Высокая оценка Европой Конституции 1996 года – это миф

Президент сказал, что конституционная реформа должна продолжаться. Ну, надо – значит, надо. С этой целью в феврале планируют организовать Конституционную ассамблею. Чтобы, значит, плотно заняться изучением данной проблемы. Марина Ставнийчук, скорее всего, войдет в ее состав. По крайней мере, мы так думаем. Она же эксперт. И член Венецианской комиссии. Два в одном. Мы пораспрашивали ее о вариантах развития событий.

– Марина Ивановна, нужна ли Украине Национальная конституционная ассамблея? И какой она будет?

Абсолютно очевидно, что существует необходимость усовершенствования Основного закона. Об этом говорят политики, политологи и специалисты в области конституционного права. И, в конце концов, хочется верить, что Украина – европейское государство, которое развивается в направлении демократических ценностей.

Мне кажется, чтобы ответить на вопрос, какой будет эта Ассамблея, необходимо учитывать следующие факторы. Первый: целеполагание. Другими словами, что нам нужно получить в результате: новую Конституцию, новую редакцию Основного закона или просто модернизировать некоторые существующие положения Конституции? Второй: какой будет общественно политическая ситуация в стране?

Президент, судя по его заявлениям, рассматривает Ассамблею как совещательный орган. Он подчеркивает, что власть не будет навязывать обществу свое видение конституционного будущего страны. При спокойном, эволюционном развитии событий, а также с учетом существующей процедуры внесения изменений в Основной закон действительно можно рассматривать Ассамблею как совещательный орган, который будет работать над соответствующим проектом. Однако если ситуация усложнится, то, скорее всего, речь может идти об органе, который будет принимать новую Конституцию. Более того, скажу, что подобные настроения также существуют.

– Но ведь в таком случае придется формировать принципы создания Ассамблеи!

Безусловно. В законе необходимо будет прописать четкую процедуру избрания представителей в Ассамблею, определить уровень и нормы представительства. Надо будет также урегулировать и форму работы данной структуры. В парламенте уже был соответствующий проект. Но, на мой взгляд, подобный вариант развития событий пока маловероятен.

– Европейский Союз признал Конституцию образца 1996 года одной из самых лучших и сбалансированных в Европе. Назовите хотя бы три причины, по которым ее следует менять.

Три причины я вам, конечно же, назову, однако давайте сначала развеем один миф, связанный с оценкой Конституции 1996 года европейскими экспертами. Прежде всего, необходимо иметь в виду, что конституционный процесс проходил в Украине в чрезвычайно сложных условиях. Мы стали чуть ли не последней страной на постсоветском пространстве, которая приняла новый Основной закон. Учитывая данное обстоятельство, Совет Европы, Венецианская комиссия приветствовали сам факт благополучного завершения конституционного процесса, причем традиционным парламентским путем. И это привело к возникновению мифа о Конституции 1996 года как об одной из лучших в Европе. По этому поводу было соответствующее обращение Парламентской ассамблеи Совета Европа к Венецианской комиссии: действительно ли была дана такая оценка в свое время? Ответ был дан 17 декабря 2010 года, и его суть сводится к следующему. Да, действительно Конституция 1996 года была документом своего времени и выглядела сбалансированной. Однако практика ее применения свидетельствует о том, что возник целый ряд серьезных проблем, о которых Венецианская комиссия предупреждала еще до и сразу после принятия Конституции в 1996 году. Таким образом, была необходимость продолжения конституционного процесса. Сегодня не девяностые годы прошлого века. Ситуация изменилась.

Если же говорить о трех причинах, по которым необходимо менять Основной закон, то я бы назвала следующие.

Во-первых, с точки зрения глобальных, цивилизационных процессов, Украина не должна быть объектом внешнего влияния. Из страны практически «третьего мира» с повышенными рисками она должна перейти в категорию регионального лидера, конкурирующего субъекта, интегрированного в мировое политико-экономическое пространство. Поэтому на повестке дня стоит вопрос модернизации в правовой, социальной и экономической сферах. Это достаточно серьезный вызов, который стоит перед украинским государством.

Во-вторых, не решен вопрос легитимизации власти. Об этом сегодня предпочитают не говорить, однако после «исторического» решения Конституционного суда проблема легитимности самого Основного закона в редакции 1996 года, а также властных институтов создана. Удалось лишь снизить ее остроту, однако она никуда не делась. Венецианская комиссия не дает правовой оценки вердикта КС (решение окончательное и обжалованию не подлежит), однако рассматривает возникшую ситуацию как достаточно сложную и нетрадиционную с точки зрения практики европейского конституционализма.

Если ситуация в стране станет менее стабильной, то эту проблему сразу же начнет «раскручивать» оппозиция. И власть должна учитывать данное обстоятельство. Я думаю, оппозиция сегодня пока не вытаскивает все свои козыри.

И, в-третьих: существуют достаточно серьезные проблемы, связанные с обеспечением эффективной и сбалансированной работы системы сдержек и противовесов между институтами власти. Плюс ко всему необходимо провести настоящую судебно-правовую реформу на основе европейских подходов, которая также непосредственно связана с внесением изменений в Основной закон. Есть необходимость совершенствования и институтов регионального и местного самоуправления и т.д.

Все это дает мне основания говорить о том, что процесс усовершенствования Конституции имеет абсолютно объективный характер.

– Как лучше всего «легализировать» наработки Ассамблеи: на референдуме или с помощью Верховной Рады?

Я не случайно подчеркивала, что все будет зависеть от развития ситуации в стране. Если стабилизация продолжится, то, безусловно, наилучший вариант – это принятие конституционных изменений парламентом. Другой вопрос – каким составом парламента. Венецианская комиссия занимает достаточно однозначную позицию. Она заключается в том, что процесс внесения конституционных изменений должен проходить в соответствии с установленным Основным законом порядком. Это не специальная рекомендация для Украины, а общеевропейский подход.

