вівторок, 26 червня 2012 р.

Иван Вернидубов. Для государства важно сбалансировать стратегические перспективы и реальные возможности для реформирования Основного Закона


28 июня мы будем отмечать 16-ю годовщину Конституции Украины. Принятие Основного Закона в июне 1996 года стало, безусловно, важнейшим этапом в развитии нашей страны и способствовало стабилизации ситуации в политике и экономике.

Конституция стала довольно прогрессивным документом для своего времени, закрепив стратегические ориентиры государства в Украине, в частности, принцип демократического, социального, правового государства, в котором человек признается высшей ценностью. Принципы, закрепленные в первом разделе нашего Основного Закона, определили дальнейшее направление развития государства, а система основных прав и свобод человека и гражданина, отраженная во втором разделе, стала основой для становления гражданского общества.

ПРЕДПОСЫЛКИ ДЛЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

Вместе с тем жизнь не стоит на месте. Говоря о позитивном значении Конституции 1996 года, нужно подходить к ее тексту взвешенно и объективно, с позиций сегодняшних реалий общественной и политической жизни и обеспечения национальных интересов. То, что было передовым раньше, не всегда может быть признано таковым сегодня.

Таким образом, сама жизнь диктует нам то, что на повестке дня должен встать вопрос о конституционном реформировании. И Украина здесь не исключение, к такому выводу подталкивает и зарубежный опыт. Великобритания, Германия, Франция в течение последних 10-15 лет совершили уже несколько подобных реформ.

К сожалению, Украина уже имеет отрицательный опыт в этом вопросе. Стоит вспомнить изменения в Конституцию Украины, принятые 8 декабря 2004 г. Следствием их принятия и вступления в силу стала разбалансированность полномочий ключевых органов власти: президента, Верховной Рады, Кабинета министров. Причинами этого были поспешность проведения реформы, ее чрезмерная заполитизированность, а также нарушение процедуры ее принятия и пунктирная природа экспертного контроля.

Следует отметить, что Конституционный суд путем принятия решения о признании неконституционным закона от 8 декабря 2004 г. (о внесении изменений в Основной Закон) восстановил status quo, вернув прежнюю редакцию Конституции. Данное решение помогло ликвидировать те проблемы, которые возникли после вступления в силу конституционной реформы 2004 года. Однако сама по себе необходимость конституционного реформирования после принятия данного решения Конституционным судом не снимается с повестки дня.

Дело в том, что конституционная реформа была вызвана объективными причинами и была сфокусирована на дальнейшем развитии партийной системы, совершенствовании взаимоотношений между высшими органами государственной власти. Однако эта реформа не дала ожидаемых результатов, оказавшись крайне неудачной. Но сама проблематика реформирования органов государственной власти осталась. Более того, нерешенным остался целый ряд вопросов, в частности, так и не реализована реформа местного самоуправления.

Итак, что мы имеем на сегодняшний день? Конституция несколько отстает от общественных отношений, тормозя их дальнейшее развитие. Поэтому сейчас особенно актуальными являются конституционное реформирование существующей системы территориальной организации власти, местного самоуправления, совершенствование конституционной регламентации механизма гарантий прав и свобод человека и гражданина, особенно форм непосредственной демократии.

Ключевые векторы реформы. Прежде всего нужно определиться с перечнем вопросов, которые являются фундаментальными при проведении конституционной реформы. Какова же структура новых приоритетных задач?

Ни для кого не секрет, что функционирование органов государственной власти оставляет желать лучшего. Поэтому на первый план должны выйти вопросы совершенствования государственного механизма, освобождение его от рудиментов советской эпохи.

