Ірина Бодрова. Проблеми конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим

Питання

територіального устрою

займає у політико-правовій практиці

будь-якої держави одне з центральних місць.

Хоча встановлено, що процеси централізації та децентралізації влади розвиваються циклічно, загальносвітовою тенденцією у даний час є здійснення певної децентралізації публічного управління, наближення рівня прийняття найважливіших політичних рішень як можна ближче до населення. Як вказується у Преамбулі Декларації з регіоналізму в Європі, прийнятої Асамблеєю регіонів Європи 4 грудня 1996 року, регіони у межах законодавства своїх країн є необхідною складовою частиною демократії, децентралізації і самовизначення шляхом надання народам можливості ототожнювати себе зі своєю спільністю та розширення їх участі у житті держави.

Вирішення територіального питання у кожній країні носить виключно індивідуальний характер. Це викликає необхідність не просто переносити готові шаблони класичних зразків державного устрою на місцеві умови, а кожен раз адаптувати механізми гармонізації відносин по вертикалі територіальної організації публічної влади, враховуючи самобутність регіонів.

Проблеми конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим набувають особливої актуальності у період конституційно-правової реформи, коли уточнення соціально-політичних координат розвитку Автономії вимагає адекватного правового рішення, юридичного забезпечення політичного реформування. І при цьому вкрай важливим стає не тільки не втратити, а й примножити наявні здобутки конституційної теорії і практики.

На цей час закладені лише основи правового статусу Автономної Республіки Крим та її органів. І зроблено ще далеко не все. На наш погляд, можна виокремити декілька блоків конституційно-правових проблем функціонування Автономної Республіки Крим.

1. Незавершеність формування правового статусу Автономної Республіки Крим та її органів

Можна визначити декілька етапів становлення правового статусу Автономної Республіки Крим у складі України:

І етап — з 1954 р. — до 1991 р. Кримська область як адміністративно-територіальна одиниця з рівними правами з іншими областями;

ІІ етап — з 1991 р. до 1995 р. Автономна Республіка Крим як складова частина України, яка самостійно вирішує питання, віднесені до її відання;

ІІІ етап — з 1995 р. до 1996 р. Автономна Республіка Крим як адміністративно-територіальна автономія, яка самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України та законами України;

IV етап — з 1996 р. до сьогодні. Автономна Республіка Крим як невід’ємна складова частина України, яка в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

На сьогоднішній день, на наш погляд, є необхідні підстави для збереження статусу Автономної Республіки Крим як особливого суб'єкту територіального устрою держави. Адже коли органи публічної влади автономного утворення вважати органами державної влади, то в цьому випадку втрачається сенс самої автономії. Але він ще більше втрачається у випадку, якщо вважати органи публічної влади автономії органами місцевого самоврядування. Автономні утворення мають свою, притаманну лише їм форму публічної влади. І це найбільшою мірою відповідає основним тенденціям розвитку сучасних держав, оскільки ідея децентралізації та регіоналізму зараз стоїть на порядку денному світового співтовариства.

Для збереження такого статусу є усі правові та концептуальні підстави, не говорячи вже про історичні, соціально-економічні та національно-культурні передумови. Системний аналіз норм Основного Закону свідчить, що за сучасної конституційно-правової моделі публічна влада Автономної Республіки Крим має особливий характер, що не дозволяє віднести її ні до державної влади, ні до місцевого самоврядування. Про це, зокрема, свідчать такі положення:

• встановлення спеціальної конституційної правосуб'єктності Автономної Республіки Крим на відміну від інших адміністративно-територіальних одиниць України (Розділ Х Конституції України);
• надання особливої організаційної форми адміністративно-територіальної одиниці — Республіка (ст.133, Розділ Х Конституції України);
• закріплення власної системи органів влади Автономної Республіки Крим (ст.136 Конституції України);
• конституювання предмету нормативного регулювання (ст. 137 Конституції України) та предметної підвідомчості (ст.138 Конституції України) Автономії;
• закріплення права прийняття Конституції Автономної Республіки Крим (ст.135 Конституції України);
• запровадження особливих конституційно-правових форм взаємодії між вищими органами державної влади та органами влади Автономної Республіки Крим (п.28 ст. 85, п. 16 ст. 106, ч.2 ст. 137, ст. 139, ст. 150 Конституції України);
• позначення самостійної матеріально-фінансової основи Автономної Республіки Крим (п.п. 3, 4 ст. 138 Конституції України).

Формально-юридичні підстави нечіткого правового статусу влади Автономної Республіки Крим надав сам законодавець, коли не відніс дану систему органів ні до органів державної, ні муніципальної влади та не виокремив її у самостійну підсистему публічної влади.

Статус Автономної Республіки Крим уточнювався у рішеннях та правових позиціях Конституційного Суду України. Так, Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради АРК від 20 травня 2004 р. № 12-рп/2004 фактично визначалося, що Автономна Республіка Крим не віднесена до місцевого самоврядування. У Рішенні Конституційного Суду України у справі про Конституцію АРК від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 зазначалося, що для Автономної Республіки Крим як адміністративно-територіальної одиниці України не характерні державний суверенітет, власне громадянство та інші ознаки держави; межі Автономної Республіки Крим з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами.

Проте специфіка політико-правового статусу Автономної Республіки Крим повинна отримати чітку конституційно-правову формалізацію.

Разом з цим означена специфіка дозволяє говорити про наявність особливої форми публічної влади — влади автономного утворення, яка існує поряд з державною владою та владою органів місцевого самоврядування. Як така вона має гарантуватися державою, забезпечуватися державним захистом.

Поряд з цим необхідно визначити соціальну основу влади Автономної Республіки Крим, адже будь-яка політика, будь-яка владна діяльність втрачає свій сенс і демократичний вимір, якщо вона не орієнтована на людину, громаду, населення, народ, задоволення їх інтересів та потреб. Влада Автономної Республіки Крим має здійснюватися в інтересах населення Автономії; саме його інтереси, а не адміністративно-територіальну одиницю повинна представляти Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Відповідного оновлення з урахуванням накопиченого за роки незалежності досвіду державного будівництва та новітніх тенденцій конституційно-правового розвитку вимагає організаційна система публічної влади. Розвиток її на сучасному етапі зіткнувся з проблемою відсутності системного підходу до формування організаційної системи публічної влади в цілому. Адже проблему розвитку Автономії, а тим більше удосконалення правового регулювання її статусу, не можливо ставити і вирішувати відірвано від усієї системи публічної влади. Органи влади Автономії пов'язані дуже тісними різноманітними та різнорівневими правовими та формально невизначеними зв'язками та відносинами як з органами державної влади, так і муніципальними органами. Ефективність влади Автономної Республіки Крим не може бути сама по собі (автономія заради автономії), вона повинна співвідноситися з ефективністю усієї системи публічної влади.

На превеликий жаль, системного підходу до розв'язання питань системно-структурної організації влади в Автономній Республіці Крим до сих пір не було. Про що, зокрема, свідчить той факт, що закони України, які визначили правовий статус органів влади Автономної Республіки Крим, приймалися відокремлено, інколи з 13-річним розривом у часі (Закон України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" 1998р., Закон України "Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим" 2011р.). І на сьогоднішній день маємо чимало прикладів колізій між цими законами, що несуть скриту небезпеку політико-правових конфліктів.

Свого часу висловлювалася пропозиція ухвалити комплексний закон України "Про організацію влади в Автономній Республіці Крим", який би визначив її загальні засади і принципи. Однак цей варіант було відкинуто. Але проблема узгодженості актів, що визначають статус вищих органів влади Автономної Республіки Крим, залишається актуальною. Власне як і проблема надмірної і невиправдано детальної регламентації багатьох процедурно-процесуальних питань навіть внутрішньо-організаційної діяльності органів влади Автономної Республіки Крим на законодавчому рівні. Це ставить одночасно й питання розмежування предметів нормотворчості державних органів влади та органів влади Автономії.

2. Проблеми нормотворчої діяльності Автономної Республіки Крим

Автономна Республіка Крим має значний регулятивний потенціал: конституційно визначений предмет власної нормотворчої діяльності; особливий нормативно-правовий акт — Конституцію Автономної Республіки Крим; розвинуту систему нормативно-правових актів органів влади Автономії; визначені організаційні засади нормотворчої діяльності.

Сфера нормотворчої діяльності — доволі гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами влади Автономії. Конституційно-правова теорія і практика не мають однозначного висновку щодо правової природи актів Автономної Республіки Крим, їх місця у загальній системі законодавства України. Вирішенню цього питання не сприяє існуюче конституційно-правове регулювання. Саме з цього приводу було прийнято дванадцять рішень Конституційного Суду України, фактично це предмет спору майже з усіх справ, розглянутих Конституційним Судом щодо кримської проблематики. Але недоліки конституційно-правової регламентації не повинні усуватися в інтерпретаційний спосіб.

Конституційний текст у редакції 1996 року містить значну прогалину правового регулювання в частині:

• визначення виду правового акту, яким Верховна Рада України затверджує Конституцію Автономної Республіки Крим,
• порядку затвердження та внесення змін до Конституції Автономної Республіки Крим,
• а також допускає нечітке визначення системи правових актів Автономії, місця в системі законодавства України Конституції Автономної Республіки Крим.

Конституція Автономної Республіки Крим є особливим правовим актом Автономії. Системний аналіз норм Конституції України свідчить про формально-юридичне відокремлення законодавцем Конституції Автономної Республіки Крим від загальної системи нормативно-правових актів органів влади Автономії. Семантична конструкція норми ч.1 ст.135 Конституції України визначає Конституцію Автономної Республіки Крим як акт Автономії. Одночасно Конституція Автономної Республіки Крим не віднесена до нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Окремо закріплена і особлива процедура прийняття та введення у дію цього документу.

Конституція України прямо не позначає місце Конституції Автономної Республіки Крим в системі національного законодавства. Це єдиний із нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим та її органів, який належить до підсистеми законів в ієрархічній структурі законодавства України, що було визначено Рішенням Конституційного Суду України від 16 січня 2003р. №1-рп/2003 (справа про Конституцію Автономної Республіки Крим). Вища юридична сила Конституції Автономної Республіки Крим в системі правових актів Автономії, сувора підпорядкованість їй усього масиву нормативно-правових актів органів Автономної Республіки Крим на всіх його структурних ланках, як горизонтальних, так і вертикальних, пояснюється тим, що вона є актом установчого характеру.

З доктринальної точки зору такий акт повинен зберігати стабільність правового регулювання при різного роду перетвореннях у галузевому законодавстві. Конституційна модель організації влади в Автономній Республіці Крим та розподілу компетенції повинна бути вивільнена з-під ситуативних рішень законодавця. Реалізація нових положень галузевих законів багато в чому залежить від узгодженості з моделлю публічно-владних відносин, яка запроваджена в Автономній Республіці Крим, здатністю забезпечити реалізацію законодавчих приписів необхідним організаційно-правовим інструментарієм. Стабільність конституційно-правового статусу становить важливий чинник ефективного правового регулювання.

Унітарний державний устрій України зумовлює конкуруючий характер нормотворчих повноважень Автономної Республіки Крим, адже єдність українського законодавства, забезпечення дії принципу верховенства закону на всій території держави призводить до випадків регулювання на загальнодержавному рівні тих питань, які для окремого суб'єкту адміністративно-територіального устрою — Автономної Республіки Крим – віднесені до його власного відання.

Вирішенню проблем у сфері нормотворчості, поряд з оновленням його регламентації в Основному Законі, сприятиме й прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти". Цей закон має забезпечити встановлення вимог до нормопроектувальної та нормотворчої діяльності органів влади, реалізації правових актів, а також створить необхідні законодавчі підстави для розв'язання правових колізій між актами органів державної влади та органів влади Автономії.

3. Проблеми конституційно-правового регулювання компетенції Автономної Республіки Крим

Наявність власного предмету відання та гарантій самостійного здійснення відповідних повноважень у зарубіжній практиці конституційно-правового будівництва визнається обов'язковою умовою створення та функціонування автономних утворень. Визначення в Конституції України меж повноважень Автономної Республіки Крим мало забезпечити стабільність її правового статусу і водночас надати можливість для ініціативної, самостійної реалізації їх в інтересах автономії та України в цілому.

Власна компетенція Автономної Республіки Крим не є однорідною як з точки зору предметної (галузевої) підвідомчості, так і особливостей повноважень з урахуванням ступеню самостійності органів влади Автономної Республіки Крим у їх здійсненні. Зокрема, можна визначити три групи таких повноважень:

• перша група — повноваження щодо самостійного врегулювання та встановлення механізму здійснення публічно-владного управління по законодавчо визначеному колу питань;
• друга група — повноваження, що здійснюються при реалізації допоміжних функцій у визначених законодавством межах для вирішення спільних з органами державної влади задач;
• третя група — повноваження, формально-юридична самостійність у здійсненні яких поєднується з організаційно-технологічною залежністю від рішень органів державної влади.

Особливості вказаних груп повноважень зумовлюють і специфіку їх правової регламентації: вона має або виключний (здійснюється лише органами влади Автономної Республіки Крим), або допоміжний (здійснюється в межах комплексного правового регулювання поряд з іншими органами публічної влади з чітко визначених законодавством питань) характер.

Правове регулювання повноважень Автономної Республіки Крим безпосередньо обумовлене природою цих повноважень. Конституційне закріплення власного предмету нормотворчої діяльності та предмету власного відання Автономної Республіки, зміст яких визначається інтересами населення Автономії, гарантує самостійне правове забезпечення виконання відповідних повноважень.

Конституція України прямо не встановлює гарантій самостійного здійснення власних повноважень Автономної Республіки Крим. Вони визначаються неможливістю здійснення цих повноважень органами державної влади або органами місцевого самоврядування, які згідно ч.2 ст.19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Закріплення таких повноважень за Автономною Республікою Крим унеможливлює їх реалізацію органами інших форм публічної влади. В іншому випадку відповідні дії або акти органів публічної влади в силу прямої дії Конституції України, гарантованої ч.3 ст.8 Конституції України, мають визнаватися такими, що не відповідають Конституції України. Не порушуючи конституційно визначених предмету нормотворчості та власного відання Автономної Республіки Крим, органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані враховувати їх у своїй діяльності.

Разом з цим непоодинокими є випадки неврахування або часткового врахування повноважень Автономної Республіки Крим у галузевих законодавчих актах. Самостійна діяльність органів та посадових осіб Автономної Республіки Крим щодо вирішення питань, віднесених до відання Автономії, у цей же час є елементом загальнодержавного механізму функціонування певної галузі або сфери господарства. Відтак власні повноваження Автономної Республіки Крим повинні знаходити своє закріплення у відповідних галузевих актах законодавства, інтегруватися у цілісний процес публічно-владного управління відповідною галуззю або сферою господарства. Але такий механізм ще не сформований у тій мірі, яка потрібна для ефективної реалізації особливого конституційно-правового статусу Автономії. Його елементи розвиваються нерівномірно і досить слабко пов'язані між собою. Відсутність комплексності різко послаблює реальний правовий та публічно-владний вплив на суспільні відносини в економічній, соціальній, національно-культурній, екологічній та інших сферах.

На сьогоднішній день актуальною є проблема співмірності повноважень регіональних органів влади. Наочно вона проявляє себе при аналізі співвідношення повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим та обласних державних адміністрацій. Адже Рада міністрів фактично заміщуючи в управлінському механізмі такого регіону, як Автономна Республіка Крим, обласну державну адміністрацію, інтегрована до системи органів виконавчої влади, виконуючи функції регіонального органу виконавчої влади загальної компетенції на засадах делегування. Аналіз положень Законів України "Про місцеві державні адміністрації" та "Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим" засвідчив про відсутність у Ради міністрів або звуженість 35 повноважень, передбачених для облдержадміністрацій. Вважаємо, що специфіка правового статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим як органу, який поєднує функції виконавчого органу Автономії та регіонального органу виконавчої влади, цілком слушно ставить питання співмірності обсягу компетенції Ради міністрів та обласних державних адміністрацій. Він не повинен бути меншим за обсяг компетенції обласних державних адміністрацій, але характер повноважень (власні або делеговані) має враховувати специфіку правового статусу Автономії.

Не менш болючим компетенційним питанням є проблема конкуруючої компетенції виконавчих органів Автономії та територіальних органів центральних органів виконавчої влади. З точки зору усунення таких випадків важливого значення набуває питання доцільності надання виконавчим органам Автономної Республіки Крим частини повноважень територіальних органів центральних органів виконавчої влади на засадах або передачі повноважень з одночасним віднесенням до власної компетенції, або їх делегування зі збереженням державного контролю за їх здійсненням. Засадами такого перерозподілу повноважень мають слугувати принципи законності, ефективності, економічності публічно-владного управління, вимоги збереження стабільної керованості галузевою або функціональною сферою, оптимального поєднання загальнодержавних та республіканських інтересів.

Упорядкування компетенції Автономної Республіки Крим може бути здійснене з урахуванням європейського досвіду інших унітарних держав. Так, на законодавчому рівні можливо визначити:

• предмети виключного відання Автономної Республіки Крим;
• предмети спільного відання органів державної влади та органів влади Автономної Республіки Крим з чітким позначенням кола повноважень;
• повноваження, які делегуються органам влади Автономної Республіки Крим зі збереженням їх державно-владної природи, державним бюджетно-фінансовим забезпеченням та встановленням державного контролю за їх виконанням як з точки зору законності, повноти, так і з точки зору ефективності реалізації;
• повноваження, які тимчасово, на певний визначений проміжок часу, надаються органам влади Автономної Республіки Крим з метою досягнення конкретного соціально-економічного або іншого результату.

Таке упорядкування потребує проведення великої за обсягом роботи з формування технологічної карти розподілу компетенції. При цьому мають враховуватися й ті власні та делеговані повноваження, що здійснюються органами місцевого самоврядування на території Автономії.

У зв’язку з питанням упорядкування компетенції потребує вирішення й проблема розв’язання конфліктів у даній сфері. Компетенційні конфлікти у сфері предметної підвідомчості та належності повноважень не мають чітких юридичних механізмів свого розв'язання. Європейська практика свідчить, що вони, як правило, вирішуються Конституційними судами. Це дозволяє успішно вирішувати на загальнодержавному високопрофесійному конституційно-юрисдикційному рівні публічно-владні конфлікти, які є неминучими за наявності великого обсягу нормотворчості на різних територіальних рівнях. Одночасно такий механізм є важливою гарантією забезпечення верховенства національної Конституції та законів, а також юридичної охорони гарантованої Конституцією автономії регіону.

4. Проблеми недостатньої відпрацьованості конституційно-правових механізмів взаємодії між органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування

На сьогоднішній день рівень конституційно-правової регламентації системи гарантій статусу Автономної Республіки Крим вкрай звужений. Наявні положення мають, як правило, опосередкований характер.

Конституція України не визначає механізми участі Автономної Республіки Крим в управлінні державою. Легалізовані механізми впливу зведені фактично лише до участі представників Автономії в окремих консультативно-допоміжних органах з питань місцевого самоврядування та регіональної політики, які створені при вищих органах державної влади. Якщо в останні роки органи місцевого самоврядування одержали такий інституційний механізм взаємодії, як асоціації органів місцевого самоврядування, які проводять консультації з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України з найбільш важливих питань муніципальної та регіональної політики, то органи влади Автономної Республіки Крим такого механізму не мають.

У зв’язку з цим вважаємо доцільним надання на конституційному рівні Верховній Раді Автономної Республіки Крим права законодавчої ініціативи. Це сприятиме більш повному врахуванню у законотворчій діяльності специфіки даного регіону, запобігатиме випадкам нехтування з боку законодавця власними повноваження Автономної Республіки Крим, а також системному розвитку законодавчих основ державної регіональної політики.

Крім того, вважаємо необхідним прийняття ряду рішень на законодавчому та підзаконному рівні:

1. Законодавчо закріпити необхідність врахування українським парламентом висновків Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо законопроектів, які стосуються інтересів населення Автономної Республіки Крим.

2. Передбачити залучення органів влади Автономної Республіки Крим до процесу вивчення законів, що прийняті Парламентом України та надані на підпис Президенту України. Зараз відповідні правові акти (ні Розпорядження Президента України від 30 травня 1997р. №221/97-рп "Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України", ні Регламент Кабінету Міністрів України) не передбачають такої можливості. Встановлення такого механізму може слугувати додатковою гарантією додержання у межах законотворчого процесу гарантованих Конституцією України власних повноважень Автономії.

3. Також необхідно розглянути питання щодо визначення у складі Кабінету Міністрів України особи, відповідальної за виробку і реалізацію державної політики щодо Автономної Республіки Крим. На сьогоднішній день завдання забезпечення взаємодії з органами влади Автономної Республіки Крим та реалізації державної політики щодо Автономії не покладено на жоден центральний орган виконавчої влади. Саме для такої державної структури можна передбачити функціональне завдання щодо виробки та організації виконання державної політики, здійснення державного контролю за виконанням делегованих повноважень.

Як свідчить досвід зарубіжних країн, запровадження інституту державного контролю властиве усім державам з наявністю автономій. Він спрямований на:

• одержання об'єктивної і достовірної інформації про ситуацію в автономії,
• попередження порушень законодавчого поля держави,
• надання допомоги органам влади автономії в організації покладених на них державою функцій та завдань;
• виявлення причин та умов порушення законності автономними утвореннями;
• застосування санкцій до органів влади автономії.

Характер державного контролю залежить, як правило, від типу автономії.

В адміністративній автономії він здійснюється безперервно, передбачає можливість втручання в оперативну діяльність органів влади Автономії. Контролюючий орган наділяється повноваженнями не лише спостерігати за додержанням загальнодержавного законодавства та застосовувати санкції, але й оцінювати доцільність дій та рішень відповідних органів.

В умовах політичної автономії державний контроль наближений до моніторингу, передбачає постановку питання про усунення виявлених невідповідностей законодавству або напрямкам державної політики.

Крім того, на сьогоднішній день ні Конституція України, ні відповідні закони України не визначають засад взаємодії органів влади Автономної Республіки Крим з органами місцевого самоврядування. Але це питання потребує свого врегулювання з метою забезпечення високо інтегрованого інституційного та організаційного механізму публічної влади на території Автономної Республіки Крим.

Всупереч вимогам ряду норм Конституції України й досі не прийнятий закон "Про місто-герой Севастополь", який мав би визначити спеціальний правовий статус цього міста, а також особливості здійснення у ньому виконавчої влади та місцевого самоврядування. Відсутність такого закону зумовлена складністю не лише організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування у цьому місті, але й взаємовідносин муніципальних органів між собою, багаторівневістю адміністративно-територіального устрою цього міста. Проте неприйняттям закону проблем не розв'язати, можна лише їх збільшувати.

Сучасне правове регулювання питань організації публічної влади на території міста має переважено підзаконний характер. Міська рада позбавлена можливості вирішувати головні питання організації виконавчих органів, зокрема, щодо їх системи, структури, штатів тощо. Існуючий правовий порядок здебільшого зорієнтований не на надання додаткових прав територіальній громаді міста, зумовлених його особливим статусом, а швидше на обмеження прав місцевого самоврядування. Це можна пояснити з урахуванням соціально-політичних, демографічних, матеріально-фінансових характеристик міста.

Але очевидно, що такий порядок не відповідає логіці конституційного регулювання. У відповідних законопроектах здебільшого пропонувалося відтворити організаційно-правову модель, запроваджену у столиці України. Однак варто зауважити, що нормативно-правове регулювання спеціального статусу міста Києва як столиці України, особливостей здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у цьому місті, як відомо, не можна назвати досконалим. Це підтверджується, зокрема, чисельними конституційними поданнями до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення окремих положень Закону.

Вважаємо, що в законі, який визначатиме спеціальний статус міста Севастополя, має бути використаний власний досвід здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади. Організація місцевого самоврядування у цьому місті має передбачати особливості статусу, у тому числі й у компетенційній сфері, а не бути виключенням з нього. Місто Севастополь має повне право на існування гарантованої на конституційному рівні системи місцевого самоврядування, яка має функціонувати поряд з системою місцевих органів виконавчої влади.

Таким чином, системна, послідовна, комплексна, науково обґрунтована модернізація конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим має забезпечити належну базу для підвищення ефективності регулятивного впливу всього масиву правових норм у сфері функціонування органів влади Автономної Республіки Крим, сприяти удосконаленню організаційно-правового механізму реалізації статусу Автономії.

06 березня 2013 року

Бодрова Ірина Іванівна,

канд. юрид. наук, доцент,

завідувач сектору НДІ державного будівництва

і місцевого самоврядування НАПрН України

____________

//cau.in.ua/ua/activities/analytics/id/bodrova-ii-problemi-konstitucijno-pravovogo-reguljuvannja-statusu-avtonomnoji-respubliki-krim-723/

21.06.2013 Світлана Серьогіна. Місцеве самоврядування - сполучна ланка між державою і особою

01.03.2013 Про Концепцію внесення змін до Конституції України щодо удосконалення статусу Автономної Республіки Крим

07.02.2013 Сергій Чернов. Сьогодні в Україні діють закони, які гальмують розвиток місцевого самоуправління 

21.01.2013 Олександр Мороз. Оркестр - Конституційна Асамблея - може нефальшиво зазвучати тільки при талановитому диригуванні 

05.01.2013 Світлана Серьогіна. Ілюзія самоврядування 

30.11.2012 Марина Ставнійчук. Відповідь на загрози унітарності та територіальній цілісності України 

23.10.2012 Ірина Бодрова. Європейський досвід удосконалення адміністративно-територіального устрою 

16.10.2012 Доповідь Комісії з питань адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування: «Напрями вдосконалення конституційного регулювання системно-структурної організації місцевого самоврядування в Україні» 

13.10.2012 Олександр Мороз. Ще раз про систему влади - головну проблему України 

20.09.2012 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (проект) 

28.08.2012 Круглий стіл «Шляхи реформування місцевого самоврядування в Україні» (Через децентралізацію до зміцнення соборності України)

23.07.2012 Леонід Кравчук. Саме необхідність нормування місцевого самоврядування - перша причина, по якій конституція вимагає удосконалення 

27.06.2012 Георгий Крючков. В Полтавской области планируется оставить всего четыре района, в Херсонской - три

//dt.ua/POLITICS/parlament-krimu-hoche-otrimati-pravo-zakonodavchoyi-iniciativi.html

Ірина Бодрова. Європейський досвід удосконалення адміністративно-територіального устрою

У ХХІ століття країни Європи увійшли зі значним досвідом адміністративно-територіальних реформ і сформованою архітектонікою адміністративно-територіального устрою.

У минулому столітті було декілька хвиль адміністративно-територіальних перетворень:

перша – на початку ХХ століття, пов’язана з вирішенням проблем масової урбанізації, охопила такі країни, як Австрія, Великобританія, Франція, Данія, країни Бенілюксу,

друга – після Другої світової війни мала два основні напрямки: укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць з низькою щільністю населення, що, відбулося, зокрема, в Норвегії, Швеції, Данії, Німеччині та ін., а також усунення регіональних диспропорцій, проведене у Німеччині, Італії, Великобританії та ін. країнах,

третя – у 70-80-их роках стосувалася усунення економічних розривів шляхом перерозподілу повноважень і здійснювалася у Греції, Ірландії, Іспанії, Португалії.

Новітня хвиля перетворень охопила Європу з початком ХХІ століття. Основними напрямками її виступають оптимізація децентралізації управління на територіальному рівні, регіоналізм та демократизація. Адміністративно-територіальна реформа не є самоціллю, а виступає, як правило, одним з етапів комплексного удосконалення територіальної організації влади. Вона покликана закласти територіальну основу для змін у розподілі функцій і компетенції між органами публічної влади, оновлення організаційної моделі територіального управління, а також удосконалення міжбюджетних відносин. Не випадково масштабні перетворення ХХІ століття одержали назву «управлінської революції». Вони носять конституційний характер, забезпечують врахування думки населення у разі зміни адміністративних меж муніципалітетів, а також орієнтовані на збереження координованості діяльності рівнів територіальної організації влади.

Правова основа реформування адміністративно-територіального устрою забезпечується, як правило, на законодавчому рівні. Разом з цим необхідні юридичні передумови його мають бути закладені в конституції держави.

Аналіз основних законів європейських держав дозволяє визначити декілька рис конституційно-правового регулювання адміністративно-територіального устрою.

1. Щодо формально-юридичного закріплення конституційно-правових норм у тексті основного закону.

Конституційно-правові норми, присвячені регулюванню відносин адміністративно-територіального устрою, можуть:

а) виокремлюватися у спеціальний розділ основного закону (конституції Бельгії від 17 лютого 1994р. (Частина 1 «Про Бельгійську Федерацію, її складові частини і територію»), Італійської Республіки від 22 грудня 1947р. (Глава V «Регіони, провінції, комуни»), Королівства Іспанія від 27 грудня 1978р. (Розділ 8. «Про територіальний устрій держави»);

б) включатися до розділу конституції, присвяченого загальним положенням: конституції Швеції (Форма правління. Прийнята 27.02.1974р. (Глава 1. «Основи державного ладу»), Латвійської Республіки від 15.02.1922р. (Частина І. «Загальні положення»); Угорщини від 25 квітня 2011р.);

в) міститися у розділі основного закону, що визначає статус місцевого самоврядування (конституції Польщі від 17.10.1992р. (Глава 5. «Місцеве самоврядування»); Французької Республіки 04.10.1958р. (Розділ ХІІ. «Про територіальні колективи»), Хорватії від 22.12.1990р. (VI. «Організація місцевого самоврядування та управління»); Словаччини від 01.09.1992р. (Частина четверта. «Органи місцевого самоврядування»); Чехії (Розділ 7. «Місцеве самоврядування»); Естонії від 28.06.1992р. (Глава 14. «Місцеве самоврядування»); Болгарії від 12.07.1991р. (Глава 7. «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація»); Македонії від 17.11.1991р. («V. Місцеве самоврядування»); Молдови від 29.06.1994р. (Глава VIII. «Публічне управління»).

Конституції Словенії та Литви містять відповідні норми як в розділах щодо загальних положень, так і організації місцевого самоврядування (Конституція Словенії від 23.12.1991р. (Частина 1. «Вступ» та Частина V. «Самоврядування»); Конституція Литви від 25.10.1992р. (Глава 1. «Литовська держава» та Глава Х. «Місцеве самоврядування та управління»).

2. Щодо закріплення системи адміністративно-територіальних одиниць.

Ступінь деталізації правового регулювання системи адміністративно-територіальних одиниць застосовується різний:

а) поіменний перелік адміністративно-територіальних одиниць, як правило, на конституційному рівні не визначається, оскільки це консервує таку систему та ускладнює утворення, реорганізацію та ліквідацію одиниць. Виняток становлять конституції окремих держав, що закріплюють окремі адміністративно-територіальні одиниці регіонального рівня, які утворюють так званий «каркас» адміністративно-територіального устрою (конституції Французької Республіки, Італійської Республіки, Бельгії, Конституція Австрійської Республіки. Федеративний конституційний закон від 10.11.1920р.);

б) визначаються види адміністративно-територіальних одиниць та окремі елементи їх правового статусу (конституції Італійської Республіки, Королівства Іспанія, Угорщини, Бельгії, Португальської Республіки, Королівства Нідерланди);

в) виокремлюються лише основні адміністративно-територіальні одиниці та встановлюються відсилочні до спеціального закону норми, яким можуть встановлюватися й інші види адміністративно-територіальних одиниць (конституції Французької Республіки, Польщі, Чехії, Болгарії, Молдови, Фінляндії, Естонії, Литви, Словаччини).

3. Щодо конституційно-правового регулювання процедурно-процесуальних аспектів відносин адміністративно-територіального устрою.

Конституційна регламентація порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою здебільшого має звужений характер:

а) закріплюючи окремі загального характеру вимоги, у тому числі й можливість утворення об’єднаних адміністративних одиниць, в процедурно-процесуальних аспектах відсилає до спеціального закону (конституції Французької Республіки, Польщі, Естонії, Болгарії, Фінляндії, Словенії, Хорватії, Чехії);

б) встановлюються критерії та порядок формування та реорганізації адміністративно-територіальних одиниць (Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина).

Оновлення конституційно-правового регулювання стало запорукою ефективності реформ у країнах Східної та Центральної Європи, де Основний Закон заклав необхідні основи територіальної організації влади.

Адміністративно-територіальна реформа в країнах Західної Європи, пов’язана з внесення змін до Основного Закону, мала місце лише в окремих державах і стосувалися регіонального рівня територіальної організації влади. Наприклад, в Італії був прийнятий Конституційний закон №3 від 18 жовтня 2001р. «Про зміну розділу V частини другої Конституції», присвяченого територіальній організації країни, що закріпив крок країни у напрямку регіоналізованої держави. Перегляд Конституції Франції також був пов’язаний з процесами децентралізації та деконцентрації публічної влади. З урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування та з огляду на загострення суспільно-політичної ситуації в окремих заморських територіях (насамперед, у Новій Каледонії) цей Основний закон отримав нову редакцію статей, присвячених територіальній організації влади та статусу територіальних колективів.

Впровадження реформи адміністративно-територіального устрою, як правило, здійснюється на підставі окремого закону. Закон про адміністративно-територіальну реформу включає, як правило, наступні положення:

- загальну модель реформи: мету, завдання, засоби та етапи реформи,

- встановлення критеріїв формування нових адміністративно-територіальних одиниць,

- процедурно-процесуальні аспекти реформи, а саме порядок прийняття рішень про адміністративно-територіальні перетворення, розв’язання організаційних та юридичних питань, зумовлених такими рішеннями, у тому числі особливості управління адміністративно-територіальною одиницею у перехідний період,

- визначення компетенції суб’єктів реалізації реформи, у тому числі, як правило, передбачається визначення одного органу як відповідального виконавця,

- заходи державного стимулювання та підтримки адміністративно-територіальних реорганізацій.

Враховуючи, що такі перетворення мають системний, багаторівневий різногалузевий характер, зачіпають питання функціонування органів публічної влади різних територіальних рівнів та перегляд сфер їх предметної підвідомчості, паралельно відбувається й оновлення законодавства про місцеве самоврядування, місцеві органи державної влади, а також галузевого законодавства, у першу чергу бюджетного.

Високу динаміку законодавчого забезпечення реформи демонструє Польща:

1990р. – закон про самоврядування гмін,

1994р. – закон по територіальне планування,

1998р. – закон про повітове самоврядування,

– закон про самоврядування воєводств,

– внесення змін до законодавства, що регламентує перерозподіл владних повноважень,

 – законодавство про реформу державного управління,

2002р. – закон про реформу адміністрації столиці.

Дослідження трансформаційних процесів на європейському просторі у ХХІ столітті дає підстави виокремити наступні вектори вдосконалення адміністративно-територіального устрою:

І. Укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць.

Більшість країн Західної Європи провели відповідні реформи у другій половині ХХ століття. Норвегія скоротила число своїх муніципалітетів на 40%, Німеччина – на 41%, Швеція – 74%, Данія – 75%, Об’єднане Королівство – на 79%.

Деякі причини реформ діючої системи АТУ знаходяться «на поверхні» і слугують офіційним приводом початку перетворень – неспівмірність адміністративно-територіальних одиниць за людністю, господарсько-економічним потенціалом, низька ефективність бюджетних відносин. Досить часто за сучасних умов перетворення стають відповіддю держави на виклики фінансово-економічної кризи, передбачаючи способи консолідації матеріально-фінансового потенціалу територій та перерозподілу завдань щодо надання публічних послуг населенню. Криза поставила питання про спрощення управлінської структури, раціональність та більшу ефективність регіонального управління. Багато країн визнають, що знаходяться напередодні нових перетворень в адміністративно-територіальній сфері (офіційно заявлено у Франції, Італії, Чехії).

Адміністративно-територіальні перетворення не зачіпають, як правило, питання територіального устрою, який спираючись на природну характеристику території, її розміри, конфігурацію, є територіальним розподілом населення (населені і міжнаселені території, міста, які виступають опорними каркасами території, сільські населені пункти та ін.). Він об’єктивований кліматом, розподілом ґрунтів, природних ресурсів, орографією та іншими чинниками. Реформування територіального устрою вимагає меншою мірою декількох десятиліть, у той час як процес природного (стихійного) формування займає, як правило, століття. Адміністративно-територіальний же устрій має практико-прикладне призначення для територіальної організації влади, а тому зміна внутрішніх та зовнішніх чинників функціонування держави зумовлює відповідні його корективи.

У сучасній адміністративно-територіальній організації публічної влади в європейських країнах проблема великої кількості дрібних комун з невеликим ступенем їх спроможності у виконанні покладених функцій і задач зберігає актуальність як для країн сталої системи місцевого самоврядування, так і тих, що відносно недавно стали на шлях розбудови даної форми публічної влади.

У Франції за наявності 36 682 комун 32 тис. (90%) мають менше 2 тис. жителів, а 898 – менше 50 осіб. Великі розбіжності у чисельності населення і ресурсному забезпеченні комун породжують проблеми диспропорцій рівня життя у комунах.

Різні підходи до розв’язання даної проблеми демонструють землі Німеччини: у деяких з них адміністративно-територіальних перетворень не проводилося з 60-их років минулого століття, в той час як в землі Бранденбург було здійснене зменшення комун з 1479 до 419 (у 3,5 рази), Саксонії-Анхальт – з 1289 до 220 (у 5,8 рази).

Особливо гостро дана проблема стоїть перед країнами Центральної та Східної Європи. На початку 1970 років на цих територіях відбувалися масові процеси укрупнення громад: у Польщі майже в 2 рази, Угорщині – 2,2, Чехословаччині – 2,8 рази. На початку 1990-их у більшості цих країн відбулася зворотні процеси – подрібнення територіальних одиниць, як запорука демократизації. В Угорщині кількість муніципалітетів різко зросла в 2,3 рази, в Чехії – майже на 50%, а кількість словацьких муніципалітетів зросла більше ніж на 20%. Процес подрібнення в Польщі не був так яскраво вираженим.

В результаті цього сучасна Центральна та Східна Європа має країни:

- з великою кількістю органів місцевого самоврядування (Чехія, Словаччина, Угорщина, Латвія, меншою мірою Естонія),

- країни, територіальна система яких є високо консолідованою (Литва, Югославія, Болгарія, Польща),

- та декілька країн з середнім рівнем показників (Македонія, Албанія, Словенія, Хорватія, Румунія).

Так, муніципалітети, у яких проживає менше 500 громадян, становлять майже 60% основних одиниць в Чехії, більше 40% – в Словаччині, та близько 15% – в Угорщині. У таких країнах, як Болгарія та Польща, жоден муніципалітет не нараховує менше 1.000 громадян і дуже мало – менше 2.000. Великі територіальні одиниці (більше 10.000 громадян) складають 90% всіх місцевих самоврядувань в Литві та Югославії, 2/3 в Болгарії, 1/3 в Польщі, проте лише менше 5% в Латвії, Естонії, Угорщині і трошки більше 2% в Чехії та Словаччині.

Для укрупнення муніципалітетів використовуються два основних методи:

- стимулювання добровільного об’єднання муніципалітетів;

- адміністративне укрупнення.

При чому є держави, які надають перевагу виключно одному з таких методів, в той час як деякі застосовують їх на альтернативній основі.

Наприклад, у Фінляндії примусових об’єднань не проводилося з 1917 року. Політика укрупнення муніципалітетів ґрунтується на широкому фінансовому заохоченні об’єднань. Державою, по-перше, надавалися дотації з Державного бюджету на етапі так званого інтеграційного обстеження на можливість утворення об’єднаної громади. Більше половини підтриманих державою обстежень через деякий час призвели до повного або часткового об’єднання комун. Також надавалися дотації на об’єднання та компенсувалася так звана частка державної участі у місцевих бюджетів. При цьому розмір дотації був диференційований – він збільшувався, у разі: 1) об’єднання комун з чисельністю населення більше 20 тис.; 2) збільшення числа комун, що об’єднувалися; 3) здійснення об’єднання у перші роки реалізації реформи.

Політика добровільного об’єднання муніципалітетів була обрана й Чехією, але відчутних результатів вона поки що не надала. Чехія розділена на 6 246 муніципалітетів, число яких значно збільшилося в останні два десятиліття (1990р. – 4 104). Зараз це одна з європейських країн з найвищим ступенем подрібненості муніципалітетів. Близько 80% муніципалітетів мають населення менше 1 000 осіб. 5 566 муніципалітетів є сільськими (89,1%), у той час як проживають у них лише 28,3% жителів країни. У відповідь на рекомендації Ради Європи щодо оптимізації числа базових одиниць, урядом були здійснені кроки правового характеру: у 2005 році створено та зареєстровано 474 союзи муніципалітетів за участю 4680 муніципалітетів, тобто більш ніж на 70% від загального числа муніципальних утворень, в 2010р. їх кількість зросла до 570. Такі союзи є об’єднаннями міжмуніципальної кооперації, що одержали також назву «мікрорегіонів»; спрощено порядок утворення добровільних об’єднань муніципалітетів, передбачено економічне стимулювання таких об’єднань. Одночасно була введена диференційована система делегування державних повноважень муніципалітетам та їх матеріально-фінансового забезпечення.

Виключно адміністративного характеру укрупнення були застосовані в Данії, Швеції, Норвегії, Польщі, Болгарії. Злиття комун та перегляд їх територій хоча і проводилося за рішенням державних органів, але після попередніх консультацій з зацікавленими комунами та їх населенням.

У Латвії поетапно застосовувалися обидва методи: з початку реалізації реформи 4 роки надавалося на утворення добровільних об’єднань муніципалітетів з фінансовим їх заохоченням шляхом надання разової дотації з державного бюджету у розмірі 1-5% від загальної суми бюджету муніципалітету, після чого протягом наступного року після завершення цього періоду було поведене адміністративне укрупнення решти муніципалітетів.

Важливою умовою цілеспрямованого та зваженого реформування муніципалітетів є визначення мети, критеріїв, умов та поетапності їх укрупнення.

З цього питання маємо Рекомендації по проведенню адміністративно-територіальних реформ, які були викладені в одному з додатків заключного звіту Керівного комітету РЄ з місцевої і регіональної демократії «Адміністративні та територіальні реформи: формування територіальних спільнот або органів влади на різних рівнях» (Страсбург, 17 грудня 2002р.). Вони були підготовлені на основі аналізу адміністративно-територіальних реформ 14 західно- та східноєвропейських держав (Болгарії, Чеської Республіки, Фінляндії, Греції, Латвії, Литви, Польщі, Росії, Великобританії, Словаччини, Іспанії, Швеції, Швейцарії та України).

Зарубіжний досвід свідчить, що в основу визначення критеріїв укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць покладаються:

- територія і чисельність населення;

- функції (завдання, компетенція), що виконуються органами влади різного територіального рівня;·

- ступінь політичної та фінансової автономії територіальних органів;

- механізм надання публічних послуг (через державні або муніципальні служби або із залученням приватного сектора).

Всі вказані параметри взаємозалежні. Так, у країнах з великою територією і чисельністю населення держава змушена миритися з відносно великою кількістю низових територіальних одиниць, а також вводити один або декілька проміжних рівнів територіальної організації публічної влади. Відповідно, на низовий рівень управління у таких країнах може бути перерозподілено менше функцій, адже частина з них закріплюється за органами регіонального, проміжного рівня. Одночасно велика кількість адміністративно-територіальних одиниць, а також рівнів адміністративно-територіального устрою, з одного боку, ускладнює організацію між бюджетних відносин, контрольної діяльності з боку державних органів, а з іншого, – обмежує можливості розвитку місцевого самоврядування.

Для ілюстрації критеріїв реформування в окремих країнах можемо навести такі приклади.

У Данії ключову роль відігравали чотири критерії:

1) задачі соціального управління повинні розподілятися між муніципалітетами і округами таким чином, щоб вони були якнайбільш ближчими до населення. Муніципалітети повинні нести відповідальність за ті сфери та функції, яких жителі потребують щоденно;

2) завдання мають розподілятися з урахуванням територіальних розмірів та фінансових можливостей муніципалітетів. В силу цього ті установи, які надають послуги декільком муніципалітетам мають знаходитися в управлінні округів;

3) і муніципалітети і округа повинні бути життєздатними з фінансової точки зору, тобто мати достатню ефективну і стабільну матеріально-фінансову основу, у тому числі широку базу місцевого оподаткування. Для цього в них має бути розвинута мережа підприємств, орієнтованих на жителів з різним рівнем доходів;

4) повинна забезпечуватися збалансованість задач держави, округів та муніципалітетів.

Такі критерії дозволили забезпечити чітку управлінська спеціалізацію державних, окружних та муніципальних органів влади, жорстке розмежування предметів їх відання. Одночасно була передбачена можливість спільної діяльності цих органів.

У Бельгії реформа місцевого самоврядування, що передбачала злиття комун, проводилася за таких умов:

1) утворення об’єднаної комуни здійснювалося навколо основної комуни, з якою інші були тісно пов’язані постійними усталеними зв’язками та відносинами соціального, економічного, інфраструктурного та іншого характеру;

2) враховуючи те, що Бельгія включає мовні регіони, враховувалася мовна, національно-культурна ідентичність населення комун;

3) проголошений принцип взаємодоповнюваності вимагав, щоб новоутворені муніципалітети включали житлові, рекреаційні, промислові, сільськогосподарські та комерційні зони, необхідні для створення найбільш гармонійного розвитку населення усіх комун;

4) промислові зони максимально повинні були отримати єдине керівництво, а не перебувати у спільному віданні.

Опрацювання чітких критеріїв важливо при організації будь-яких адміністративно-територіальних одиниць.

У Польщі при формуванні повітів враховувалися:

- сформовані понадгмінні функції щодо гмін,

- економічний потенціал;

- історико-культурні передумови,

- підтримка населенням адміністративного центру і просторової організації,

- географічне положення, розміщення населення,

- кількість гмін,

- кількість населення,

- площа повіту.

А для створення воєводств були визначені наступні критерії:

- людський потенціал та функціонально-просторова структура території,

- інноваційно-науковий потенціал,

- економічний потенціал,

- інституційний потенціал,

- інфраструктурний потенціал,

- потенціал ЗМІ,

- управлінський потенціал

Зарубіжний досвід свідчить, що ефективність застосування тих чи інших критеріїв адміністративно-територіальних перетворень визначається наступними чинниками:

- критерії повинні носити різноаспектний характер, враховувати не лише кількісні, але й якісні показники,

- перелік їх не повинен бути надто великим для того, щоб забезпечити прозорість, простоту та доступність сприйняття,

- критерії повинні мати однозначний і об’єктивний характер, не допускати оціночних категорій («належний», «достатній» та інші),

- виключення із загального порядку мають носити вичерпний характер і не допускати довільності застосування,

- критерії мають бути усталеними, а для цього вони повинні мати нормативно-правове закріплення.

Законодавство про адміністративно-територіальну реформу, як правило, передбачає заходи щодо пом’якшення реалізації реформи. У їх якості можуть передбачатися:

1. Часова адаптація. Перетворення займають досить тривалий проміжок часу. Так, Реформування у Польщі первісно розраховувалося на 20-30 років, в Литві, Латвії, Фінляндії воно фактичне зайняло 15-16 років.

2. Поступовість. Вимагає ретельної підготовки, вивчення стану адміністративних територій.

3. Широке урахування думки населення. Встановлюється необхідність проведення місцевих референдумів, соціологічних опитувань не лише під час перетворень, але й при опрацюванні концепції реформи, залучення громадськості, представників органів місцевого самоврядування до складу спеціальних органів з опрацювання та реалізації реформи. Наприклад, у Данії Комісія з територіальної реформи місцевого самоврядування була сформована з 5 представників парламенту, 5 представників асоціацій органів місцевого самоврядування та 3 представників Міністерства внутрішніх справ. Як гарантія демократичного характеру адміністративно-територіальних перетворень, на конституційному рівні закріплюється вимога проведення референдумів з цих питань в Основному Законі ФРН, Конституції Італійської Республіки; Конституцією Болгарії передбачене проведення обов’язкової консультації з громадськістю.

4. Встановлення критеріїв для створення нових адміністративно-територіальних одиниць без зазначення кількісних та якісних характеристик, можливість застосування індивідуального підходу до кожного регіону.

5. Можливість обрання способу укрупнення: об’єднання муніципалітетів або встановлення міжмуніципального співробітництва.

Ці механізми, з одного боку, пом’якшують процес реформ, але з іншого, дуже часто призводять до його уповільнення і, як наслідок, необхідності застосування більш жорстких, адміністративних заходів.

Наприклад, якщо у Латвії надзвичайна повільність утворення об’єднаних муніципалітетів була компенсована рішенням уряду про примусове об’єднання, то в Естонії процес реалізації реформи був призупинений. Концепція реорганізації адміністративно-територіального устрою, схвалена Урядом ще у 2001 році, передбачала скорочення числа муніципалітетів майже вдвічі. Свої пропозиції щодо об’єднання мали подати муніципалітети, але більше половини з них відкинули пропозицію про об’єднання, майже 30% висунули свої вимоги щодо об’єднання і лише 12% підтримали ідею укрупнення. Такі результати продемонстрували різко негативне ставлення муніципальних властей до реформи, що загальмувало процес її реалізації.

Серед інших векторів удосконалення адміністративно-територіального устрою в зарубіжних країнах слід виокремити наступні:

ІІ. Територіальна основа місцевого управління розвивається не тільки у напрямку її укрупнення шляхом створення більш великих, об’єднаних адміністративно-територіальних одиниць, але й у бік формування більш дрібних одиниць. Це пов’язано у першу чергу з забезпеченням представництва інтересів окремих поселень в об’єднаному муніципалітеті, а також забезпеченням субсидіарності у механізмі управління, наближенням системи надання публічних послуг до пересічного жителя. Адже за останні роки у зв’язку з об’єднанням муніципалітетів міська чи окружна адміністрація стає не на багато ближче до населення, ніж державна. Це зумовило необхідність демократизації та децентралізації механізму муніципальної влади, розвитку реального самоврядування на субмуніципальному рівні, на рівні окремих поселень, структурних одиниць територіальної організації великих міст. Тому в багатьох країнах формуються органи громадського самоврядування без власних повноважень і бюджетів на мікрорівні, всередині муніципальних утворень (наприклад, парафії у Великобританії, сільради в німецьких землях, підради Болгарії, сянюнайтії Литви).

ІІІ. В Європі відбувається нова хвиля адміністративно-територіального реформування, яка отримала назву «новий регіоналізм». Вона пов’язана зі зміцненням правового статусу регіонів, перерозподілом функціонально-компетеційної сфери у напрямку збільшення владних правоможливостей регіонального рівня влади.

Традиційно регіони розглядалися як політико-адміністративна опора держави, інструмент реалізації політики центральних органів виконавчої влади. В ході реформ змінюються функції регіонів, перетворюючи їх на самостійних учасників публічно-правових та міжнародних відносин, у головних суб’єктів реалізації соціально-економічних програм розвитку, інфраструктурних проектів, програм в сфері охорони здоров’я, освіти і культури, що забезпечується шляхом надання регіонам відносно самостійної інституційної системи, широких повноважень та власної матеріально-фінансової бази. Сучасна європейська практика конституційного будівництва знає все більше прикладів регіоналізованих унітарних держав.

Основними факторами, які спричинили появу такого напрямку реформування і призвели до переосмислення ролі регіонів, можна вважати збільшення мобільності капіталу і зростання регіональної ідентичності, яке відбувалося як на базі традиційної культурної відмінності регіонів (Каталонія, Країна Басків, Уельс), так і через формування нових регіональних спільнот (Паданія на півночі Італії).

В країнах Західної Європи створення регіонального рівня територіальної організації стимульовано також і втручанням наднаціональних органів ЄС. Адже багато європейських програм в обов’язковому порядку передбачають наявність регіонів, що відповідають певним географічним характеристикам. У результаті з’являються нові або відновлюються старі територіальні одиниці, зокрема в Португалії, Франції, Італії, Греції та інших країнах.

IV. На картах сучасних європейських держав з’являється ще один вид утворень, які не є суто адміністративно-територіальними одиницями, а виступають об’єднаннями, як правило, базових одиниць, створеними для виконання завдань економічного розвитку, планування та обліку, а також в силу соціально-культурних традицій. Вони не мають адміністративного характеру та, як правило, спеціально створених для здійснення публічного управління на цьому рівні владних органів.

Формування таких об’єднань зумовлено двома загальними чинниками:

по-перше, встановленням міжмуніципального співробітництва та формуванням спеціалізованих округів, які надають муніципалітетам певні послуги.

Наприклад, у Франції такі об’єднання були сформовані ще у ХІХ столітті внаслідок намагання об’єднати зусилля комун у виконанні окремих, однієї або декількох, функцій. Вони одержали назву міжкомунальних об’єднань. У даний час їх нараховується майже 13 тисяч. І зараз у межах реформ, спрямованих на укрупнення муніципалітетів, передбачається можливість формування об’єднань міжмуніципальної кооперації;

по-друге, формуванням неадміністративних утворень у зв’язку з реалізацією Рекомендацій ЄС щодо системи статистичних одиниць NUTS, передбачених для збору і обробки статистичних даних та розподілу структурних фондів ЄС.

Наприклад, в Угорщині у 1996 році були створені 7 так званих мікрорегіонів – регіонів планування та статистики, які визначені основою регіональної економічної системи. У 1998 році Парламентом країни були затверджені їх межі, а також прийнято ряд законодавчих актів, спрямованих на фінансове стимулювання розвитку.

У Словаччині сформовано 4 альтернативні області, у Норвегії – 5 альтернативних регіонів. 5 культурно-історичних регіонів після реформи 2009 року утворено в Латвії. У Туреччині запроваджено 7 регіонів, по 8 – у Нідерландах, Ісландії, Болгарії, Румунії, у Словенії діє 12 статистичних регіонів.

V. Посилення конституційних та законодавчих гарантій територіальної основи місцевого самоврядування у напрямку:

- закріплення прав муніципалітетів на управління територією,

- забезпечення врахування думки населення та муніципальних органів з питань адміністративно-територіальних перетворень,

- гарантування захисту прав муніципалітетів від необґрунтованої ліквідації, зміни меж територій.

У Німеччині захист прав комун від необґрунтованої ліквідації, зміни меж територій забезпечується, зокрема, діяльністю конституційних судів федеральних земель. Основний закон цієї держави гарантує недоторканість місцевого самоврядування як форми організації влади. Хоча вона не містить гарантію недоторканості окремо взятої громади, практикою судочинства опрацьована вимога: припинення будь-якої громади на підставі закону землі про зміну адміністративно-територіального поділу можливе лише при наявності особливих інтересів суспільного блага, порушення чи недотримання яких розглядається як порушенням Конституції. Як таке порушення розглядаються факти, якщо:

а) не була своєчасно і повно виявлена та врахована думка громади;

б) законодавчий орган при прийнятті рішення недостатньо повно виявив сутність справи або виходив з невірного тлумачення його істотних питань;

в) рішення законодавчого органу про новий адміністративно-територіальний поділ має очевидні хиби з точки зору оцінки та розуміння сутності питання;

г) оцінки законодавчого органу та його прогнози щодо перспектив розвитку відповідної громади є очевидно хибними;

д) цілі зміни адміністративно-територіального поділу є невиправданими порівняно з попереднім станом громади, неналежними;

е) в наслідок зміни адміністративно-територіального поділу, здійснюваного законодавчим органом, погіршується становище мешканців та знов створюваних громад, що не виправдовується перевагами від цих законодавчих заходів (співставлення витрат та результатів).

Таким чином, у контексті європейських тенденцій удосконалення адміністративно-територіального устрою можна зробити наступний висновок. Загальна тенденція безсумнівна: триваюча у переважній більшості сучасних держав дифузія публічної влади, яка проявляється у створенні, розширенні, зміні функцій і повноважень різних ланок та рівнів територіальної організації влади, одночасно супроводжується потужними інтеграційними процесами, зумовленими соціально-економічними, політичними чинниками зовнішнього і внутрішнього спрямування. Характер цих процесів та зміст реформ територіальної організації публічної влади свідчать про те, що йдеться вже не про реалізацію більшого чи меншого ступеню автономності муніципальної влади, наданої державою, а про раціоналізацію взаємовідносин самостійних інституційних підсистем публічної влади, підкорену логіці конституційно-правового розвитку.

Ірина Іванівна Бодрова,
кандидат юридичних наук, доцент,

провідний науковий співробітник НДІ 
державного будівництва та місцевого
самоврядування НАПрН України

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_6.pdf

21.06.2013 Світлана Серьогіна. Місцеве самоврядування - сполучна ланка між державою і особою 

06.03.2013 Ірина Бодрова. Проблеми конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим 

01.03.2013 Про Концепцію внесення змін до Конституції України щодо удосконалення статусу Автономної Республіки Крим 

07.02.2013 Сергій Чернов. Сьогодні в Україні діють закони, які гальмують розвиток місцевого самоуправління 

21.01.2013 Олександр Мороз. Оркестр - Конституційна Асамблея - може нефальшиво зазвучати тільки при талановитому диригуванні 

05.01.2013 Світлана Серьогіна. Ілюзія самоврядування 

30.11.2012 Марина Ставнійчук. Відповідь на загрози унітарності та територіальній цілісності України 

16.10.2012 Доповідь Комісії з питань адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування: «Напрями вдосконалення конституційного регулювання системно-структурної організації місцевого самоврядування в Україні» 

13.10.2012 Олександр Мороз. Ще раз про систему влади - головну проблему України 

20.09.2012 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (проект) 

28.08.2012 Круглий стіл «Шляхи реформування місцевого самоврядування в Україні» (Через децентралізацію до зміцнення соборності України) 

23.07.2012 Леонід Кравчук. Саме необхідність нормування місцевого самоврядування - перша причина, по якій конституція вимагає удосконалення 

27.06.2012 Георгий Крючков. В Полтавской области планируется оставить всего четыре района, в Херсонской - три

//obozrevatel.com/politics/96382-ya-nashih-planov-lyublyu-gromade.htm