний парламент, фактично не маючий повноважень щодо здійснення контролю за діяльністю виконавчої влади, що для нього це має бути конституційним обов’язком. Подібний стан парламенту не є випадковим, оскільки у Конституції з явними перекосами визначені повноваження для президента і Верховної Ради, причому на користь першого, а Кабінет Міністрів повністю залежний і підпорядкований Президентові, як, до речі, й інші державні органи (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки і т.і.), де роль парламенту України є мінімальною.

Організована таким чином державна влада за методами її здійснення поступово трансформується в авторитарно-корпоративну форму правління, супроводжуючись соціальною демагогією, маніпуляцією конституційними принципами і законами України. За всі роки незалежності України як ніколи і швидкими темпами зростає чисельність державного апарату, незважаючи на неодноразово прийняті президентські укази та урядові постанови про його істотне скорочення. Відчуження державної влади від суспільства, народу, громадян досягло таких розмірів, що втрачається саме поняття Української держави. У зв’язку з цим правильно писав проф. О.Е. Лейст, що «держава – не «організація суспільства», а організація, яка знаходиться в суспільстві».

Сьогодні спостерігається явище, коли державна влада поглинула і суспільство, і саму державу. А «там, де немає людей», стверджував відомий філософ і правознавець І.О. Ільїн, «там немає і держави».

Синхронно, з установленням зазначених форм правління в суспільстві постійно зростала і набирала силу корупція в державних органах і бізнесових структурах. Особливо це позначилось на процесах проведення приватизації існуючих державних об’єктів, здійснення судової реформи, яка призвела до послаблення незалежності та безсторонності органів правосуддя або так званої «судової влади», а також падіння рівня професіоналізму суддів.

У діяльності органів публічної влади з’явився новий феномен корупції – «адміністративна корупція», що означає домовленість керівників державних органів (установ) з судами, в тому числі вищими їх інстанціями щодо вирішення справ на користь цих органів (установ) або їх посадових осіб, нехтуючи таким чином правами людини і громадянина. Тому в спорах між громадянином і державним органом завжди «перемагає» останній і якщо не в першій чи апеляційній судовій інстанції, то в касаційному суді така «перемога» заздалегідь гарантована.

Особливої уваги потребує Конституційний Суд України, діяльність якого, починаючи з серпня 2066 року і на даний час, викликає чимало сумнівів. На сьогодні цей єдиний в Україні орган конституційної юрисдикції представляє собою державну установу, яка фактично закрита від суспільства і громадян, є малоефективною, неконтрольованою і без будь-якої відповідальності. Прийняті ним окремі рішення про відповідність Конституції України положень законів і щодо тлумачення Конституції та законів сприйняті в суспільстві, м’яко кажучи, неоднозначно, в тому числі у професійних колах – ученими, юристами, політологами, законодавцями. Не має сенсу називати ці рішення Конституційного Суду, хіба що рішення від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) [Вісник Конституційного Суду України. – 2010. - № 5. – С.36-46]. Даним рішенням визнано неконституційним Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 року № 2222-IV у зв’язку з порушенням парламентом України конституційної процедури його розгляду та прийняття, яке стало надто резонансним у суспільстві. Суд, вийшов далеко за межі своїх повноважень, відновивши дію Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року. Обійшовши статус «закон набув чинності», відірвавши від нього «конституційну процедуру розгляду і прийняття», Суд так і не надав чітких і вагомих аргументів, штучно дійшов до зазначеного висновку.

В інших рішеннях наведена мотивація, яка абсолютно не має відношення до вирішення справи по суті. Лише один приклад з цього приводу: рішенням від 26.12.2011 року № 20-рп/2011 визнав таким, що відповідає Конституції України положення п. 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону «Про Державний бюджет України на 2011 рік» щодо делегування Кабінету Міністрів України законодавчих повноважень встановлювати розмір і порядок соціальних виплат залежно від наявності коштів у Державному бюджеті. В якості аргументів цього рішення Суду наведені попередні рішення від 19.06.2001 р. № 9 (справа щодо стажу наукової роботи), від 02.11.2004 р. (справа про призначення судом більш м’якого покарання), від 17.03.2005 р. № 1/2005 (справа про надання допомоги по тимчасовій непрацездатності), від 24.03. 2005 р. № 2-рп/2005 (справа про податкову заставу) та інші, не маючі ніякого відношення до справи і даного рішення, що неприпустимо для будь-якого органу правосуддя.

Наведене свідчить про значні недоліки у формуванні складу Конституційного Суду України. На сьогодні спостерігається вкрай низький, за окремими винятками, професійний рівень суддів, чому сприяють явно спрощенні і формальні вимоги до кандидатів на посаду судді Конституційного Суду; закритість процесу ухвалення рішень, надто низька ефективність роботи, часті порушення судової етики (прийняття рішень у власній справі) порушення процедури розгляду справ, визначеної Законом «Про Конституційний Суд України» тощо. Давно назріла нагальна потреба в радикальному реформуванні єдиного в Україні органу конституційної юрисдикції, потребують перегляду і осмисленню щодо нього положень чинної Конституції та однойменного Закону.