Форма правления. Не подвергая метаморфозам республиканскую форму правления (о монархии сегодня вряд ли можно вести речь всерьез), нам необходимо определиться с разновидностью республиканской формы правления, которая должна найти свое воплощение в Конституции. Нужно наконец-то определиться: либо президент возглавляет исполнительную вертикаль и формирует правительство, либо правительство является коалиционным и формируется парламентом. Сегодня же президент, который получает непосредственный мандат от народа, формально не является руководителем исполнительной ветви власти, но играет ключевую роль в ее формировании.

Выбор здесь будет непростым. С одной стороны, в большинстве европейских стран сегодня воплощена парламентская форма правления. С другой - в Европе существуют позитивные примеры функционирования сильного института президента, контролирующего исполнительную власть. Ярким примером того является Франция.

Референдум 2000 года и совершенствование деятельности парламента. По сей день нереализованными остаются решения украинского народа, принятые им на референдуме 16 апреля 2000 года. Напомним, что результаты этого референдума были такие:

- сокращение депутатского корпуса до 300 членов ("за" - 26,7 млн, или же 89,91%);

- установление дополнительных оснований для роспуска парламента - несоздание в течение месяца парламентского большинства и неутверждение в течение трех месяцев государственного бюджета ("за" - 25170000, или 84,69%);

- ликвидация депутатской неприкосновенности ("за" - 26460000, или 89%);

- создание двухпалатного парламента. На вопрос "Поддерживаете ли вы необходимость формирования двухпалатного парламента в Украине, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины и способствовала бы их реализации, и внесение соответствующих изменений в Конституцию Украины и избирательного законодательства?" положительно ответили более 24 млн граждан, или 81,68%.

Именно итоги проведенного тогда всеукраинского референдума, безусловно, должны формировать повестку дня нынешней конституционной реформы. Отсутствие их имплементации подрывает авторитет такой формы непосредственной демократии, как референдум, а также игнорирует мнение народа в целом.

Более того, вопросы о ликвидации (ограничении) депутатской неприкосновенности, ограничении количества народных избранников, как правило, не вызывают в обществе острых возражений. Наоборот, эти вопросы до сих пор будоражат общественное мнение. Другое дело, что подходить к их решению следует взвешенно, с учетом отечественной практики и прогрессивного зарубежного опыта.

Отдельно стоит затронуть вопрос о необходимости создания двухпалатного парламента. Это, наверное, один из самых спорных моментов, обсуждаемых всенародно. Как правило, в качестве контраргумента приводится тезис о том, что двухпалатный парламент является атрибутом исключительно федеративного государства. При этом важно подчеркнуть, что это мнение является ошибочным и не соответствует реальному положению вещей. Только в Европе двухпалатный парламент функционирует как минимум в десяти унитарных странах, а именно - в Беларуси, Ирландии, Испании, Италии, Нидерландах, Польше, Румынии, Франции, Хорватии и Чехии.

Зачем нужен двухпалатный парламент? В первую очередь чтобы охладить страсти, бушующие, как правило, именно в нижней палате, для оптимизации работы парламента и принятия более взвешенных решений.

При этом ключевым здесь, естественно, будет вопрос о способе формирования второй - верхней палаты. Это могут быть как непосредственно избираемые, так и назначаемые представители регионов. В любом случае независимо от конкретного способа избранный механизм формирования второй палаты должен быть демократичным и эффективным, с разным балансом полномочий.

Конституционное закрепление избирательной системы. Избирательная система в Украине - одна из самых многострадальных на постсоветском пространстве. С мажоритарной системы в 90-е годы Украина в 2006 году перешла на полностью пропорциональную систему (за исключением разве что выборов депутатов сельских и поселковых советов). Сейчас мы наблюдаем возврат к смешанной избирательной системе. Поэтому стабильной нашу избирательную систему в таких условиях назвать крайне сложно. С учетом более чем 20-летнего опыта, возможно, стоит определиться и на конституционном уровне закрепить тип избирательной системы, которая должна применяться в Украине.

