пʼятниця, 19 жовтня 2012 р.

Олександр Скрипнюк. Проблеми вдосконалення основ конституційного ладу в Україні: досвід і перспективи


Доповідь Комісії з питань 
конституційного ладу та порядку прийняття 
і внесення змін до Конституції України*

Для вітчизняної конституційної практики поняття «основи» чи «засади» конституційного ладу та «конституційний лад» є відносно новими. Доволі часто у юридичній науці між ними не проводиться чітких відмінностей. Більше того вказані поняття фактично визнаються тотожними з урахуванням кола суспільних відносин, які утворюють конституційний лад. Разом з тим термін «засади конституційного ладу» є більш вузьким по відношенню до терміну «конституційний лад», який включає в себе як самі засади, так і інші норми, які містяться в різних розділах Конституції України і частково навіть у конституційних законах.

Для України питання основ конституційного ладу в усі часи зберігало актуальне і доленосне значення. Головним політико-правовим наслідком незалежності України у 1991 році стала саме докорінна зміна конституційного ладу проголошеної незалежної Української держави. Декларація про Державний суверенітет України закріпила основні принципи організації та діяльності нової суверенної республіки, а Акт проголошення незалежності України визначив загальні засади як суспільного, так і державного ладу України. У цьому розумінні, можна стверджувати, що конституційний лад України втілює в собі, насамперед і головним чином, суспільний і державний лад у їх взаємодії.

Пізніше, Конституція України 1996 року в Розділі I «Загальні засади» та інших своїх положеннях закріпила основи конституційного ладу України. Вона визначила Українську державу як суверенну і незалежну, демократичну, соціальну, правову (ст.1), людину її права і свободи проголосила найвищою соціальною цінністю (ст.3), народовладдя надійно закріпила як невід’ємну частину конституційного ладу (ст.5) тощо. Тільки така держава може бути ефективною, сильною, конкурентною в широкому розумінні цього слова, здатна зробити суспільство процвітаючим, створити умови для гідного життя людей.

Незважаючи на те, що нормативне визначення конституційного ладу і його засад наразі в Конституції відсутні, норми І розділу виступають запорукою ефективності Основного Закону, його загального стабілізуючого значення і всієї правової системи. Закріплені в І розділі Конституції України засади конституційного ладу становлять собою першооснову для інших положень Основного Закону, для усієї системи чинного законодавства та інших нормативно-правових актів. Вся Конституція має будуватись згідно з положеннями засад конституційного ладу, які є основоположними принципами організації та діяльності держави. Ці принципи утворюють ядро (основи) конституційного ладу України. Невипадково їх називають «малою конституцією», або «конституцією в конституції».

Конституційні положення про засади конституційного ладу знайшли своє відображення в правотворчій і правозастосовній діяльності учасників конституційного процесу. Подальші зміни основ конституційного ладу були, зокрема, пов’язані із запровадженням в Україні парламентсько-президентської форми правління та подальшою політичною структуризацією громадянського суспільства через запровадження пропорційної виборчої системи при формуванні парламенту та при проведенні певних видів місцевих виборів, а у 2010 році з поверненням до президентсько-парламентської форми правління.

На сьогодні у юридичній науці та практиці по-різному визначається поняття конституційного ладу в Україні, про що, зокрема, наголошується в мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення влади народом). Разом з тим системний аналіз праць вітчизняних та зарубіжних вчених дозволяє зробити висновок, що в поняття конституційного ладу вкладаються наступні значення:

по - перше його розуміють, як цілісну систему основних політико-правових, економічних та соціальних відносин, які встановлюються та закріплюються Конституцією та іншими конституційними нормами. У цьому значені термін конституційний лад по-суті є тотожним терміну державний лад;

по-друге він розуміється як певний спосіб (форма) організації держави, який закріплено в її конституції;

по-третє як такий стан даних відносин, або порядок що характеризує державу, як конституційну, забезпечує підпорядкованість держави праву, сприяє закріпленню у суспільній практиці і правосвідомості справедливих, гуманних і правових зв’язків між людиною, громадянським суспільством і державою.