Істотно змінилася політико-правова ситуація в Українській державі з прийняттям 8 грудня 2004 року згадуваного вище Закону 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України». До цього часу не вщухає дискусія, чого більше було під час його дії, плюсів чи мінусів? На мій погляд, до плюсів можна було б віднести наступне: обмеження повноважень Президента, надання Верховній Раді додаткових повноважень, зокрема у формуванні уряду, призначені на посаду та звільнені з посад головних посадових осіб і т. і., встановлення додаткових повноважень Кабінету Міністрів, його відповідальності перед парламентом, формування коаліції депутатських фракцій (конституційної більшості у Верховній Раді), посилення парламентського контролю і вимог до народних депутатів тощо. Зазначені та інші новели змін до Основного Закону призвели до більш чіткого розмежування повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів, парламентом, Президентом і урядом України. Основне ж полягало в тому, що Українська держава поступово набувала форми парламентсько-президентської Республіки, але не встигла завдяки рішенню Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року, за яким Україна знову стала тим, чим була до його прийняття – президентсько-парламентською Республікою, а точніше – президентською.

Мінусами внесених змін є відсутність в них системного характеру, чіткого визначення окремих положень (правил), зокрема щодо формування в парламенті коаліції депутатських фракцій. У з’ясуванні цього питання навіть Конституційний Суд заплутався, так і не зміг дати однозначне тлумачення ст. 83 Конституції, ухваливши з нього два протилежних рішення, як і у справі щодо конституційності Закону від 08.12.2004 р. № 2222-IV.

Зазначені мінуси у змінах до Конституції України сприяли перерозподілу в співвідношенні переваг політичних фракцій у парламенті, руйнуванню процесу політичного структурування у Верховній Раді, зміні процедури утворення в ній парламентської більшості тощо. По-різному скористалися ними депутатські фракції, зокрема утворена на нових засадах парламентська більшість сформувала власний механізм ухвалення законів та інших рішень Верховної Ради, ігноруючи будь-які законопроекти і пропозиції від парламентської меншості (опозиції), що аж ніяк не сприяло ні якості законів, ні ефективній роботі парламенту. Тим більше, що протиріччя між політичними силами в парламенті досить швидко трансформувались у внутрішні конфлікти між Президентом і Прем’єр-міністром, Верховною Радою і Президентом, що й спостерігало суспільство впродовж п’яти років з 2005 р. по січень 2010. За даний період Україні було завдано серйозної шкоди іміджеві державі, втрачалась довіра суспільства і громадян до всіх гілок державної влади. Сказався і політико-правовий менталітет правлячих політичних сил, сформований ще за радянських часів. Довгий час у вищих ешелонах влади точилися спори, яка особа перша в державі, а яка друга чи третя, викликаючи в суспільстві лише сміх і нарікання.

Варто зазначити, що жоден з обраних президентів не мав уяви, що таке держава, розуміючи та сприймаючи її по-своєму, з того місця, яке він залишив, ідучи в президенти. Не було в них чіткого уявлення щодо державної влади, здійснення її на засадах поділу на законодавчу, виконавчу і судову, а також щодо організації і функціонування місцевого самоврядування. Незважаючи на ухвалені закони про їх статус, принципи організації та діяльності, місцеве самоврядування до цього часу залишається прописаним лише на папері, а в дійсності його не існує. У системі публічної влади воно з’явилось мертвонародженим.

Свого часу певні надії щодо організації місцевого/регіонального самоврядування подавало створення Автономної Республіки Крим (далі – АРК). Перші роки її існування показали чималу ефективність її влади і населення в реформуванні політичних і соціально-економічних сфер життєдіяльності регіону. Закон АРК про вибори депутатів Верховної Ради автономії можна назвати унікальним актом, у якому було закладено квотний принципи забезпечення здійснення пасивного виборчого права кримськими татарами, вірменами, німцями, греками, болгарами, кримчаками і караїмами. Кожен з них отримав відповідне представництво у ВР АРК – 14 мандатів мали кримські татари, всі інші – по одному. Так було досягнуто політичної стабільності, збалансованості та гармонізації в міжнаціональних відносинах. Що спостерігаємо сьогодні?

У 1995 році Верховна Рада України прийняла Закон, яким скасувала Конституцію АРК і всі закони автономії. Замість того, щоб зважено і прискіпливо поставитись до проблем АРК, виявити допущені помилки і перевищення повноважень, силою Центру в ній було зруйновано все, що можна. Кримська автономія зазнала нищівного удару, після якого вона не може оправитись до цього часу. Починаючи з 2005 року і на сьогодні усі найважливіші для АРК кадрові питання, на відміну від інших регіонів України (областей),вирішуються президентом і урядом України. На всі більш-менш значущі та відповідальні посади в органах та установах автономії, як правило, призначаються «професіонали» з іншої області, ніби в Криму таких професіоналів немає. Подібна практика, на мою думку, є хибною, а по суті є колоніальною, оскільки не враховує місцевий науково- інтелектуальний ресурс, виражає явно зневажливе ставлення до громадян, для яких Крим від народження став і є малою Вітчизною.

Зважаючи на те, що розбудова Української держави за період після проголошення її незалежності і до цього часу йшла невизначеним шляхом, методом спроб і помилок, давно виникла нагальна потреба в розробці науково обґрунтованої Концепції державного будівництва в Україні, в тому числі організації державної влади, територіального устрою та місцевого самоврядування. Іншими словами, йдеться про те, як облаштувати Україну з реально розвинутим громадянським суспільством, реально демократичною, соціальною, правовою державою. Саме на цьому, вважаю, має базуватися Концепція змін до Конституції України та підготовка однойменного законопроекту.

Євграфов Павло Борисович,
член Конституційної Асамблеї, канд. юридичних наук,
суддя Конституційного Суду України у відставці

____________
25 жовтня 2012 р.
//cau.in.ua/?p=536

//www.cat-potap.com/archives/2923