Світлана Серьогіна. Місцеве самоврядування - сполучна ланка між державою і особою

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань адміністративно-територіального

устрою і місцевого самоврядування,

співдоповідь про проект Концепції

внесення змін до Конституції України

– Дякую, Леоніде Макаровичу. Шановні члени Конституційної Асамблеї!

Робота нашої Комісії була зосереджена на трьох найважливіших питаннях для розвитку нашої держави: питання реформування місцевого самоврядування, територіального устрою і удосконалення конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим.

Оскільки питання удосконалення конституційно-правового регулювання територіального устрою системно пов'язано із нашими пропозиціями щодо реформи місцевого самоврядування, то дозвольте мені розпочати із викладення положень нашої частини проекту Концепції саме щодо місцевого самоврядування.

Основна проблема, яка сьогодні існує з конституційними нормами щодо реалізації конституційної моделі місцевого самоврядування, полягає в тому, що, незважаючи на те, що Конституція України заклала фундамент місцевого самоврядування, гарантувала відповідно організаційно-правову, матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, проте донині залишаються не імплементованими у національне законодавство України положення Європейської хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України і стала частиною національного законодавства. У зв'язку з цим, перш за все, робота нашої Комісії була зосереджена на аналізі положень і принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, аналізі причин повільної імплементації її норм та розробці нових шляхів втілення на конституційному рівні.

Ми вважаємо, що імплементація основних принципів і норм Європейської хартії місцевого самоврядування дозволить:

по-перше, створити надійний фундамент формування дієздатних, компетенційно-функціональних та матеріально-фінансових спроможних громад;

по-друге, створити надійні підстави для членів територіальної громади брати безпосередню активну участь у здійсненні місцевого самоврядування;

по-третє, створити надійні гарантії правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності. Крім того, це надасть можливість удосконалити системно-структурну організацію публічної влади на місцевому рівні.

Отже, перша проблема, яку ми пропонуємо вирішити, пов'язана із неузгодженістю положень Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України щодо концептуального розуміння сутності місцевого самоврядування, різними підходами до суб'єктного складу, компетенційної специфіки місцевого самоврядування.

Яким чином ми пропонуємо вирішити це питання? Перш за все необхідно поняття "місцеве самоврядування" узгодити із відповідними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування і закріпити основи муніципального дуалізму. Це дозволить, з одного боку, розглядати місцеве самоврядування як невід'ємний інститут громадянського суспільства, з іншого – розглядати місцеве самоврядування як сполучну ланку між державою і особою. Це дасть право закріпити положення про те, що місцеве самоврядування здійснює власні, а також делеговані державою повноваження. І, крім того, забезпечить поєднання принципів децентралізації публічної влади і субсидіарності як основоположних для функціонально-компетенційної специфіки реалізації муніципальної влади.

У зв'язку з цим пропонується місцеве самоврядування розуміти як право і спроможність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів, посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати самостійне регулювання і управління питаннями місцевого значення у межах Конституції і законів України.

По-друге, щодо вирішення компетенційної специфіки на місцевому рівні. Пропонується розширити функції територіальних громад у напрямі закріплення за ними предметів відання, які дозволять забезпечити надання публічних послуг на місцях на рівні, гарантованому державними стандартами.

Суттєвим недоліком діючої конституційної моделі місцевого самоврядування є те, що не створено належних гарантій забезпечення невід'ємного права членів територіальної громади брати безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування. Я маю на увазі те, що на конституційному рівні не закріплені форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування. Ми пропонуємо усунути цю прогалину, визначити базовий перелік форм безпосередньої демократії, які можуть використовуватися у системі місцевого самоврядування. Зокрема, місцевий референдум, громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори громадян. Причому, визначивши, що цей перелік є розширеним, вони мають здійснюватися у законодавчому порядку, а також можуть регламентуватися у статутах територіальних громад.

Пропонуємо закріпити у Конституції України положення про те, що територіальні громади мають приймати відповідні статути територіальних громад з метою врахування історичних, географічних, інфраструктурних, культурних та інших особливостей відповідних територій.

Нарешті, потрібно вирішити питання щодо районного, регіонального рівня місцевого самоврядування, оскільки недосконала система місцевого самоврядування і функціонування районних і обласних рад без можливості створення власних виконавчих органів порушує базовий принцип організаційної автономії місцевого самоврядування, який закріплений у Європейській хартії місцевого самоврядування.

Ми пропонуємо закріпити за районними та обласними радами право формувати власні виконавчі органи. Зрозуміло, що така ситуація тягне за собою функціональну переорієнтацію місцевих державних адміністрацій. У цих питаннях наша позиція погоджена із Комісією з питань організації державної влади. Ми пропонуємо переформувати місцеві державні адміністрації у контрольно-наглядові органи з підпорядкуванням їх Президентові України. Це дозволить вирішити питання щодо конкуренції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування і дозволить зняти питання про регулювання державою муніципальної влади.

Є низка пропозицій, які спрямовані на вдосконалення матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування, удосконалення системи делегувань і повноважень. На сьогодні Конституція України передбачає три види делегування: від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, від органів місцевого самоврядування до місцевих державних адміністрацій і від органів місцевого самоврядування до органів самоорганізації населення. Це розмиває саму природу делегування повноважень і більш того суперечить принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає лише один вид делегування – від органів державної влади до органів місцевого самоврядування. У зв'язку з цим ми пропонуємо закріпити чіткий суб'єктний склад тих органів, яким делегуються державні повноваження. В ролі таких органів мають бути виконавчі органи місцевого самоврядування.

Передбачається створення додаткових гарантій самостійного функціонування інституту органів самоорганізації населення як органів, які є найбільш наближеними до населення, до територіальних громад. У зв'язку з цим пропонуємо визначати органи самоорганізації населення як органи, через які територіальна громада здійснює своє право на місцеве самоврядування, підсилити матеріально-фінансове забезпечення органу самоорганізації населення, створити належні гарантії їх функціонування і контролю за їх діяльністю з боку органу місцевого самоврядування.

І, нарешті, новели, які стосуються необхідності удосконалення територіальної основи місцевого самоврядування. Адже адміністративно-територіальний устрій на сьогодні є надзвичайно застарілим. Критерії формування адміністративно-територіальних одиниць не відповідають сучасним вимогам. Ми пропонуємо розширити конституційно-правові можливості формування добровільних об'єднань територіальних громад, які можуть утворюватися не тільки територіальними сільськими громадами і які мають єдиний адміністративний центр, а й різновидовими територіальними громадами. При цьому обов'язково передбачити, що таке об'єднання має утворюватися на добровільних засадах в порядку, встановленому законом, обов'язково з урахуванням думки членів територіальної громади, історично сформованої спільності, наявності соціально-економічної інфраструктури, наявності можливості у таких територіальних громадах надавати послуги населенню на рівні не нижче ніж гарантовано державними стандартами. Крім того, на конституційному рівні пропонуємо передбачити також особливості інституційно-функціональної організації органів місцевого самоврядування в таких добровільних об'єднаннях.

Щодо розділу "Територіальний устрій", пропонується статтю 132 Конституції України доповнити основоположними принципами місцевого самоврядування, які гарантують територіальну самостійність цього рівня підсистеми публічної влади, зокрема, принципами повсюдності місцевого самоврядування та спроможності цих органів самостійно здійснювати власні повноваження.

Конституювання принципу повсюдності місцевого самоврядування дасть можливість гарантувати здійснення місцевого самоврядування на усій території України, не тільки на території населеного пункту, а й на прилеглих до нього територіях.

Що стосується тих територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад, то вони мають допускатися виключно у випадках, передбачених законами України.

Кравчук Л.М.:

– Світлано Григорівно, Ви уже вичерпали свій час.

Серьогіна С.Г.:

– Я розумію, але в мене такий розділ фундаментального значення до якого ми всі маємо певні відношення, бо ми всі є членами територіальних громад. І тут , мені здається, найбільші новації, які пропонуються. Дайте мені ще дві хвилини, і я назву ще дві новації територіального устрою.

Крім повсюдності місцевого самоврядування, ми пропонуємо запровадження трирівневого адміністративно-територіального поділу.

Перший рівень – регіональний, тобто пропонуємо конституювати поняття "регіон", під яким ми розуміємо Автономну Республіку Крим, області, міста Київ і Севастополь. Другий рівень – районний. Третій – громада, що дозволить зняти питання про необхідність розмежування понять населеного пункту і адміністративно-територіальної одиниці.

Що стосується статусу Автономної Республіки Крим, то в основному положення нашого проекту Концепції спрямовані на посилення конституційних гарантій автономії, на створення необхідних матеріально-фінансових, організаційних гарантій її самостійності, причому підкреслюємо, що на сьогоднішній день є необхідні правові концептуальні підстави для збереження існуючого статусу Автономної Республіки Крим як невід'ємної частини України, яка має вирішувати питання, віднесені до її відання, в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України.

Пропонуємо зняти прогалину правового регулювання, яка пов'язана із нечіткістю визначення правового акта, яким затверджується Конституція Автономної Республіки Крим, визначивши, що таким нормативним актом має бути закон.

Пропонуємо уточнити статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим як представницького органу, а також привести у відповідність до унітарного характеру української держави статус Уряду та інших органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Крім того, пропонуємо закріпити основні повноваження Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Дякую за ваше терпіння і за увагу.

Доповідач: Світлана Серьогіна, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html

06.03.2013 Ірина Бодрова. Проблеми конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим 

01.03.2013 Про Концепцію внесення змін до Конституції України щодо удосконалення статусу Автономної Республіки Крим 

07.02.2013 Сергій Чернов. Сьогодні в Україні діють закони, які гальмують розвиток місцевого самоуправління 

21.01.2013 Олександр Мороз. Оркестр - Конституційна Асамблея - може нефальшиво зазвучати тільки при талановитому диригуванні 

05.01.2013 Світлана Серьогіна. Ілюзія самоврядування 

30.11.2012 Марина Ставнійчук. Відповідь на загрози унітарності та територіальній цілісності України 

23.10.2012 Ірина Бодрова. Європейський досвід удосконалення адміністративно-територіального устрою 

16.10.2012 Доповідь Комісії з питань адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування: «Напрями вдосконалення конституційного регулювання системно-структурної організації місцевого самоврядування в Україні» 

13.10.2012 Олександр Мороз. Ще раз про систему влади - головну проблему України 

20.09.2012 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (проект) 

28.08.2012 Круглий стіл «Шляхи реформування місцевого самоврядування в Україні» (Через децентралізацію до зміцнення соборності України) 

23.07.2012 Леонід Кравчук. Саме необхідність нормування місцевого самоврядування - перша причина, по якій конституція вимагає удосконалення

27.06.2012 Георгий Крючков. В Полтавской области планируется оставить всего четыре района, в Херсонской - три