Сьогодні існують і інші погляди на визначення категорії конституційного ладу, інші підходи, тлумачення і дослідження. Все це свідчить про необхідність подальшої розробки даної проблеми і створення повної характеристики конституційного ладу. Але, різниця в поглядах на розуміння відповідної категорії не є перешкодою у проведені вченими досліджень проблем конституційного ладу.

Не всі сучасні конституції, містять самостійні частини, або структурно відокремлені конституційні інститути, які б об’єднувались загальною рубрикою «основи конституційного ладу». У ряді конституцій сучасних держав є окремі розділи, які хоч і називаються по-різному «Засади конституційного ладу» (Вірменія, Білорусь, Російська Федерація та інші) чи «Основні положення» (Естонія, Грузія, Азербайджан та інші), або «Загальні принципи» (Іспанія, Греція, Італія, Литва, Латвія, Киргизтан, Узбекистан та інші) включають норми, які регулюють схожі суспільні відносини. У них відсутнє офіційне визначення змісту поняття конституційного ладу. Відповідний І розділ у Конституції України має назву «Загальні засади». Подібну назву має розділ Конституції Казахстану. Але, основи конституційного ладу України не є тотожними змісту зазначеного розділу.

Аналіз тексту Конституції України дає підстави зробити висновок, що конституційний лад, крім І розділу Конституції, набуває подальшого розвитку і системного закріплення в Розділі Ш «Вибори. Референдуми» та у Розділі ХШ «Внесення змін до Конституції України». Розділ І містить положення сутнісного характеру, більшість з яких виконує роль юридичного підґрунтя нормативної першооснови для інших конституційних положень, включених до положень розділів Ш та ХШ. Саме І розділ «Загальні засади» виступає змістовним стержнем всього Основного Закону України. Значна частина його норм є нормами-принципами, які забезпечують найбільш загальний рівень регулювання. У цьому контексті є підстави стверджувати, що засади конституційного ладу це сукупність найбільш важливих принципів, які мають особливе значення і вищу юридичну силу для організації діяльності держави і суспільства. Ці принципи визначають форму і засоби організації України, як держави, забезпечують людині та громадянину права і свободи та характеризують її як конституційну державу, якій властива обмеженість державної влади, а також визнання і гарантування народовладдя. Водночас, ці норми за юридичною природою і силою аналогічні іншим конституційним нормам і також є нормами прямої дії. Іншими словами, основи конституційного ладу є наріжними конституційними ідеями та ідеалами, які лежать в основі розвитку суспільства та держави та породжують і змінюють відповідні правовідносини.

За своєю суттю конституційний лад є певним типом конституційно-правових відносин, зумовлених рівнем розвитку суспільства, держави і права. Тому, варто погодитись з тим, що нинішній конституційний лад України відображає, насамперед, відповідний характер стану суспільства, держави і права, які існують сьогодні в Україні. Подальший характер розвитку конституційного ладу має визначити конституційна реформа в Україні, яка значною мірою, за межами роботи Конституційної Асамблеї, є більше предметом необ’єктивних оцінок, а часто політичних спекуляцій, ніж ретельного конституційно-наукового аналізу.

Слід наголосити, що практична реалізація Основного Закону породжує сумніви, що Конституція нашої держави сьогодні виконує роль гаранта у забезпечені правової системи у взаємовідносинах із суспільством, громадянином і державою, виступає своєрідним бар’єром руйнівних дій різних гілок державної влади, про що свідчать приклади недалекого минулого і не існує гарантій, що подібне не повториться в майбутньому. Зазначений стан зумовлюється недостатньо визначеною соціально-економічною структурою суспільства, що суттєво позначилось на змісті засад конституційного ладу.

За своїм змістом конституційний лад опосередковує собою, насамперед, передбачені та гарантовані Конституцією державний і суспільний лад, конституційний статус людини і громадянина, систему безпосереднього народовладдя, організацію державної влади і місцевого самоврядування, територіальний устрій, основні засади зовнішньополітичної та іншої міжнародної діяльності держави, основи національної безпеки та інші існуючі найважливіші види конституційно-правових відносин.

За формою конституційний лад України є системою основних організаційних і правових форм суспільних відносин, передбачених Конституцією, тобто основних видів організації та діяльності держави, суспільства та інших учасників конституційно-правових відносин. Насамперед, конституційний лад України уособлює передбачену Конституцією форму (форми) держави за характером державного устрою і державного правління і форми безпосереднього народовладдя. До того ж, конституційний лад України характеризується рядом істотних ознак, зокрема: суверенністю, демократизмом, гуманізмом, реальністю, системністю, науковою обґрунтованістю, історизмом, наступністю, програмним характером, гарантованістю конституційного ладу. Запропоновані якісні характеристики конституційного ладу України зберігають свою актуальність і в умовах сьогодення.

Отже, під гарантіями конституційного ладу України слід розуміти систему загально соціальних і спеціальних юридичних (нормативно-правових і організаційно-правових) умов і засобів матеріального та процесуального характеру, які забезпечують дієвість основних принципів і інститутів суспільного та державного ладу України. Як правило, увага зосереджується на спеціальних або юридичних гарантіях конституційного ладу України, хоча в реальності його гарантованість значною мірою залежить від стану загального розвитку всіх сфер суспільного і державного життя - політичної, економічної, соціальної, культурної, екологічної, інформаційної тощо. При цьому, слід враховувати, що поряд з об’єктивними чинниками, а саме належним рівнем розвитку всіх сфер суспільного та державного ладу та їх взаємної кореляції, на гарантованість конституційного ладу впливають і численні суб’єктивні фактори. Таким суб’єктивним чинником можуть бути, наприклад, стосунки між національними політичними лідерами, внутрішні суперечки між різними представниками політичної еліти, партикулярні політичні інтереси різних суб’єктів політичної влади тощо.

Зазначене не заперечує важливість спеціальних (юридичних) гарантій конституційного ладу України. Наразі вони поділяються на нормативно-правові та організаційно-правові гарантії конституційного ладу України. Відповідно, нормативно-правові гарантії конституційного ладу України визначаються досконалістю системи чинного конституційного законодавства України, що закріплює в Конституції та законах України основні інститути суспільства і держави. Організаційно-правові гарантії конституційного ладу України представлені системою учасників конституційних правовідносин. До них належать - український народ, національні меншини, політичні партії та громадські організації, профспілки, Українська держава в цілому та її уповноважені органи (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, прокуратура та інші), територіальні громади та органи і посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, міжнародні органи, організації, ЗМІ тощо. Важливим елементом організаційно-правових гарантій конституційного ладу України на сьогодні виступають і парламентська коаліція та парламентська опозиція.

Як свідчить текстуальний аналіз сучасних конституцій, у розділах, присвячених визначенню основ конституційного ладу ми обов’язково зустрічаємо шість груп норм: а) ті, які характеризують державу з точки зору її незалежності і суверенності; б) ті, які розкривають зміст діяльності держави; в) ті, які стосуються забезпечення функціонування громадянського суспільства; г) ті, які стосуються процесу інституціонування державної влади; д) ті, які закріплюють основні принципи зовнішньої політики; є) ті, які визначають державну символіку (державний прапор, державний герб, державний гімн).