– Какая форма правления, на ваш взгляд, является оптимальной для Украины: президентско-парламентская или парламентско-президентская? И какая форма государственного устройства является наиболее адекватной: унитарная или федеративная?

Начну отвечать со второго вопроса. Для меня совершенно очевидно, что Украина так настрадалась в ходе исторического развития, что сегодня нет никакого смысла начинать дискуссию о федерации или о создании самостоятельных политических автономий. Что же касается первого вопроса, то, на мой взгляд, если не будет надлежащей политической культуры в обществе, если не удастся создать реальные механизмы ответственности власти, то какую форму правления ни вводи, результат будет один и тот же.

Наши эксперты исходят из того, что есть западные конституционные модели, на которые следует равняться. Но сегодня нет ни одной европейской страны, о которой можно сказать, что в ней реализована президентская или парламентская форма правления. Везде наблюдается определенное смешение этих форм, что дает возможность, с одной стороны, эффективно работать власти, с другой – избегать злоупотребления ею с помощью механизма сдержек и противовесов.

У нас же сегодня наблюдается явный перекос в сторону усиления полномочий института президентства. На самом деле сильная президентская власть в определенный промежуток времени может обеспечить стабильное и эффективное управление. Однако это ограниченный во времени ресурс. Эксперты, которые серьезно изучают опыт развития постсоветских стран, склоняются к мнению, что необходимо двигаться в сторону расширения парламентаризма. Все-таки именно эта форма правления способствует развитию демократического общества, свободной конкурентной экономики, обеспечивает балансы во власти. Для меня очевидно, что наше будущее – это смешанная, парламентско-президентская республика. Возможно, это дело будущего, а в определенный период времени необходимо выбрать из двух зол наименьшее. Если рассматривать усиление президентских полномочий только как средство обеспечения неких корпоративных интересов, то это неприемлемо. Доминирование президента обосновано, если есть необходимость создать единый центр для проведения справедливых социальных, экономических реформ, модернизации производства. Но я говорю об определенном, ограниченном периоде времени, о неком согласии элит по этому вопросу.

– Как вы считаете, необходимо ли сокращать количество депутатов, формировать двухпалатный парламент и ограничивать депутатский иммунитет? В 2000 году абсолютное большинство избирателей поддержало данные инициативы.

Начну с того, что сегодня у нас наблюдается серьезный парламентский кризис. Верховную Раду вряд ли можно рассматривать в качестве представителя народа, своих избирателей и инициатора в законодательном процессе. Она – простой исполнитель. Совершенно очевидно, что с этим надо что-то делать. Необходима эффективная система сдержек и противовесов, когда достаточно сильному, избираемому напрямую президенту соответствует сильный парламент, влияющий на формирование состава правительства, обладающий серьезными контролирующими полномочиями и надлежащим образом реализующий свою основную функцию – законодательную.

Что же касается двухпалатного парламента, то в Европе единого рецепта нет. Понятно, что двухпалатный парламент имеет целый ряд преимуществ – усиливается роль регионов, бурные дебаты в нижней палате сдерживаются за счет существования более консервативной верхней палаты. Но также есть и недостатки. Усложняется законодательная процедура, которая к тому же занимает больше времени. Возникает проблема двойного вето: не только президентского, но и верхней палаты. Лично у меня нет уверенности в том, что Украине нужен двухпалатный парламент.

А сокращение численности депутатского корпуса – это интересная идея. И народ ее поддерживает. Если снизить расходы на содержание Верховной Рады за счет сокращения или отмены депутатских льгот, то можно обойтись и без сокращения численности парламентариев. Если же все останется по-прежнему, то подобная необходимость есть. А иммунитет надо ограничивать. В этом никакого сомнения нет. Будет ли это все реализовано в ближайшее время? Вы же понимаете, что решения референдума 2000 года вообще утратили свое юридическое значение, поскольку они не были реализованы Верховной Радой. Да и с той поры прошло десять лет.

– С помощью какой электоральной системы следует избирать парламент: мажоритарной, пропорциональной или смешанной?

Внесение изменений в избирательную систему приобрело в Украине некий деформированный вид. Она (система) менялась чуть ли не под каждую кампанию. И если в период становления государственности это было оправдано, поскольку происходило нарабатывание элементов политсистемы, строилась система парламентаризма, то сегодня есть необходимость говорить о стабилизации законодательства. Безусловно, выборы в Верховную Раду по открытым партийным спискам – это наше будущее. Должна быть реальная конкуренция внутри политических партий, не искусственные праймериз, которые являлись, к примеру, элементом предвыборной агитации во время местных выборов. Я, кстати, убеждена в том, что местные выборы должны проходить исключительно на основе мажоритарной системы. Для чего нужно инспирировать многопартийность, когда для решения региональных проблем необходимо большинство людей, которые знают и умеют решать местные проблемы?

Еще раз подчеркну: в будущем мы придем к избранию Верховной Рады на основе открытых партийных списков. Что касается следующих парламентских выборов, то, скажем так, есть политическая воля на реализацию смешанной, мажоритарно-пропорциональной системы или даже чисто мажоритарной системы. И оппозиция в парламенте эту волю не в силах сломить. В этом случае я бы делала основной акцент на открытости, конкурентности и траспарентности избирательных процедур. На качестве списков избирателей, порядке формирования избирательных комиссий, обеспечении равных возможностей для кандидатов. Вот это главное поле битвы.

Фотографии Ольги Якимович

Беседовали Владимир Скачко, Александр Юрчук, «Киевский телеграф», 02 лютого 2011 р.

//telegrafua.com/country/11706/