Защита Основного Закона. Следует обратить внимание на то, что в ст. 6 Конституции Украины закреплен традиционный для всех конституционных демократий принцип разделения властей. Однако Конституция Украины сориентирована на жесткий императив, когда речь идет о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При этом не совсем понятно, как быть с президентом, Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека, Счетной палатой и прокуратурой? К какой ветви власти принадлежат они?

Ряд специалистов высказывают идею о необходимости введения в структуре Конституции нового специального раздела под названием "Охрана Конституции", в который можно включить как вопросы функционирования институтов, призванных обеспечивать неукоснительное выполнение конституционных норм (Конституционного суда, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Счетной палаты, прокуратуры), так и вопросы привлечения лиц к ответственности за их нарушения.

Муниципальная реформа. Реформирование центральных институтов государственной власти не может обойтись без реформы публичных органов власти на местах. Нынешняя система местных государственных администраций, а также органов местного самоуправления не соответствует ни европейским стандартам, ни элементарным требованиям жизни.

Необходимо проведение муниципальной реформы в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, которую Украина подписала и ратифицировала в 1997 году. Прежде всего крайне важно предоставить районным и областным советам права создавать собственные исполнительные органы, как это предусмотрено Европейской хартией местного самоуправления. Требуется также четко разграничить компетенцию между органами публичной власти на местах. И наконец-то решить проблему с принятием закона "О городе-герое Севастополе".

ИНИЦИАТИВА ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ

Ключевым вопросом в процессе конституционного реформирования является то, как именно должен формироваться пакет предложений по реформированию Основного Закона. Очевидно, что здесь необходим взвешенный подход, с помощью которого можно было бы достичь системности изменений, их концептуальной выверенности с учетом украинского опыта и зарубежной практики.

На сегодняшний день процесс конституционного реформирования инициировал президент как субъект, имеющий право внесения законопроекта об изменении Конституции. Им создан специальный орган - Конституционная ассамблея: указом президента Украины от 17 мая 2012 г. N328/2012 утверждено положение о Конституционной ассамблее, а также ее персональный состав. В данный орган вошли представители общественности, а также ведущие специалисты страны в области права. В состав Конституционной ассамблеи введены люди, имеющие соответствующую профессиональную подготовку и опыт работы в сфере государственного и правового строительства, авторитет в обществе. Такой состав Конституционной ассамблеи позволит избежать ошибок 2004 года, когда конституционная реформа писалась политиками исключительно "под себя".

Безусловно, Конституционная ассамблея должна стать не только профессиональным клубом, но и общественной площадкой, с помощью которой диспут вокруг конституционных изменений должен быть абсолютно открытым для гражданского общества.

Конституционная ассамблея призвана прежде всего сформировать концепцию изменений в Конституцию, определиться с ключевыми подходами относительно конституционного реформирования, выбрать оптимальную конституционную модель, которая должна быть воплощена в Украине. После этого предстоит долгая работа по текстуальному оформлению предлагаемых изменений.

Каким же образом на практике должно осуществляться изменение Конституции Украины после того, как Конституционная ассамблея одобрит проект системного обновления Основного Закона?

Ответ здесь может быть только один: закон о внесении изменений в Конституцию Украины должен приниматься в соответствии с установленной процедурой, то есть строго в рамках раздела XIII действующего Основного Закона. Опыт конституционной реформы 2004 года показал, насколько важным является соблюдение процедуры внесения изменений в Конституцию. Малейшие нарушения могут поставить под сомнение легитимность конституционных изменений и привести к их отмене. Поэтому при осуществлении новой конституционной реформы важно учесть, так сказать, знаковые ошибки. Лишь неукоснительное соблюдение процедуры сможет стать залогом демократичности реформы.

Иван ВЕРНИДУБОВ,
народный депутат Украины

26 июня 2012 года
//slava.sebastopol.ua/2012.6.26/view/33966.html

//wk01.ru/index.php/blogs/2012-06-27-11-10-06.html

Немає коментарів: