Андрій Стрижак: Легітимність Конституції повинна бути поза всякою підозрою

Зміни й доповнення до Основного Закону, над якими нині працює Конституційна асамблея, так чи інакше наштовхнуться на проблеми втілення їх у життя. Як політичну, так і юридичну. Одним з варіантів перетворень чи навіть прийняття нової Конституції окремі експерти називають всеукраїнський референдум. Чи можливий такий шлях з огляду на вимоги чинного акта найвищої юридичної сили? Чи може парламент, навіть якщо знайде 300 голосів, ухвалити нову Конституцію? Із цими запитаннями кореспондент «ЗіБ» звернувся до Голови Конституційного Суду України у 2007—2010 рр., судді КС у відставці Андрія СТРИЖАКА.

Прогрес людства зумовлює й прогрес конституціоналізму

— Андрію Андрійовичу, почну з, напевне, найпростішого запитання: хто має повноваження прийняти нову Конституцію держави?

— Це питання може здаватися простим тільки на перший погляд, оскільки має кілька складових. Почну з того, що в сучасній науці конституційного права термін «конституція» вживається у двох основних значеннях: «конституція фактична» та «конституція юридична».

Фактичну конституцію немає потреби «приймати». Це — реально існуючі основи суспільно-політичного ладу, дійсний стан особи в тій чи іншій країні. Натомість конституція юридична — це основний закон, який має найвищу юридичну силу, приймається та змінюється в особливому порядку та має своєрідний об’єкт регулювання — державний устрій, основи соціально-економічного ладу, внутрішню та зовнішню політику, права, свободи й обов’язки громадян, засади духовного життя суспільства.

Загальновизнаним є те, що в разі неможливості пристосування до нових реалій шляхом прийняття поправок конституція держави може бути змінена:

• спеціальним колегіальним органом (установчими зборами, конституційним конвентом, конституційною асамблеєю, конгресом, народними зборами тощо);
• народом на конституційному референдумі як інституті безпосередньої демократії;
• представницьким органом, якщо це прямо передбачено в основному законі держави;
• октроюванням, тобто актом, у результаті якого монарх фіксує або змінює державний лад, умови здійснення політичної влади.

— Але під жоден із цих способів не підпадає голосування 28 червня 1996 року…

— Верховна Рада прийняла Конституцію «від імені Українського народу — громадян України всіх національностей». Суто юридично парламент мав таке право, оскільки згідно з ст.97 чинного на той час Основного Закону 1978 року прийняття Конституції належало до виключних повноважень Верховної Ради.

— Натомість чинна Конституція такого права не передбачає.

— Як зазначив із цього приводу КС у рішенні від 11.07.97, прийняття парламентом Конституції було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду на її прийняття. Це підтверджується п.1 ст.85 Конституції, яка, дійсно, не передбачає права Верховної Ради на прийняття нового Основного Закону, а також ст.156, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді має затверджуватися всеукраїнським референдумом.

Отже, наголосив Суд, відповідно до Конституції держава, її органи, посадові особи не мають права визначати конституційний лад в Україні, воно належить виключно народові. До речі, Основний Закон, закріплюючи конституційний лад, не містить визначення цього поняття, йдеться лише про засади конституційного ладу в Україні, що закріплені в розділах I, III, XIII Конституції.

— Якщо Конституція — Основний Закон, чи доречно його так часто змінювати?

— Як слушно стверджує Петро Шляхтун, стабільність Конституції не заперечує приреченості цього джерела національного права на постійне вдосконалення. Навіть найдавніші з чинних основних законів світу, такі як конституція США 1787 р., неодноразово ставали предметом перегляду та зазнавали змін. «Хіба може одне покоління навіки зв’язувати інші та всі наступні?! Думаю, що ні. Творець створив землю для живих, а не для мертвих. Влада та права можуть належати тільки людям, а не речам чи будь-якій матерії, позбавленій волі... Ніщо не є незмінним, окрім природних і невід’ємних прав людини», — писав свого часу Томас Джефферсон у своєму листі до Д.Картрайта. Тобто прогрес людства зумовлює й прогрес конституціоналізму та подальший розвиток і вдосконалення національних конституцій.

— Але ж, як відомо, немає меж удосконаленню. І хтось повинен визначати законність такого процесу, аби розвиток конституційних норм не порушив принципу верховенства права.

— Принцип верховенства права в англійському праві означає, що право має вищу силу над становим положенням і йому повинні підкорятися всі, у тому числі й король. Натомість вища юридична сила конституції та її верховенство над законами у світовій юридичній літературі, як правило, ототожнюється з поняттям конституціоналізму.

Отже, по суті, в ст.8 Конституції ідеться про принцип верховенства Основного Закону, гарантом дотримання якого є Конституційний Суд. І саме він наділений повноваженнями щодо превентивного контролю за дотриманням особливого порядку правового захисту Конституції.

В Основному Законі містяться й загальні правила щодо умов, які унеможливлюють унесення до нього певних змін. Одна з них — наявність висновку КС щодо відповідності законопроекту вимогам ст.ст.157 і 158 Конституції.

Протягом більш ніж 16 років своєї діяльності Суд розглянув 22 справи такої категорії та неодноразово визнавав подані до нього проекти такими, що не відповідають вимогам Основного Закону. Наприклад, у червні 1999 р. після дослідження змін, запропонованих до ст.46 Конституції, Суд установив, що вони не відповідають припису ст.157 Основного Закону, оскільки де-факто позбавляють права на соціальний захист жінок віком після 55 років та чоловіків після 60-ти.

У січні 2008 р. визнані неконституційними запропоновані зміни до ст.118, що регламентує порядок здійснення виконавчої влади на місцях. Зокрема, Суд установив, що наслідком унесення цих змін буде скасування інституту висловлення недовіри голові обласної держадміністрації депутатами обласної ради, що може призвести до обмеження прав громадян брати участь в управлінні державними справами, яке вони делегували депутатам цього органу місцевого самоврядування. А це — неприпустимо з огляду на вимоги ст.157 Конституції.

Крім цього, КС установив, що Конституція не може бути скоригована шляхом:

•  зміни статусу або повноважень органів державної влади, зокрема покладенням функцій вищого парламентського контролю на Рахункову палату — непредставницький орган, що означало б звуження змісту та обсягу закріпленого в ст.38 Конституції права громадян брати участь в управлінні державними справами;
•  внесення змін, що мають наслідком розбалансування конституційної системи, зокрема суперечливість між пропонованими змінами до ст.94 і ст.106 Конституції, їх неузгодженість із іншими положеннями Основного Закону, відсутність системного підходу до оцінки змін до Конституції та чинних її положень;
•  обмеження гарантії права на справедливий і безсторонній суд;
•  зміни порядку волевиявлення обраних громадянами представників органів державної влади, зокрема вилучення з ст.84 Основного Закону положень, якими встановлено право й обов’язок народного депутата голосувати на засіданнях парламенту особисто.

Таким чином, превентивний конституційний контроль, який здійснюється Судом, по суті, є бар’єром на шляху можливих порушень Конституції внаслідок нелегітимних змін її положень.

Крім цього, згідно з правовою позицією КС, саме він повинен здійснювати наступний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції після набрання ним чинності. Адже відсутність такого нагляду може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини та громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу в спосіб, не передбачений Основним Законом.

Утворення спеціального органу для прийняття нової Конституції Основним Законом не передбачено

— Як відомо, спроба внести зміни до Конституції зазнала невдачі саме через порушення процедури. Що має врахувати парламент, аби не повторити помилки 2004 р.?

— Насамперед — не коригувати текст змін, який направлявся до КС для висновку. Адже, розглядаючи справу щодо конституційності закону «Про внесення змін до Конституції України» №2222-IV, Суд, зокрема, з’ясував, що зміст цього акта суттєво відрізняється від проекту №4180, який свого часу був об’єктом дослідження КС. З юридичного погляду, це вже був інший законодавчий акт, який знову мав пройти конституційний контроль.

— А що скажете стосовно процедури ухвалення? Однією з пропозицій було скликання конституційної асамблеї для ухвалення нової Конституції.

— Конституційна асамблея (збори, конвент), Установчі збори (США, ФРН), Великі народні збори (Болгарія) та інші спеціальні колегіальні органи, як правило, формуються шляхом загальних і прямих виборів з метою попереднього схвалення або прийняття конституції (інколи внесення змін до неї). Проте повноваження такого спеціального колегіального органу щодо прийняття нової конституції або внесення змін до чинної в цих країнах установлені в законодавчому порядку.

Конституційна асамблея, створена указом Президента, має лише напрацювати пропозиції щодо змін до Конституції. Про подання тексту нового Основного Закону в указі глави держави не йдеться. Зі змісту п.28 ч.1 ст.106 Конституції, на який посилається Президент у своєму указі, також випливає, що КА є консультативним (дорадчим) органом.

Натомість утворення спеціального виборного колегіального органу для прийняття нової Конституції або внесення змін до чинної, Основним Законом не передбачено. Отже поява такої інституції можлива тільки після внесення відповідних змін до вітчизняного законодавства, причому насамперед до Основного Закону.

— Досить поширеним у світі способом прийняття конституцій або змін до них є проведення із цих питань референдуму. Чи можливий такий шлях для України?

— Проведення такого заходу Конституцією передбачено для внесення змін до її розділів I, III, XIII. Водночас, як відзначають вітчизняні конституціоналісти, роль референдуму як засобу прийняття Основного Закону не слід перебільшувати. Адже не існує прямої залежності між використанням процедури референдуму й демократичністю самої конституції.

Прикладом цього може слугувати всеукраїнський референдум 2000 р., на якому народ дав ствердну відповідь на всі 4 поставлені запитання. Зокрема, здобула переконливу підтримку громадян необхідність формування двопалатного парламенту, розширення підстав для дострокового припинення повноважень ВР, обмеження депутатської недоторканності та зменшення загальної кількості народних депутатів із 450 до 300. Проте відповідні зміни Верховна Рада так і не внесла.

Незважаючи на те що шляхом референдуму були прийняті конституції в деяких європейських (Албанія, Данія, Іспанія, Швейцарія) та пострадянських (Азербайджан, Білорусь, Казахстан, Росія, Узбекистан) країнах, багато вчених-конституціоналістів дотримуються думки, що нерідко в такий спосіб основний закон, на порушення демократичних принципів, пристосовується до конкретного політичного діяча.

Зокрема, професор Георг Брунер наводить приклади порушень демократичних принципів під час визначення волевиявлення при проведенні конституційних референдумів у Румунії (1991 р.), Естонії (1992 р.), Таджикистані (1994 р.), Росії (1993 р.) та інших державах, що стали наслідком гострої політичної кризи або авторитаризму в цих країнах.

Саме тому в зарубіжних наукових колах наразі переважає думка, що конституційний референдум може вважатися демократичним у разі, якщо на всенародне голосування винесено текст конституції або змін до неї, який підготовлено установчими зборами або парламентом.

Превентивний контроль питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, має бути обов’язково

— Схоже, Верховна Рада до цих застережень не прислухалась. Адже закон «Про всеукраїнський референдум» допускає як схвалення нової редакції Конституції, так і визнання нечинним закону про внесення змін до неї. Чи узгоджується така процедура з чинною Конституцією?

— Нагадаю правову позицію, сформульовану в рішенні КС від 16.04.2008. Суд наголосив, що народ як носій суверенітету та єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати та змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття акта найвищої юридичної сили в порядку, який має бути визначений Конституцією та законами України. Це ж застереження стосується й прийняття чи скасування закону або внесення змін до нього. Крім того, не можуть прийматися на референдумі закони з питань, перелік яких наведено в Конституції.

На перший погляд, новели закону про референдум узгоджуються з правовими позиціями Суду, але це тільки на перший погляд. Адже КС визнає конституційним проведення референдумів із цих питань виключно в порядку, який повинен бути визначений Конституцією та законами України. Наголошу: і Конституцією, і законами, а не Конституцією або/чи законом, що де-факто зроблено парламентом.

До того ж Суд невипадково наголосив, що цей порядок «має бути визначеним», оскільки на день ухвалення рішення його не було. Як не існувало й на день ухвалення закону «Про всеукраїнський референдум».

Статтею 15 цього закону передбачено можливість проведення референдумів з питань скасування, визнання таким, що втратив чинність, чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції (ч.3) та скасування законів України, визнання їх такими, що втратили чинність, чи визнання нечинними законів або окремих їх положень (ч.4). Однак згідно з Конституцією, крім припинення дії законів парламентом шляхом прийняття інших законів, єдиною підставою для визнання такими, що втратили чинність законів або їх окремих положень, є рішення КС про їх неконституційність. Конституція також установила правило, за яким умовою для прийняття КС рішення про неконституційність законів повністю чи в окремій частині є невідповідність Конституції або порушення конституційної процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (ч.1 ст.152).

Це означає, що ні закон про внесення змін до Основного Закону, ні якийсь інший закон не може втратити чинності інакше, як унаслідок визнання його неконституційним Судом або визнання його нечинним іншим законом, прийнятим парламентом.

Тому фактичне запровадження іншої, не передбаченої Конституцією, процедури визнання нечинними законів України, зокрема шляхом винесення цього питання на всеукраїнський референдум, є можливим лише після внесення відповідних змін до Основного Закону.

Це кореспондується з правовою позицією, викладеною в рішенні КС від 30.10.97 №5-зп, за якою «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією України, а не іншими нормативними актами».

Не зайвим буде також нагадати, що в Керівних принципах для конституційних референдумів на національному рівні, схвалених Венеціанською комісією 6—7 листопада 2001 р., узагалі не передбачено скасовуючих конституційних референдумів та наголошено, що «за означенням конституційні референдуми стосуються часткового або повного перегляду Конституції».

— Припустимо, що таку процедуру визначено. Хто може ініціювати проекти змін до Конституції чи взагалі нового тексту Основного Закону, які пропонуватимуться для всенародного схвалення?

— Закон не дає відповіді на ваше запитання. Так само не передбачає процедури превентивного контролю змісту цих актів, зокрема щодо внеможливлення обмеження існуючих прав і свобод. Відповідно до ч.3 ст.20 закону «тексти нової редакції Конституції та законопроектів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдуми, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України». На перший погляд, ця новела відповідає вимогам ст.22 Конституції. Та, знову таки, лише на перший погляд.

Чинна Конституція визначає спеціальний порядок унесення до неї змін, яким передбачено здійснення КС превентивного контролю. Єдиним законодавчим органом у державі визначено парламент та передбачено процедуру запобігання порушенням конституційних принципів саме в процесі прийняття таких законів.

За законом, предметом всеукраїнського референдуму можуть бути будь-які питання за винятком тих, вирішення яких референдумом не допускається Конституцією, законами України. Отже, із цього випливає, що дозволяється виносити на всеукраїнський референдум будь-які питання або закони з будь-яких питань, крім податків, бюджету та амністії, оскільки це заборонено ст.74 акта найвищої юридичної сили. А як бути з іншими питаннями, які згідно з правовою позицією, викладеною в рішенні КС від 27.03.2000, також не підлягають винесенню на всеукраїнський референдум?

Нагадаю: у березні 2000 р. Суд розглянув справу щодо відповідності Конституції указу Президента «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 15.01.2000. Було, зокрема, встановлено, що питання, викладені в п.1 («Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв’язку із цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: «а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?») і п.6 («Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?») ст.2 указу, суперечать Конституції.

Свій висновок КС обгрунтував тим, що Основний Закон не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, зокрема проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їхніх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри парламенту було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, установлених Конституцією, та принципів правової держави, якою проголошено Україну.

Крім того, закріплюючи право визначати та змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом, Основний Закон установив чіткий порядок унесення змін до Конституції. Викладене в п.6 ст.2 указу питання виносилося на всеукраїнський референдум без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції, отже, ставило під сумнів чинність Основного Закону, що могло призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини та громадянина.

— Тобто, на вашу думку, має бути передбачено попереднє погодження змісту законопроекту, аби унеможливити виникнення схожої ситуації? І хто його може здійснювати? Президент чи Центрвиборчком?

— Превентивний контроль змісту питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, має бути обов’язково. І закон, розширюючи конституційні повноваження глави держави, наділяє цією функцією Президента. Однак чинною Конституцією таких повноважень за ним не застережено. А відповідно до п.31 ч.1 ст.106 Конституції повноваження глави держави вичерпно встановлюються Основ­ним Законом, на що КС неодноразово звертав увагу у своїх рішеннях.

За новим законом, ЦВК у 5-денний строк після отримання документів здійснює їх аналіз із погляду відповідності вимогам законодавства й приймає постанову про реєстрацію або про відмову в реєстрації ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму. Однак згідно із законодавством Центрвиборчком «відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України» (ч.1 ст.2 закону «Про Центральну виборчу комісію»). Повноважень здійснювати превентивний контроль, зокрема щодо законопроектів про внесення змін до Конституції, ЦВК не має.

Таким чином, без унесення необхідних змін до Конституції Президенту та ЦВК де-факто надається право підміняти КС та здійснювати його виключні повноваження, встановлені ст.159 Конституції.

— Під час розгляду закону в парламенті лунали зауваження, що скорочена форма бюлетеня для проведення референдуму унеможливлює інформування громадян про суть питання. Але ж навіть технічно було б складно друкувати в бюлетені весь текст проекту.

— За законом, «у бюлетені для голосування зазначається формулювання питання, що виноситься на всеукраїнський референдум, а у разі проведення референдуму щодо певного закону або окремих його положень — також назва закону», пропонується відповісти «так» або «ні» на запитання про прийняття чи відхилення проекту, відповідного питання. Під кожним із цих варіантів відповіді розташовується порожній квадрат (ч.5 ст.77). У приміщенні для голосування або безпосередньо перед ним дільнична комісія в обов’язковому порядку забезпечує розміщення плакатів, що роз’яснюють порядок голосування та відповідальність за порушення законодавства про референдум (ч.6 ст.80).

Проте, хоч як дивно, закон не вимагає обов’язкового розміщення на інформаційних стендах у приміщеннях для голосування власне текстів законопроектів. Це може призвести до того, що громадянин узагалі не знатиме, за які зміни до Конституції чи за який закон він голосує. До того ж законом також передбачено можливість голосування взагалі поза межами дільниць (ст.83).

Це не тільки порушує гарантоване ст.71 Конституції право громадян на волевиявлення, а й не відповідає міжнародним стандартам щодо придатності текстів, які виносяться на референдум. Ідеться про єдність форми та змісту текстів, відповідність їх міжнародному праву, винесення на конституційні референдуми текстів, які відповідно до Кодексу належної практики щодо референдумів за змістом не повинні виходити за межі конституційної реформи.

— Які ще неузгодженості, на вашу думку, слід виправити в законі про референдум?

— Наприклад, надати право політичним партіям брати участь у процесі референдуму, зокрема і під час формування виборчих комісій. Адже всупереч ст.36 Конституції закон надає таке право лише представникам органів державної влади та місцевого самоврядування. Крім цього, закон у цій частині не відповідає загальновизнаним демократичним стандартам, за якими «стосовно членства у виборчих комісіях повинен бути запропонований вибір між збалансованим представництвом партій та збалансованим представництвом прихильників та опонентів питання референдуму».

Звертають на себе увагу також норми закону, за якими нова Конституція (нова редакція), а також закони України набувають чинності з дня оголошення ЦВК результатів референдуму. Це суперечить приписам ст.57 та ч.5 ст.94 Конституції щодо заборони введення в дію неопублікованих чи не доведених до відома населення законів.

Викликає також принаймні подив відсутність у законі критеріїв легітимності референдуму, зокрема мінімальної кількості осіб, які мають право голосу й повинні взяти участь у голосуванні для визнання референдуму таким, що відбувся. Очевидно, що за відсутності у вітчизняному законодавстві норми, яка встановлювала б обов’язковість участі в голосуванні, як це, наприклад, має місце в законодавстві Австралії, Бельгії чи Бразилії, позитивне рішення з питань, винесених на референдум, може бути прийнято за підтримки незначної кількості громадян. Тому не можна відкидати можливість, що одного ранку громадяни України можуть прокинутись у країні, котрою, як Північною Кореєю, одноосібно та пожиттєво править генеральний секретар.

Конституцію слід змінювати тоді, коли вже не можна не змінювати

— Окремі конституціоналісти висловлювали побоювання, що за наявності механізму референдуму втрачається частина повноважень і самого парламенту. Чи відповідає це дійсності?

— Так, опікуючись питанням удосконалення реалізації виключного права Українського народу визначати та змінювати конституційний лад, автори закону де-факто усунули і парламент від цього процесу. Тим самим суттєво обмежене інше не менш важливе конституційне право громадян — брати участь в управлінні державними правами шляхом обрання до органів державної влади своїх представників.

Це не відповідає й загальновизнаним міжнародним стандартам у галузі реалізації принципу народного суверенітету. Зокрема, згідно з Керівними принципами для конституційних референдумів на національному рівні повне відсторонення парламенту як єдиного законодавчого органу від процедури зміни конституції є неправомірним. Венеціанська комісія, яка ухвалила цей документ, наголосила: «Якщо проект перегляду конституції пропонується частиною електорату або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен визначити свою оцінку тексту, що виноситься на голосування».

Такої ж позиції дотримується й Конституційний Суд, наголошуючи, що референдум, як і інші форми безпосередньої демократії, не повинен застосовуватися сам по собі або тільки у зв’язку з конституційною фіксацією принципу народного суверенітету. Безпосередня демократія та представницька демократія є важливими об’єктами конституційного регулювання й мають бути легальними способами та засобами реалізації влади. Тому сфера їх застосування та інші параметри встановлюються Конституцією та законами.

Правове регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми зі способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнити їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною парламенту референдумом (чи навпаки).

— Отже, ви вважаєте, що закон про референдум заклав під ВР міну уповільненої дії?

— Я так би не драматизував ситуацію, помилки в законодавчій роботі завжди мали місце й їх завжди можна виправити. Але обмеживши законодавчі функції єдиного органу законодавчої влади та протиставивши їй референдумну законотворчість, закон дійсно створив конфліктну ситуацію. Водночас я переконаний, що законодавець своєчасно ці помилки виправить.

Український народ на всіх етапах свого існування прагнув створення власної демократичної держави, в якій панував би справедливий закон та існувало громадянське суспільство. Великий Кобзар писав:

Коли Ми діждемося Вашингтона

З новим і праведним законом?

А діждемось-таки колись.

Не сотні вас, а міліони

Полян, дулебів і древлян...

Саме від імені цих мільйонів громадян усіх національностей Верховна Рада в червні 1996 р. ухвалила історичний документ — Конституцію, яка визначила Україну як суверенну й незалежну, демократичну, соціальну та правову державу. Державу, головним обов’язком якої є утвердження та забезпечення прав і свобод людини.

Прийняття Конституції схвально сприйняла світова спільнота, а зміст цього документа визнано одним з найдемократичніших серед цивілізованих країн. Тому чи варто похапцем, на підставі сумнівних і суперечливих актів перекроювати її, тим більше що значна частина приписів Основного Закону лишилися невиконаними?

— Але ж є вимоги тієї ж Європи стосовно необхідності внесення окремих змін до Конституції, зокрема щодо судової системи.

— Конституцію слід змінювати тоді, коли вже не можна не змінювати. Проте вимоги, про які ви говорите, передбачають коригування окремих норм, а не новий Основний Закон у цілому.

Загальновизнаними підставами для прийняття нової конституції є утворення нової держави та зміна політичних режимів або суспільного устрою. Чи ми утворюємо нову державу? Певна річ, ні. Дай, Боже, зберегти існуючу — з огляду на дії окремих політичних сил.

Чи потребує Україна іншого суспільного устрою, ніж республіканський? Мабуть, також ні. Чи є потреба змінювати положення розд.І «Загальні засади», в якому, зокрема, Українська держава проголошена суверенною, незалежною, демократичною, правовою та соціальною, запроваджено принципи верховенства права та поділу влади, чи розд.ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина»? Також ні, про це йдеться навіть у тому законі, про який ми говоримо.

То які ж зміни планує запропонувати суспільству Конституційна асамблея? Перерозподіл повноважень між органами влади? Для цього не треба приймати нової Конституції. КС неодноразово наголошував, що питання про те, хто формує Уряд, обирає Президента, створює чи ліквідує міністерства, інші органи державної влади тощо, є питаннями доцільності (політичної, суспільної, економічної тощо). Головне, щоб зміст і спрямованість діяльності цих органів, як і держави в цілому, визначали права та свободи людини і громадянина та їх гарантії.

Вкрай важливо також, щоб унесення змін до Конституції здійснювалося в повній відповідності з порядком та процедурою, визначеною Основним Законом. Ми вже мали сумний досвід так званої конституційної реформи 2004 р., коли безвідповідальні політики обманом протягнули закон №2222-IV, що мало наслідком колапс виконавчої влади в державі.

Конституція демократичної, правової, соціальної держави повинна бути поза всякою підозрою як щодо її змісту, так і щодо процедури прийняття та внесення змін до неї.

РОМАН ЧИМНИЙ

Закон і Бізнес №10 (1100) 09.03—15.03.2013

//zib.com.ua/ua/14865-suddya_ks_u_vidstavci_andriy_strizhak_legitimnist_konstituci.html

//transkarpatia.net/index.php?newsid=1907

06.07.2012 Юрий Тюрдьо. Конституционная реформа в Украине: в поиске легитимности или политических преимуществ 

25.06.2012 Ірина Погорєлова. У пошуках легітимності 

23.03.2012 Михайло Савчин. Конституційна Асамблея. Проблема демократичної легітимності 

12.10.2012 Ігор Коліушко. Легітимність Конституції на даний час є сумнівною 

18.05.2012 Ігор Когут. Конституційній Асамблеї бракує легітимності 

01.07.2011 Віктор Мусіяка. Ми зайшли надто далеко в порушеннях Конституції. Ми зробили нелегітимною не тільки владу, але й саму державу 

30.06.2011 Дмитро Сінченко. Останній шанс легітимності 

04.10.2010 Томас Маркерт. Рішення Конституційного Суду створило проблему легітимності влади в Україні

Рішення Конституційного Суду України (справа про мову судочинства) 2008

Конституційний Суд;

Рішення від 22.04.2008 № 8-рп/2008

Документ v008p710-08, чинний, поточна редакція -

Прийняття від 22.04.2008

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 52 народних

депутатів України та за конституційним поданням

Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо

відповідності Конституції України (конституційності)

статті 15 Кодексу адміністративного судочинства

України, статті 7 Цивільного процесуального

кодексу України (справа про мову судочинства)

м. Київ Справа N 1-18/2008

22 квітня 2008 року

N 8-рп/2008

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича - доповідача,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 52 народних депутатів України та за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) статті 15 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року N 2747-IV (2747-15) (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 35-36, N 37, ст. 446), статті 7 Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року N 1618-IV (1618-15) (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 40-41, N 42, ст. 492).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) стали конституційні подання 52 народних депутатів України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) є наявність спору щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) статті 15 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15), статті 7 Цивільного процесуального кодексу України (1618-15).

Заслухавши суддю-доповідача Кампа В.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 52 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (254к/96-ВР) (є неконституційними), положення статті 15 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (далі - КАС України), статті 7 Цивільного процесуального кодексу України (1618-15) (далі - ЦПК України).

Автори клопотання вважають, що Верховна Рада України, прийнявши статтю 15 КАС України (2747-15) і статтю 7 ЦПК України (1618-15) (далі - Кодекси) та закріпивши здійснення судочинства державною мовою, порушила положення статей 10, 22 Конституції України (254к/96-ВР), що призвело до зміни мовного режиму діяльності судів України і звуження існуючого змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина.

2. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховна Рада Автономної Республіки Крим - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо конституційності статті 7 ЦПК України (1618-15).

Обґрунтовуючи свою позицію, Верховна Рада Автономної Республіки Крим зазначає, що Верховна Рада України, прийнявши статтю 7 ЦПК України (1618-15) та закріпивши здійснення судочинства і складання судових документів державною мовою, порушила статті 3, 10, 21, 22, 24, 64 Конституції України (254к/96-ВР), звузивши конституційні права і свободи людини і громадянина, встановлені Конституцією України (254к/96-ВР), Конституцією Автономної Республіки Крим (rb239k002-98), Цивільним процесуальним кодексом України (1501-06, 1502-06, 1503-06), затвердженим Законом Української РСР (1500-06) від 18 липня 1963 року (далі - ЦПК України 1963 року), іншими нормативними актами, а також міжнародними договорами.

3. Ухвалою Конституційного Суду України від 12 лютого 2008 року N 13-уп/2008 конституційні провадження у справах за конституційними поданнями 52 народних депутатів України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим об'єднано в одне конституційне провадження.

4. Свою позицію щодо конституційності оспорюваних положень Кодексів (2747-15, 1618-15) висловили Президент України, Кабінет Міністрів України, Державний комітет України у справах національностей та релігій, Академія суддів України, Національна академія прокуратури України, Інститут української мови НАН України, Інститут соціології НАН України, Інститут психології імені Г.С. Костюка АПН України, Донецький національний університет, Закарпатський державний університет (місто Ужгород), Маріупольський державний гуманітарний університет, Міжнародний гуманітарний університет (місто Одеса).

5. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо конституційності оспорюваних положень Кодексів (2747-15, 1618-15), виходить з такого.

5.1. Конституція України (254к/96-ВР) визначає, що державною мовою в Україні є українська мова (частина перша статті 10). Статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами.

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в пункті 3 мотивувальної частини Рішенні від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 (v010p710-99) (справа про застосування української мови) під державною (офіційною) мовою розуміється мова, якій державою надано правовий статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя. До такої сфери належить діяльність органів судової влади.

Відповідно до статті 124 Конституції України (254к/96-ВР) Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції здійснюють правосуддя, яке стосується конституційного, адміністративного, господарського, кримінального та цивільного судочинства. Ці види судочинства є процесуальними формами правосуддя та охоплюють порядок звернення до суду, процедуру розгляду судом справи та ухвалення судового рішення.

Суди реалізують державну мову в процесі судочинства та гарантують право громадян щодо використання ними в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють, відповідно до Конституції (254к/96-ВР) і законів України.

Таким чином, Основним Законом України (254к/96-ВР) закладено конституційні основи для використання української мови як мови судочинства та одночасно гарантовано рівність прав громадян у судовому процесі за мовною ознакою.

5.2. Відповідно до частини п'ятої статті 10 та пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України (254к/96-ВР) порядок застосування мов визначається виключно законами України.

Офіційне застосування державної мови в адміністративному і цивільному судочинстві врегульовано Законом України "Про судоустрій України" (3018-14) (частина перша статті 10), а також оспорюваними статтями Кодексів (2747-15, 1618-15). Державною мовою здійснюються ведення судового процесу, складання судових документів та інші процесуальні дії і відносини, що встановлюються між судом та іншими суб'єктами на всіх стадіях розгляду і вирішення адміністративних та цивільних справ.

Кодекси (2747-15, 1618-15) гарантують громадянам, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, право користуватися в судовому процесі їх рідною мовою або мовою, якою вони володіють (частина друга статті 15 КАС України (2747-15), частина друга статті 7 ЦПК України) (1618-15).

Отже, законодавче регулювання мови судочинства та зазначеного права громадян є необхідною умовою належного застосування мов у адміністративному і цивільному судочинстві.

6. Зі змісту конституційних подань випливає, що їх автори порушують питання щодо відповідності положень статті 15 КАС України (2747-15), статті 7 ЦПК України (1618-15) частині другій статті 3, частинам третій, п'ятій статті 10, статті 21, частині третій статті 22, частинам першій, другій статті 24, частині першій статті 64 Конституції України (254к/96-ВР).

На підставі системного аналізу Конституційний Суд України дійшов висновку, що зазначені положення Кодексів (2747-15, 1618-15) відповідають Конституції України (254к/96-ВР). При цьому Конституційний Суд України виходить з таких правових позицій.

6.1. Автори клопотань стверджують, що оспорювані статті Кодексів (2747-15, 1618-15) суперечать частинам третій, п'ятій статті 10 Конституції України (254к/96-ВР), згідно з якими "в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України; застосування мов в Україні гарантується Конституцією України (254к/96-ВР) та визначається законом". На їхню думку, порушуючи права громадян, передбачені статтею 10 Конституції України (254к/96-ВР), стаття 15 КАС України (2747-15), стаття 7 ЦПК України (1618-15) змінили мовний режим діяльності судів.

Відповідно до Кодексів (2747-15, 1618-15) адміністративне та цивільне судочинство здійснюється державною мовою, цією мовою також складаються судові документи (частини перша, третя статті 15 КАС України (2747-15) та частини перша, третя статті 7 ЦПК України) (1618-15). Це жодним чином не обмежує права громадян, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, оскільки частина третя статті 10 Конституції України (254к/96-ВР) гарантує їм право користуватися у судовому процесі російською, іншими мовами національних меншин України. Крім того, Конституція України (254к/96-ВР) не допускає надання переваг громадянам за мовною ознакою. Гарантування в адміністративному та цивільному судочинстві використання російської та інших мов національних меншин України цілком узгоджується з Європейською хартією регіональних мов або мов меншин (994_014), ратифікованою Законом України від 15 травня 2003 року N 802-IV (802-15).

Що стосується адміністративного та цивільного судочинства в Автономній Республіці Крим, то воно здійснюється судами, які належать до єдиної системи судів України (частина п'ята статті 136 Конституції України) (254к/96-ВР).

Таким чином, положення статті 15 КАС України (2747-15), статті 7 ЦПК України (1618-15) відповідають положенням частин третьої, п'ятої статті 10 Конституції України (254к/96-ВР) (є конституційними).

6.2. Автори конституційних подань, посилаючись на частину третю статті 22 Конституції України (254к/96-ВР), наголошують на тому, що з набуттям чинності Кодексами (2747-15, 1618-15) відбулося звуження змісту і обсягу прав людини, оскільки за ЦПК України (1501-06, 1502-06, 1503-06) 1963 року цивільне судочинство могло провадитися "українською мовою або мовою більшості населення даної місцевості".

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 (v008p710-05) (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання) звуження змісту існуючих прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей громадянина. Звуження обсягу існуючих прав і свобод означає зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод громадян.

Зміст частини другої статті 7 ЦПК України (1618-15) стосовно надання особам, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою, права користуватися у судовому процесі рідною мовою або мовою, якою вони володіють, не зазнав змін порівняно зі змістом частини другої статті 9 ЦПК України (1501-06, 1502-06, 1503-06 ) 1963 року. Оспорювані положення ЦПК України (1618-15) відтворюють існуючі до його прийняття змістовні характеристики прав осіб, які не володіють або недостатньо володіють державною мовою у судовому процесі. Тобто ці положення не звужують конституційних прав і свобод людини і громадянина та не обмежують права учасників процесу щодо користування рідною мовою або мовою, якою вони володіють.

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення статті 15 КАС України (2747-15), статті 7 ЦПК України (1618-15) відповідають приписам частини третьої статті 22 Конституції України (254к/96-ВР) (є конституційними).

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України (254к/96-ВР), статтями 13, 39, 40, 51, 63, 65, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР), Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (254к/96-ВР) (є конституційними), положення:

- статті 15 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року N 2747-IV (2747-15);

- статті 7 Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року N 1618-IV (1618-15).

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

____________
//zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v008p710-08