Конституційний лад в процесі розвитку держави і суспільства об’єктивно потребує вдосконалення. Стаття 1 Конституції визначає Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Стосовно демократичного розвитку слід зазначити, що посттоталітарне за своїм характером суспільство в Україні, несформованість і недорозвинутість громадянського суспільства не забезпечують достатню підтримку конституційно схваленого загального курсу демократичних перетворень у державі, що дозволило б зробити цей процес незворотним на шляху до побудови справді демократичної держави. З цього погляду першочерговим завданням на сьогодні є укріплення засад демократії та розбудова громадянського суспільства, які покликані охороняти та захищати конституційний лад України. Між конституційним закріпленням положень і посттоталітарною дійсністю існують суттєві розбіжності як в плані реального існування в Україні як демократичної, так і соціальної і правової держави.

Принцип демократизму сьогодні є чи не основним в контексті розвитку вітчизняного конституціоналізму і державотворення. Якщо дотримуватись розуміння конституційного ладу як системи суспільних, державних і суспільно-державних відносин, які встановлюються й охороняються конституцією та іншими конституційно-правовими актами держави, то зміст принципу демократизму полягатиме у тому, що всі ці відносини розбудовуються за порядком, коли народ визнається верховним і єдиним джерелом легітимної влади, яка здійснюється безпосередньо ним (або його представниками) в інтересах більшості громадян. Демократизм конституційного ладу передбачає існування демократичної конституції та реальне обмеження нею держави в поєднанні з гарантованістю прав і свобод людини і громадянина. Існування демократичного конституційного ладу означає реалізацію у суспільному житті і суспільній практиці принципу вищої влади народу, як щодо належності її народу, так і щодо здійснення її народом.

Аналізуючи класичні визначення демократії, можна вважати, що основним гарантом демократизму конституційного ладу є сам народ, який відповідно до конституційних норм всіх сучасних держав (які бодай формально проголошують себе демократичними), є єдиним джерелом влади (ст.5 Конституції України). Однак змістовний тотожний припис ми знаходимо й у інших конституціях. Наприклад, у п.2. ст.1 Конституції Іспанії іспанський народ визначено «носієм національного суверенітету» і «джерелом державної влади». Ст.1 Конституції Італії вказує, що суверенітет належить лише народу. У ст.4. Конституції Польщі наголошується, що верховна влада у Республіці належить народу. Виражену практично в тих же термінах цю норму ми знаходимо і у Конституціях держав-учасниць СНД: п.1. ст.3 Конституції Казахстану («єдиним джерелом державної влади є народ»), п.1. ст.3 Конституції РФ («носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в РФ є її багатонаціональний народ»), ст.1 Конституції Азербайджану («в Азербайджанській Республіці єдиним джерелом державної влади є народ»), ст.2 Конституції Вірменії («влада в республіці належить народу»), і т.д..

Демократизм конституційного ладу у сучасних умовах означає перш за все створення найсприятливіших умов для широкої та реальної участі громадян в управлінні справами держави і суспільства. Це реальне служіння держави з її апаратом народові, яке включає в себе демократичність політичного режиму, поділ державної влади, визнання пріоритету особистості, верховенство права і закону. Водночас, демократизм конституційного ладу це спосіб запобігання узурпації влади і її відчуженню від громадян.

Таким чином, народ виступає не тільки гарантом демократичності конституційного ладу, але й необхідною основою, яка взагалі робить можливим застосування поняття «конституційний лад». Дійсно, сам конституційний лад виникає як відображення реальних суспільних відносин, які складаються на основі конституції, а конституція сприймається в очах населення як легітимна лише у разі визнання народу єдиним джерелом влади.

Приналежність всієї влади народу, а також вільна реалізація цієї влади народом відповідно до його суверенної волі і корінних інтересів є народовладдям. Саме Ш розділ Конституції «Вибори. Референдуми» відображає юридичні параметри реалізації ідеї народовладдя або народного суверенітету. Він має важливе значення, адже на основі його положень унормовується порядок прийняття владних рішень безпосередньо самим народом, здійснення виборчого права і, нарешті формування ключових ланок державного механізму. Положення Ш розділу є основою механізмів безпосередньої та представницької демократії.

Народ, а точніше елементи громадянського суспільства, яке передбачає певний рівень організації інтересів громадян, можуть контролювати рівень захисту і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, повноту народовладдя, демократичність держави.

У даному випадку під народовладдям мається на увазі приналежність всієї влади народу, а також вільна реалізація цієї влади народом відповідно до його суверенної волі і корінних інтересів. Фактично, зі щойно наведеного визначення простежується зв’язок, який дозволяє трактувати наявність цього інституту у системі взаємовідносин суспільства і держави, як неодмінну умову демократизму конституційного ладу. На сьогоднішній день виділяють дві основні форми участі народу в управлінні державою та веденні державних справ: пряму та опосередковану. Доволі часто їх ще характеризують таким поняттям як безпосереднє народовладдя і представницька демократія. Безпосереднє народовладдя це самостійна реалізація народом власної волі щодо власних інтересів, власної долі або щодо інших народів і держав за їхньою згодою при сприянні політичних партій, їхніх блоків, інших складових механізму безпосередньої демократії або без них. Його формами виступають вибори, референдуми, плебісцити. Що ж до права народу на представництво, воно має дещо складнішу структуру і включає в себе такі елементи як: право мати орган народного представництва, право на періодичні вибори народних представників, право на ефективну роботу органу народного представництва, право брати участь у формуванні органу народного представництва, право бути народним представником, право звертатись до народних представників, право на відзив народних представників.

На жаль, на сьогоднішній день далеко не всі з перелічених складових права на представництво знаходять свою реалізацію у політико-правовому житті нашої держави. Для прикладу достатньо звернутись до такого права як право на ефективну роботу органу народного представництва. Тривалий час в Україні можна було спостерігати ситуацію, коли небажання або професійна нездатність народних представників вести законотворчу парламентську діяльність спричинила відсутність ключових законів, які серйозно гальмували розвиток найважливіших суспільно-політичних, соціально-економічних і культурних відносин, що мали сприяти реалізації фундаментальних принципів встановлених Конституцією України. Очевидно, що без вирішення всіх цих проблем, подальший розвиток демократичного конституційного ладу якщо й не повністю унеможливлюватиметься, то принаймні істотно спотворюватиметься.

Існують проблеми у функціонуванні правової держави в Україні, не забезпечено панування верховенства права. Сьогодні держава в Україні не виконує прямо прописані в Конституції зобов’язання у соціальній сфері. Звідси безпосередньо виникає потреба посилення та максимально чіткого закріплення на конституційному рівні соціальної спрямованості державно-владної діяльності, відповідальності держави перед людиною. Всі вище перелічені проблеми об’єктивно пов’язані з таким фундаментальним для юридичної науки та конституційної практики поняттям як «конституційний лад».

Актуальним питанням сучасного конституційного процесу в Україні є вирішення питання про реальне забезпечення права і свободи людини і громадянина. Одним із провідних принципів правової держави є наявність розвиненого інституту прав і свобод людини і громадянина. Попри широку номенклатуру закріплених у чинній конституції прав і свобод людини переважна їх більшість є деклараціями, які не підкріплюються практикою розвитку відповідних правовідносин. Утім головна проблема у цьому сенсі полягає не в тому, що держава не виконує свої конституційні зобов’язання, а в тому, що конституцією не передбачено конкретних юридичних механізмів, які не лише змушували забезпечувати права людини, але й надавали людині можливість ефективно захищати свої конституційні права у разі неспроможності держави, або її небажання діяти в межах передбачених конституцією. У правовій державі має існувати надійна система захисту прав і свобод людини. Це стосується насамперед діяльності судових і правоохоронних органів. Наразі ці дві пріоритетні функції держави правосуддя і правоохоронна діяльність є найбільш проблематичними. Зважаючи на зазначене, виникає проблема закріплення на конституційному рівні механізму реалізації та захисту прав і свобод людини, існування якого служило б серйозному обмеженню державної влади.

Звертаючись до зазначених груп конституційних норм, варто відзначити, що у сучасній Україні особливою непослідовністю характеризувались конституційні положення, щодо організації державної влади. Фактично до 2010 року не було створено належних умов для постійного і конструктивного діалогу, співпраці між гілками державної влади і, як наслідок, між державою та суспільством. Йдеться про оптимальне реформування не лише державних інституцій, а й про трансформацію політичної системи, створення дієвого механізму стримувань і противаг та відповідного їх закріплення в Конституції України. Мова йде про вдосконалення механізму функціонування державної влади, доцільний перерозподіл повноважень між Президентом, Верховною Радою і Кабінетом Міністрів, зменшення концентрації влади в одному центрі, забезпечення ефективнішої співпраці законодавчої та виконавчої гілок влади та їх взаємної відповідальності за здійснення державної політики. Фактично це означає досягнення оптимального розподілу владних повноважень структурами державного механізму, інституціонального поділу влади на автономні гілки, що забезпечить стримування та противаги, створення ефективного механізму запобіжників проти виокремлення окремого органу як домінуючого.

Водночас сьогодні істотно актуалізується питання подальшого розвитку парламентаризму та його підтримки і посилення, при паралельному зростанні ролі Кабінету Міністрів в системі вищих органів державного управління.

Наступний напрям, який потребує сьогодні уваги в процесі підготовки Концепції змін до Конституції це питання вдосконалення судоустрою. Прийняте законодавство про судоустрій та статус суддів, новий Кримінально-процесуальний кодекс за своїм нормативним духом відповідають європейським стандартам. Однак існує об’єктивний ресурс нормативно-конституційних змін, щодо розширення впливу народу на процес правосуддя (запровадження конституційних гарантій суду присяжних, зміна порядку формування та складу Вищої ради юстиції з метою мінімізації участі у її роботі осіб, які представляють політичні структури).

Актуальною є проблема розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування є потреба забезпечення ефективного розвитку місцевого самоврядування. Потребує створення оптимальної моделі система місцевого самоврядування у комплексі з проведенням адміністративно-територіальної реформи.

Нарешті, не можна не відзначити того, що гарантування основ конституційного ладу та забезпечення його базових принципів втрачає будь-який сенс, якщо поза увагою залишається проблема його захисту. Не підлягає сумніву положення проте, що конституційний лад і його засади потребують особливого правового захисту від багатьох негативних чинників. В чинній Конституції інститут захисту засад конституційного ладу практично не передбачений, оскільки норми статті 17 носять загальний і неконкретний характер. Все це разом не дає змоги стверджувати про наявність конституційних гарантій стабільності і захисту конституційного ладу, адже ці гарантії мали б бути зафіксовані у спеціальній статті (статтях). В оновленій Конституції належним чином мають бути передбачені охорона та захист Основного Закону.

Зазначені зміни, на наше переконання, дозволять вирішити ряд актуальних і важливих проблем сучасного державного і суспільного розвитку в Україні, головною з яких є наповнення поняття конституційного ладу безпосереднім нормативно-правовим змістом, гарантування його стабільності та приведення до фундаментальних гуманістичних цінностей і праволюдинних стандартів.

з питань конституційного ладу та порядку прийняття
і внесення змін до Конституції України, професор
СКРИПНЮК О.В.

____________
*Текст доповіді допрацьований з урахуванням зауважень і побажань, висловлених на пленарному засіданні Конституційної Асамблеї 21 вересня 2012 року,

19.10.2012
Прес-служба Президента України Віктора Януковича
//www.president.gov.ua/news/25831.html


Алєксандр Сєргєєв. Карикатура «Суд Буратіно».
//caricatura.ru/art/sergeev/url/parad/sergeev/5883/

Немає коментарів: