Звернення науковців-конституціоналістів та громадських експертів щодо конституційної реформи в Україні 2014

До Верховної Ради України

та громадянського суспільства

ЗВЕРНЕННЯ

щодо конституційної реформи в Україні

Ми, науковці-конституціоналісти та громадські експерти, не можемо залишатися осторонь процесу конституційної реформи, підготовка якої розпочалася в Україні, і вважаємо за необхідне звернутися із таким.

Ми переконані, що Україні потрібна конституційна реформа.

По-перше, це обумовлено необхідністю відновити легітимність Конституції. Чинний на сьогодні текст Конституції є результатом низки рішень, деякі з яких були прийняті з порушеннями процедури конституційних змін.

По-друге, враховуючи досвід дії Конституції та теперішню політичну ситуацію в Україні, є нагальною потреба вдосконалення конституційних положень, принаймні у трьох напрямках:

• встановлення механізму державної влади, який би унеможливлював узурпацію влади будь-ким з вищих посадових осіб держави, і при цьому б забезпечував єдність державної політики. У Конституції потрібно належним чином втілити модель змішаної республіки. Це означає, що Кабінет Міністрів має цілісно формуватися парламентським шляхом і бути відповідальним лише перед Верховною Радою, водночас Президент має обиратися всенародно і бути наділеним вагомими повноваженнями;
• забезпечення конституційних гарантій незалежності і професійності суддів та справедливого правосуддя. Для цього необхідно, насамперед, змінити порядок формування Вищої ради юстиції та порядок призначення суддів на посади, запровадити кваліфікаційний добір кандидатів у судді Конституційного Суду, привести статус прокуратури у відповідність до європейських стандартів та внести деякі інші зміни;
• закладення конституційних основ для реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади. Повноваження щодо питань, які можливо та необхідно вирішувати на місцевому рівні, потрібно передати до компетенції фінансово та ресурсно спроможних органів місцевого самоврядування. Місцеві державні адміністрації не повинні бути виконавчими органами рад, але мають здійснювати нагляд за дотриманням законів органами місцевого самоврядування.

Ми наголошуємо на тому, що зміни до розділів I, III та XIII Конституції на сьогодні є недоцільними.

Ми вважаємо, що метою конституційної реформи є відновлення авторитету і юридичної цілісності Конституції, задля утвердження верховенства права та ефективного функціонування влади. Це залежить не лише від змісту конституційних змін, але й від способу здійснення реформи.

Процес конституційної реформи має викликати довіру у суспільства. Такої довіри не варто очікувати, якщо процес реформи справлятиме враження закритої від суспільства домовленості політиків.

Конституційна реформа має проводитися прозоро та відкрито, а також – професійно та в інтересах суспільства. Тому вона має готуватися політично незаангажованими фахівцями за участю політиків, а не навпаки.

Ми впевнені, що із підготовкою конституційної реформи не можна зволікати. Для розвитку Української держави необхідна Конституція, яка має суспільний авторитет, обмежує свавілля влади та забезпечує її служіння народу.

Законопроект про внесення змін до Конституції повинен бути підготовлений до президентських виборів в Україні 25 травня ц.р., щоб суспільство було свідомим того, які повноваження отримає майбутній Президент, а кандидати на пост Глави держави публічно взяли зобов’язання визнати такий обсяг повноважень у разі свого обрання. Це запобігатиме спробам маніпулювати конституційною реформою залежно від результатів президентських виборів.

З огляду на це і відчуваючи професійну та громадянську відповідальність, зобов’язуємось підготувати в найкоротші строки пропозиції щодо проекту Закону про внесення змін до Конституції України та представити його Верховній Раді України та всьому суспільству. При цьому ми готові до відкритої співпраці з усіма учасниками конституційного процесу.

Звернення підписали:

Бориславська О.М., доцент кафедри конституційного права юридичного факультету Львівського національного університету ім. Івана Франка, к.ю.н.

Василенко В.А., професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», д.ю.н.

Головатий С.П., член Міжнародної асоціації конституційного права, д.ю.н.

Ключковський Ю.Б., президент Інституту виборчого права

Кириченко Ю.М., керівник проектів з конституційного права Центру політико-правових реформ

Когут І.О., голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив [колишній член КАЯК]

Козюбра М.І., завідувач кафедри загальнотеоретичних та державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», д.ю.н.

Коле[і]сник В.П., професор кафедри конституційного права Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого, д.ю.н.

Коліушко І.Б., голова правління Центру політико-правових реформ [колишній член КАЯК]

Конончук С., експерт з конституційного права Українського незалежного центру політичних досліджень

Мелешевич А.А., декан факультету правничих наук Національного університету «Києво-Могилянська академія»

Петришин О.В., перший віце-президент Національної академії правових наук України, д.ю.н. [колишній член КАЯК]

Сироїд О., директор Правничої фундації

Ткачук А.Ф., директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства

31 березня 2014 року
http://www.ucipr.kiev.ua/publications/zvernennia-shchodo-konstitutciinoii-reformi-v-ukraiini
01 квітня 2014 року
http://pravo.org.ua/politicreformandconstitutionslaw/2011-12-14-18-24-53/1628-zvernennia-shchodo-konstytutsiinoi-reformy-v-ukraini.html
07 квітня 2014 року

http://www.pravo.org.ua/209-slaider-novyn/1640-zvernennya-shchodo-konstytutsiinoi-reformy-v-ukraini.html

Заява Координаційної ради Громадянської Асамблеї України з приводу теперішньої кризи та в зв’язку з проведенням круглого столу національної єдності 

Олександр Корнійчук. Маємо створити справді народну Конституцію та не допустити підміни поняття децентралізація 

Ярина Журба. Хто писатиме нову Конституцію? 

Сергій Одарич. Я не хочу, щоб Конституцію моєї країни писали Турчинов з Тігіпком і Фаріон 

Тарас Стецьків. Рухати революцію вперед 

Мирослава Свистович. Національна Революція буде завершеною, якщо ми приймемо нашу Народну Конституцію 

Володимир Ференц. Невчасна фантазія на тему європейськості 

Ігор Марков. Революція чи Протест або Установчий Майдан 

Олександр Палій. Ігор Дідковський. Якщо політики, які контролюють сцену, думають, що вони – це Майдан, то вони сильно помиляються 

Юрій Луценко. Новообраний президент скличе Конституанту

http://www.mk.ru/merinov/

Світлана Конончук. Народовладдя за викликом

Допоки найактивніші українці обирали новий склад Верховної Ради, попередній не дрімає, а всіляко дбає про "покращення" демократії.

Тихцем, у виру передвиборчої боротьби, у вівторок розглянули у повторному другому читанні і в цілому горезвісний проект закону "Про всеукраїнський референдум" № 6278 від 29 квітня 2010.

Рідко яка із позицій цього проекту не суперечить декларованій ним ідеї створити правові передумови для реалізації народом України права на здійснення влади безпосередньо.

Сам проект за два роки у період від другого читання, що відбулося 10 липня 2010 року, не змінився ні на йоту, хоча конструктивних пропозицій та зауважень було надано чимало.

В усякому разі на сайті ВР жодних нових редакцій проекту немає. Чому ж цю ініціативу витягли на світ Божий саме зараз і саме у такому вигляді?

"Від імені і за дорученням" у Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування спільно з автором – народним депутатом від ПР Шпеновим будують вертикаль президентської влади у механізмі народовладдя.

На це промовисто вказує кожен із пунктів проекту, починаючи із визначення предмету референдуму, порядку реєстрації ініціативних груп, механізмів та строків збору підписів, порядку створення комісій.

По-перше, виявляється, що всеукраїнський референдум може бути "з будь-якого питання", за винятком тих, проведення яких не допускається Конституцією або законами України.

До сих пір обмеження на предмет референдуму встановлювалися лише Конституцією і були нею вичерпно перерахованими.

Тепер же дозволено з’явитися ще якимось законам, які на рівні з Конституцією можуть вирішувати питання такого роду. Це означає, що управляти предметом референдуму стає легше.

По-друге, на один референдум може бути винесено кілька питань з різних предметів, а сам референдум – суміщатися з виборами президента України, виборами народних депутатів, виборами депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Можна лише уявити вихор агітаційних, просвітницьких та інформаційних кампаній з різних предметів референдуму, що аніскільки не сприятиме суспільному обговоренню суті предмету референдуму. Тим паче у ситуації, коли заразом проводяться якісь вибори.

По-третє, узаконюється єралаш у справі формування комісій – адже зараз усі вони формуються за різним принципом. На виборах – поки що кандидатури подаються партіями та фракціями.

На референдумі ж передбачається задіяння іншого принципу – посадово-адміністративного.

Пропонується встановити подання кандидатур до комісій головою Верховної Ради АРК, головами обласних рад, Київським міським головою та головою Севастопольської міської ради.

А якщо ці посадові особи, навіть не органи влади, вчасно не подадуть кандидатури до складу окружних комісій, таке право переходить до голів державних адміністрацій, які в Україні є складовою інституту президентства.

У результатах підрахунку такими комісіями бюлетенів референдуму заодно з бюлетенями виборів Київського міського голови, припустимо, можна не сумніватися.

Картинка стане ще яскравішою, якщо знати про унікальні вимоги до кворуму таких комісій: "У день голосування та під час підрахунку голосів засідання комісії референдуму є повноважним незалежно від кількості присутніх на ньому членів комісії референдуму".

Лише Господу Богу і авторам законопроекту відомо, як вони збираються суміщати різні процедури, встановлені різними законами для різних видів виборів. Як, наприклад, бути спостерігачеві на якійсь дільниці на виборах, якому водночас не дозволено бути на дільниці з проведення референдуму?

По-четверте, перевірку щодо відповідності Конституції України, законам України питань, які пропонується винести на всеукраїнський референдум, зокрема, за народною ініціативою, планується покласти на президента України.

І ще на ЦВК, хоча неясно, в яких випадках.

Ось проголосують закон – і стане на два джерела конституційної юрисдикції більше. Не одному ж лише Конституційному суду займатися тлумаченням законів.

Пікантності законопроекту додає його основоположна ідея про те, що на референдумі може бути ухвалено нову Конституцію, про що сама чинна Конституція не підозрює.

Конституція до сих пір "думала", що її можна змінювати частково і обов’язково за участі інших органів державної влади – парламенту і Конституційного суду, хоч би як там КС у всі його найкращі літа не був політично залежний.

Новаторські ідеї законопроекту гласять, що проект нової Конституції може бути винесено на референдум. Оп-па, і народ уже схвалив свій Основний закон. І він тепер "дійсно народний".

Хтось хоче подискутувати на цю тему? Немає смислу і часу, бо набрання чинності рішеннями референдуму відбувається за фактом оголошення ЦВК його результатів, а не задля годиться – хоча б їх опублікуванням, як зараз то вимагається Конституцією України.

У проекті є ще купа норм, які не те, що не врегульовують процедури волевиявлення і створюють масу нонсенсів й запитань, а й створюють умови для адміністративного втручання на всіх етапах підготовки та проведення референдуму, що веде до викривлення волевиявлення.

Сказати, що закон про всеукраїнський референдум №6278 антиконституційний – нічого не сказати.

Сказати, що закладені в ньому підходи суперечать статутним принципам Ради Європи, баченню Парламентської асамблеї Ради Європи, зокрема Резолюції № 1121 "Про інструменти участі громадян у представницькій демократії" та ряду позицій Венеціанської комісії, зокрема, Кодексу належної практики щодо референдумів?

Кого це обходить?

Закон про референдум не належить до тих, які можна ухвалювати тихо, швидко й ігноруючи несхвальні зауваження експертів, поза відкритим обговоренням природи референдуму і принципів його організації.

06 листопада 2012 року

Конончук Світлана, керівник політичних програм УНЦПД

//www.pravda.com.ua/articles/2012/11/6/6976851/

Так/Ні

Модернізація - «по посланіям». Развод - «по понятіям»

«Сильний» президент. Ще сильніший

Віктор Янукович визначився із моделлю влади. Це модель – «влади багато не буває».

У 2010 році його команда здійснила радикальний поворот до зміни відносин у політичній системі, що виразився у прагненні до концентрації важелів влади на користь інституту президентства.

Після скасування наявних на той час правил, у тому числі конституційного рівня, така концентрація упродовж 2011-2012 року лише закріплювалася.

Відмова від ідеології консенсусного режиму, що конституційно у період 2006-2010 років був оформлений як примус до співжиття, логічно привела до своєї протилежності – монополізації влади та поступового присвоєння інститутом президентства управлінських функцій.

Теза нинішньої опозиції, хоч би як там хто до неї - вчорашньої неспроможної влади - не ставився, про «повалення режиму Януковича», за всієї своєї лапідарності, висвітлює значущий факт наростання напруження в елітах.

Політику й політика Ющенка не сприймали, в його діях розчарувалися, від нього відвернулися. Але ніхто не закликав його «валити», тому що всі розуміли: Ющенко не зробить нічого, щоб утримати владу.

Ситуація з нинішніми владними групами протилежна. Максимальне закорінення своєї влади і створення запобіжників для збереження себе у владі – це перше, що було зроблено. Ця діяльність постійно вносить елементи все глибшого політичного і законодавчого посилення ролі і місця інституту президентства.

17 травня 2012 року, паралельно з формуванням Конституційної асамблеї для розробки концепції змін до Конституції, інститут президентства отримав нове законодавче підтвердження своєї політичної впливовості.

Щорічне послання президента до Верховної Ради – до цього політичний документ – став базовим у системі вироблення проектів законів і нормативних актів.

Відповідно до закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо системи програмних документів)», програма діяльності Кабінету Міністрів повинна ґрунтуватися не тільки на передвиборній програмі президента, але й на його щорічних посланнях до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Акти уряду мають будуватися не лише на основі та на виконання Конституції й законів України, указів і розпоряджень президента, а й щорічних послань глави держави.

Саме щорічне послання до Верховної Ради стає єдиним документом стратегічного планування у сфері економічного та соціального розвитку, замінюючи собою традиційну щорічну державну програму економічного і соціального розвитку.

Можливо, подія не бозна яка, з точки зору впливу на суспільні умонастрої. Однак вона важлива з точки зору змін ваги і ролі інститутів політичної системи, та з точки зору власне способу цих змін.

Щорічні послання президента до Верховної Ради навряд чи можна вважати правовими актами, на підставі яких мають видаватися інші правові акти. У цьому ж ряду стоїть і передвиборча програма президента.

Орієнтація уряду на ці документи як на політичну установку, як на «генеральну лінію партії» у системі, коли уряд є похідним від інституту президентства, є прийнятною.

Водночас перетворення їх на основу для видання правових актів видається такою, що, м’яко кажучи, дещо помилково тлумачить конституційну природу цих послань. До цих пір визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики визначалися Верховною Радою.

До речі, чому б авторам такого підходу не розглянути питання про статус послань президента до народу, передбачених статтею 106 Конституції? І чим народ гірший за Верховну Раду, що посланню до неї надається такий особливий статус, а посланню до народу – ні?

А ще ж Конституцією в рівномірному логічному поділі згадуються позачергові послання до Верховної Ради! Як бути з ними?

Простим, відповідним Конституції виходом із ситуації було б видання президентом указів, які би вказували способи розвитку його пропозицій до розвитку політики, визначені ним у посланнях, і формували правове поле для діяльності уряду, центральних органів влади та всіх місцевих державних адміністрацій, оскільки вони існують та підтримують мережу централізованого управління.

Крім того, серед конституційних інструментів реалізації політичної волі президента – право законодавчої ініціативи.

Не менш дискусійною є передача президенту вказаним законом повноважень із визначення пріоритетів бюджетної політики на плановий і наступні два за ним роки, що мають так само викладатися у щорічному посланні до Верховної Ради.

Можливо, роль документів глави держави у стратегічному плануванні, у тому числі бюджетного процесу, потребує посилення, а сама система планування узгодженості та уніфікованості, але не за рахунок вилучення із цього процесу інших органів.

Ці зміни є черговим раундом легалізації посилення інституту президентства в Україні включно з його консультаційними та допоміжними органами на противагу уряду, що не вповні корелює з конституційною природою його основ.

Попередньо президент зміцнив свої позиції у системі управління, здобувши організаційний та кадровий вплив не лише на рівні уряду, але й на рівні центральних органів виконавчої влади, що послабило урядову автономію.

За новим законом «Про Кабінет Міністрів» від 7 жовтня 2010 року з низкою змін та доповнень упродовж 2 років, прем’єр-міністр не може навіть пропонувати кадрові зміни.

Тепер не потрібне навіть формальне подання прем’єр-міністра як одна із підстав звільнення члена уряду – такими підставами є лише рішення президента або ініціатива міністра.

Також стало «надмірним» просте традиційне погодження з керівником уряду питання про включення міністрів чи керівників інших органів виконавчої влади до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються президентом України для здійснення своїх повноважень.

Глава держави може самостійно розпоряджатися кадрами системи виконавчої влади.

Посилення ваги інституту президентства може бути доречним в разі, якщо воно не спрямоване на зосередження влади в одних руках, збалансовується іншими інституційними і політичними впливами та корелює з мірою відповідальності.

У протилежному випадку, воно свідчить про перекіс у системі балансу влад та є кроком убік від принципу поділу влади, одного із засадничих у здійсненні демократії.

21 травня 2012 р.

Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД

//www.pravda.com.ua/articles/2012/05/21/6964926/

//www.politforums.com.ua/posters/23/

Президент послав

Послання президентові
Развод - «по понятіям». Модернізація - «по посланіям»
Команда Януковича вдруге заходиться…
Конституційний коловорот
Модернізована опозиція

Команда Януковича вдруге заходиться довкола «конституційної реформи»

Людині, обізнаній з українськими політичними обставинами, заголовок статті видасться дивним. 

Чому "вдруге"? 

Адже відомо, що Конституцію України вже змінювали принаймні двічі - у 2004 і 2010 роках. За цього не беремо до уваги нереалізовані спроби змінити Конституцію, що мали місце в період "владних змагань" між президентськими виборами - у 2005-2009 роки.

Пишучи слово "вдруге", маємо на увазі другу спробу нинішньої владної команди, адже перший підхід до зміни Конституції вона вже вдало здійснила впродовж 2010 року. Було змінено не лише фрагменти конституційного дизайну (порядок ухвалення рішень у парламенті, строки проведення виборів), з яких формується договірне поле, але й буквальні норми Конституції. Спосіб, в який це було досягнуто - рішенням органу конституційної юрисдикції, не уповноваженим на нормотворення, - самою Конституцією не передбачений. Питання правомірності такого рішення з порядку денного не знято. Але максима "звитяжців не судять" гарно засвоєна українськими політиками.

Факт, що за 16 років з часу ухвалення Конституції вона вже двічі суттєво змінювалась, вказує на те, що конституційний дизайн більшою мірою є наслідком проб політичного пера і конфлікту амбіцій, ніж результатом політичного і суспільного консенсусу. Правовий нігілізм у цій ситуації був і причиною, і наслідком, з яким доводиться повсякчас мати справу.

21 лютого 2011 року указом Президента "Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї" дано старт "конституційній реформі"-2, а 7 квітня у Щорічному посланні Президента до Верховної Ради "Модернізація України - наш стратегічний вибір" окреслено її основні напрямки.

Тож, нині владою як замовником змін поставлено питання - "як" змінювати і "що" змінювати. Очевидно, що у різних політичних і суспільних акторів відповіді на ці питання будуть відрізнятися, причому нерідко - контрадикторно, і за цього суперечні позиції будемо мати як всередині політичного середовища, так і у громадському. Тому для початку спробуємо оцінити позиції і наміри влади, віддаючи собі звіт у тому, що в одній статті неможливо розглянути бодай найважливіші аспекти політичного процесу, що потребують (чи включають) перетворення Конституції.

У пошуках надійних технологій 
проведення змін

Наразі влада лише формує відповідь на питання "як". Це важливе питання. Лише один раз - Конституцію було ухвалено за згодою двох третин парламенту - 321 голос "за". Грудневі, 2004 року, зміни до Конституції були прийняті як засіб розв’язання політичної кризи, викликаної конфліктами в ході президентської кампанії (голосування 8 квітня 2004 року практично з тих же проектів з внесення змін до Конституції бажаного для тодішньої Адміністрації Президента результату не дало). Згодом, 30 вересня 2010 року, "на допомогу" Конституції прийшов Конституційний суд.

Який спосіб "конституційної реформи" 
буде обрано на цей раз?

Президентське Звернення від 7 квітня і його ж указ від 21 лютого містять нариси технології ухвалення рішень. Указ відзначив необхідність "напрацювання пропозицій щодо механізму створення і діяльності Конституційної Асамблеї, визначення засад, алгоритму та етапів її роботи, а також аналізу концепцій реформування Конституції України", що стає предметом діяльності своєрідної робочої групи під назвою "Науково-експертна група" на чолі з Президентом України у 1991-1994 роках Л. Кравчуком. У Зверненні від 7 квітня за дизайном ця Асамблея окреслюється як мозковий центр, дорадчий орган, орган вироблення конституційної пропозиції, що після схвалення парламентом буде винесена на всеукраїнський референдум. Її "завданням стане вироблення узгоджених пропозицій до зміни Основного Закону нашої держави. Конституційна Асамблея має стати мозковим центром, що об’єднає незалежних експертів, фахівців з конституційного права, політиків, представників правозахисних організацій. Робота Асамблеї будуватиметься на принципах конструктивного діалогу, свободи дебатів і компромісного ухвалення рішень. Конституційна Асамблея має бути відкритою та відповідальною перед громадянами України. Пропозиції Конституційної Асамблеї обговорюватимуться та схвалюватимуться Верховною Радою з подальшим можливим винесенням їх на всеукраїнський референдум".

На перший погляд, даний алгоритм прийнятний. Перш за все тому, що співпадає в своїй основі з наявними конституційними приписами щодо порядку внесення змін до Конституції, описаними в її XIII розділі "Внесення змін до Конституції". Але секрети технологій ухвалення рішень, здатних змінити Конституцію, ховаються не лише під мантіями суддів КСУ чи "випрасуваних" фахівцями документах президентської Адміністрації.

Купіть хрону до лимону! 
Лукавий конституційний референдум

Маємо до купи ще й парламентські пропозиції щодо порядку такого конституційного всеукраїнського референдуму. Так, внесений представником фракції Партії регіонів законопроект "Про всеукраїнський референдум" № 6278 від 29 квітня 2010 року, що з липня 2010 року готується до повторного другого читання, містить в собі дивовижні, якщо не сказати, неприйнятні з точки зору демократичних принципів, концептуальні новації. Суть їх полягає у покладанні справи організації і проведення всеукраїнського конституційного референдуму практично на плечі інституту президентства.

Оцінку пропозицій, що виносяться на референдум, на відповідність чинній Конституції, має давати... Президент або ЦВК (Конституційний суд як установа у цій справі, очевидно, зайвий).

Ухвалювати на референдумі "нову Конституцію" - а "нова Конституція" ненароком з’являється у тексті законопроекту і у Зверненні Президента від 7 квітня - можна поза парламентом і без нього. Для ухвалення рішень достатньо однієї особи - відповідно до законопроекту, засідання комісії референдуму у день голосування та під час підрахунку голосів є повноважним незалежно від кількості присутніх на ньому членів комісії! За цього склад комісій формується за поданням державних адміністрацій (обмовка проекту, що це відбувається в разі, коли бракує кандидатур для роботи в таких комісіях, не виключає ту практику, що їх бракуватиме повсюдно). Подадуть держадміністрації кандидатур в комісії, комісії ухвалять рішення незалежно від кворуму і незалежно від того, чи є більшість на засіданні для прийняття рішення, і, ось, вам - всенародне волевиявлення, ось, вам - "нова Конституція".

Кричущо неадекватним наявному рівню представницької демократії (навіть в Україні) є й таке положення проекту, за яким передбачається можливим проведення конституційного референдуму одночасно із виборами органів влади різного рівня - від президента до сільради. Мотивація для проведення в один день із конституційним референдумом виборів до органів влади, що мають різну політичну природу і повинні формуватися в різний спосіб, у проекті не прояснюється.

У будь-якому разі, всі розуміють: беручись до конституційних перетворень, завдання влади №1 - забезпечити їх суспільну легітимність. Цілком вірогідно, що ініціатива Партії регіонів з усунення парламенту і судової системи із процесу "заснування" "нової Конституції" лежить у річищі політики "м’якої сили", що дозволяє досягати своїх цілей "тихою сапою", створюючи у довколишніх стійке враження, що якісь дії вчиняються в їхніх інтересах і ними ж самими. Потребу включення реальних впливових груп суспільства у продуктивний конституційний дискурс, у вироблення пропозицій, проведення консультацій та експертиз перекривають псевдо-народницькі ініціативи законопроекту №6278, спрямовані на політичне утвердження домінуючого гравця. Практика пострадянських президентських систем (Білорусь, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан) переконливо свідчить, що всенародні референдуми можуть бути ефективно використані для проведення інтересів такого гравця (за умови згоди політичного середовища з його домінуванням, звісно).

Така мотивація видається особливо реалістичною, зважаючи на запровадження змішаної виборчої моделі у формуванні парламенту, наслідком застосування якої стане зниження політичної структуризації парламенту, поява підстав для створення (на якийсь період) пропрезидентської більшості, ріст маріонеткових внутрішньопарламентських рухів, послаблення мотивації для партійного будівництва.

Складно сказати, наскільки такий алгоритм всеукраїнського конституційного референдуму співпадає з баченням аналогічного Президентом, Адміністрацію Президента, низкою його структур - Головним управлінням з питань конституційно-правової модернізації, Головним державно-правовим управлінням, Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Не виключено, що їхні пропозиції виллються в законопроект Президента щодо порядку проведення конституційного референдуму.

Скоріше за все, остаточний вибір технології - "нова Конституція" чи поправки до чинної (читай: "всеукраїнський референдум чи передбачена чинною Конституцією процедура внесення до неї змін) - значною мірою буде залежати від двох факторів: результатів парламентських виборів (вони мають пройти 28 жовтня 2012 року), і темпів та основ вибудовування пропрезидентської більшості в розмірі 300 голосів (саме стільки потрібно для підтримки проекту змін до Конституції). Чим швидше вона утвориться і чим стійкішою буде, тим вищі шанси на те, що парламент стане формальним гравцем у "конституційній реформі". І навпаки - відсутність стійкої, або хоча б згідливої більшості підвищує шанси на життя відокремленого від думки парламенту референдуму чи якоїсь іншої установчої моделі.

Вірогідність проведення "конституційної реформи" до парламентських виборів 2012 року видається низькою. Проурядова партія не зможе самостійно забезпечити проведення конституційних ініціатив у парламенті та суспільстві, враховуючи, що рівень довіри до неї (13,9% ±2,8% за цьогорічними квітневими даними Київського міжнародного інституту соціології), не кореспондує з горою замислів.

Чим не догодила Конституція?

Тепер до того, "що" команда пропонує змінити. Здавалося б, після відновлення кучмівської моделі влади у Президента є всі важелі впливу - фактично президентська модель з неподіленою політичною відповідальністю.

Недоліками конституційних норм у Зверненні від 7 квітня, яке на сьогодні є єдиним джерелом інформації про програмні політичні наміри президентської команди, названо нечіткість принципу народовладдя, зокрема права народу змінювати та встановлювати конституційний лад; недосконалий спосіб формування та відповідальності уряду; закріплення неефективної системи центральних органів виконавчої влади; відсутність реальних гарантій незалежності судів та прокуратури; невідповідність адміністративно-територіального устрою принципам організації ефективної системи влади та управління тощо. Звідси випливає, що Президент пропонуватиме зворотне цим "недолікам".

Звідси пропоновані Президентом "напрями нового конституційного процесу:

• гарантування індивідуальних та соціогрупових прав (гендерних, екологічних, мовно-культурних тощо) відповідно до реальних можливостей держави та встановлення механізму її відповідальності за чітке дотримання цих гарантій;
• посилення механізмів прямої участі та впливу громадян на владу, прозорості й підзвітності останньої перед громадянами, забезпечення дієвих гарантій дотримання владними інституціями, їх посадовими особами обов’язків і меж компетенції, зокрема уточнення та розширення можливостей для ухвалення державних рішень на всенародному референдумі, обмеження посадових імунітетів, запровадження санкцій за порушення державними органами конституційних приписів;
• забезпечення балансу повноважень між парламентом як єдиним законодавчим органом, президентом як всенародно обраним главою держави, урядом як вищим органом виконавчої влади та судовою гілкою влади з виокремленням у ній Конституційного Суду України;
• запровадження дієвого механізму зміни влади у разі неспроможності владних суб’єктів реалізувати свої повноваження;
• вирішення проблеми рівного представництва інтересів усіх регіонів на центральному рівні, зокрема у структурі законодавчої влади, або у спосіб створення двопалатного парламенту, або зміни виборчого законодавства. Створення умов для реалізації механізму децентралізації влади та зростання ролі місцевих громад у вирішенні важливих питань їхнього життя;
• запровадження механізму забезпечення участі громадян у прийнятті нової Конституції.

Напрями окреслені. Попереду - вектор розвитку конституційного дискурсу від Президента, який дасть змогу скласти точніші враження про кон’юнктурні інтереси і наміри. Не виключено, що детальними пропозиціями від команди Президента, які дозволять отримати точніші сценарні рішення цих інтересів, нас привітають з Днем Конституції 28 червня, або ж (якщо не встигнуть) порадують на День незалежності 24 серпня.

У словосполученні "конституційна реформа" найбільше насторожує слово "реформа". Хоча воно вказує начебто лише на зміну форми, надання чомусь нової форми, насправді воно відносить до змін основ відносин між суспільством і державою. Президент вказує на точки докладання власних зусиль зі зміни Конституції, і вони не стосуються лише елементів організації системи влади, структури і способу розподілу влади в державі, а передбачають зміни процедур демократії - "посилення механізмів прямої участі та впливу громадян на владу", "запровадження механізму участі громадян у прийнятті нової Конституції"... У цьому і полягає основна конституційна новела. Створюється враження, що саме заради неї, покликаної запровадити конституційний механізм легітимації рішень влади, і затіяні самі конституційні зміни.

Тому, не відкидаючи дійсної потреби уточнення низки конституційних положень, особливо у сфері збалансування системи влади та забезпечення незалежності судової системи, важливо забезпечити увагу до принципів, що визначають і формують порядок відносин громадянина і держави. Ряд цих принципів, задекларованих у Конституції України, між тим, виглядають цілком прийнятними, вже довели свою нормативну придатність та схвалення міжнародних правових інститутів і потребують лише збереження та практичного розвитку.

18 травня 2011 р.

Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД

//merkury.com.ua/avtorska-kolonka/1988-komanda-yanukovicha-vdruge-zahoditsya-dovkola-konstitucynoyi-reformi.html

//www.radiosvoboda.org/content/article/1114153.html

Президент послав

Послання президентові
Модернізація - «по посланіям». Развод - «по понятіям»
Развод - «по понятіям». Модернізація - «по посланіям»
Конституційний коловорот
Модернізована опозиція 

Референдум – «наше всьо»?

Мало яка реформа, довкола якої заходилася влада упродовж останнього року, може похвалитися такою результативністю, як реформа політичної системи і політичного середовища. Хоча вона і не була оголошена, однак саме нею нинішня влада може пишатися. В усякому разі, на нинішньому етапі фактичного здійснення. Але попереду ще конституційний процес, один із аспектів якого є предметом уваги цієї статті.

Нині у парламенті тихенько модернізується нове українське референдумне право. Якщо до розробки виборчого законодавства інтерес зацікавлених суспільних груп зберігається, то пропозиції щодо форматів прямого впливу перебувають поза зоною уваги спільноти.

Так, до повторного другого читання готується проект історичного закону "Про всеукраїнський референдум" (№ 6278 від 29 квітня 2010), автором подання якого є Дмитро Шпенов, член фракції Партії регіонів.

Враховуючи заяву глави держави від 7 квітня 2011 року про ймовірність винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою пропозицій Конституційної асамблеї, підготовка названого законопроекту отримає новий імпульс.

Адже регулювання проведення референдумів таким чином стає частиною "всеохопної конституційної реформи". А коли влада розробляє інструменти народовладдя, щоб вручити їх народові, це якось неприродно.

Розробники проекту певні, що винесення на всеукраїнський референдум "декількох питань з одного або різних предметів всеукраїнського референдуму" (стаття 3 законопроекту) вповні відповідає цілям з’ясування думки громадян і їх реального волевиявлення.

Чи певні вони також і в тому, що необмежена кількість питань, винесених на референдум, дозволяє, "виводити дискусії щодо документів, які є предметом голосування, на більш зрозумілий рівень з метою сприяння громадянам у прийнятті рішення"? Так чинити рекомендує відома Резолюція ПАРЄ "Про інструменти участі громадян у представницькій демократії" від 1997 року.

Чому розробники законопроекту думають, що перевіряти питання та тексти, що виносяться на референдум, щодо відповідності Конституції повинен президент або Центральна виборча комісія (стаття 22, частина 8 законопроекту)?

Хто їм сказав, що повноваження конституційної юрисдикції входять в компетенцію цих органів державної влади? Хто їм сказав, що законом може бути розширено ці конституційні повноваження?

Що заважає суб’єктові призначення всеукраїнського референдуму (президентові чи парламенту) звернутися до Конституційного суду з питаннями щодо конституційності текстів запитань? Чи не є приписування їм такого права можливістю так чи інакше впливати на змістовну частину референдуму?

Звідки в тексті закону про всеукраїнський референдум взялася "нова Конституція", якщо її немає в Конституції? Конституція не передбачає того, що її раптом може замінити інша, "нова" чи "стара". Вона передбачає лише один шлях – внесення змін, тобто, поступову обережну корекцію.

У випадках, коли йдеться про організацію системи державної влади, це доручається зробити парламенту.

У випадках, коли питання стосуються суспільного договору, визначення і зміни державного ладу, прав і свобод громадян, відносин громадянина і держави, способу внесення змін до Конституції (розділи I, III, XIII), держава не має права самостійно на власний розсуд замінювати фундамент цих відносин і впливати на обсяг прав і свобод людини, "узурпувати владу". Такі зміни ухвалює парламент, і вони обов’язково повинні бути затверджені народом.

Хочете "нову Конституцію" – передбачте її в чинній.

Яка існує об’єктивна зумовленість ухвалення "нової Конституції" на референдумі поза відповідними парламентськими рішеннями (стаття 16 законопроекту)?

Змінювати Конституцію можна лише у спосіб, передбачений самою Конституцією, як нею і "встановлено". Подобається комусь парламент чи не подобається – Конституцією передбачена його участь у конституційному процесі.

І те, що сьогодні законодавець створює варіант закону про "керований референдум", ще не означає, що він цим же законом може усунути з конституційного процесу парламент.

Хочете ухвалити "нову Конституцію" за допомогою пропонованого "установчого конституційного референдуму", тобто без парламенту? Передбачаємо такий спосіб у чинній Конституції. Вносимо до неї бажані зміни – і "вітаємо установчий референдум!".

Народ має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, але шляхом прийняття Конституції у порядку, визначеному Конституцією.

Щоправда, Конституцію сформовано у вигляді своєрідної стрічки Мебіуса: зміна порядку і способу внесення змін до Конституції потребує після схвалення такого способу двома сесіями парламенту ще й затвердження на референдумі. Тож попрацювати доведеться. Натомість – легальний установчий референдум і легітимна Конституція.

Якщо вже боротися за чистоту "народності" референдумів, зокрема конституційних, то чому б не бути послідовними і не зупинитися на варіанті виключення з цього процесу всіх органів влади?

У своїй екстравагантній послужливості законодавець починає передавати куті меду. Між іншим, Віктор Янукович не наполягає на "новаторських" механізмах. У його посланні від 7 квітня парламент не вилучено із процедури обговорення і схвалення пропозицій Конституційної асамблеї Кравчука.

"Пропозиції КА будуть обговорюватися і прийматися Верховною Радою з наступним ймовірним їх винесенням на референдум", – сказано в тексті послання. Тож, парламент поки що фігурує в баченні президентом цілісності конституційного процесу.

Однак припустимо, що процедура "установчого" конституційного позапарламентського референдуму узаконена, можливість чого небажана, але й не виключена. Тоді законодавцю до повторного другого читання потрібно попрацювати і вдосконалити процедури.

Скажімо, роз’яснити, в який спосіб текст нової Конституції буде обговорюватися ("одобрямс" не пройде!); яке місце різних груп суспільства, ЗМІ, владних органів тощо в цьому процесі (партій законопроект "в упор" не бачить)?

Як, ким і чи будуть враховуватися пропозиції "народу" - "пряма телефонна лінія" не годиться); в якому вигляді текст нової Конституції буде виноситися на референдум (швидке ознайомлення з брошурою в кабінці?

Чи потребує такий текст оцінки КСУ, як мають бути сформульовані питання референдуму?

Нині законодавець лаконічно обмежується вказівкою – "на конституційний, законодавчий, ратифікаційний референдум виноситься текст відповідного проекту та питання щодо його прийняття" (стаття 19), на які передбачені відповіді "так" або "ні".

А чому б заразом не поставити питання, чи народ взагалі хоче нову Конституцію?

Одним словом, або проводимо конституційний референдум у конституційний спосіб, або – ні. Перше забере більше часу і ресурсів і, може трапитися, не буде ефективним з точки зору замовників процесу.

Друге започаткує "нову Конституцію" (чи нову редакцію Конституції), що її апріорі подають як праведний і досконалий закон, у неконституційний спосіб, поставивши хрест на її легітимності.

Яким цілям має слугувати закладення конфлікту між порядком здійснення безпосередньої демократії (у даному разі референдумом) і засобами представницької демократії?

Звідки розробники законопроекту почерпнули ідею про те, що якась із форм народовладдя може заступати чи підміняти собою інші?

Можна дискутувати про явище "нової Конституції", про легітимність поточного складу Верховної Ради, про ступінь довіри до партій (тією ж мірою, як і до лікарів, громадських організацій чи податкової інспекції, – потрібне додати).

Але безвідносно до дискусій поточного політичного моменту зазначимо, що історично перспективним, відповідним європейським стандартам проведення референдумів і законодавчо продуктивним є взаємодоповнення способів і форм демократичної участі (в тому числі, референдумів і представницької делегованої демократії), а не їх протиставлення чи взаємовиключення.

Референдумні, виборчі, дорадчі процедури утворюють єдине поле здійснення влади народом. Мають утворювати.

А загалом, адептам беззастережної, нічим не опосередкованої влади народу можна лише позаздрити – мало коли і мало де парламент добровільно передає частину своїх повноважень, частину своєї представницької і законодавчої влади – то віддаючи політичний вплив, то стаючи на узбіччі конституційного процесу.

Якщо бажання здійснити "перезаснування" Конституції в обхід парламенту ще має своє вмотивоване підґрунтя в умовах політичного протистояння президента і парламентської більшості, то "самоспалення" парламенту з нинішньою пропрезидентською більшістю раціонального пояснення не знаходить.

Якими підставами керуються розробники законопроекту, передбачаючи можливість проведення всеукраїнського референдуму одночасно з виборами президента, народних депутатів, депутатів ВР АР Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів?

Може, природа цих демократичних актів спільна? Може для більшої демократичності їх варто зміксувати в такий дикий спосіб?

Але проясніть, який із регламентів буде переважати – виборчий (і який із них саме) чи референдумний.

А може, це буде референдум про те, чи підтримують громадяни ідею скасування виборів, наприклад? А ще можна – суто заради економії бюджетних коштів – провести відразу декілька виборів і водночас на референдум винести "декілька питань з різних проблем".

Якою логікою можна пояснити, що подання кандидатур до окружних комісій здійснюються різними суб’єктами влади різного рівня – то головами обласних і районних рад, то міськими і селищними головами?

Чим іншим, як не адміністративним контролем, є пропонована законопроектом процедура подання таких кандидатур головами держадміністрацій? А навіщо ініціативні групи, політичні партії, громадські організації?

А це що – невибаглива "перлина" творення нового українського референдумного права чи свідома міна під реальне волевиявлення: "У день голосування та під час підрахунку голосів засідання комісії референдуму є повноважним незалежно від кількості присутніх на ньому членів комісії референдуму" (стаття 47 проекту)?

Конституцію на-гора! Народ чекає.

Всі питання до законодавців неможливо вмістити в цій статті, адже в їхніх головах ще так багато гарних ідей. Але було б добре отримати притомні відповіді хоча б на ці запитання.

Тільки не "з телевізора", а із самого законопроекту, ретельніше опрацьованого до повторного другого читання відповідно до європейських стандартів правового регулювання референдумів.

Перед тим – сформувати ("установити") ці відповіді у ході відкритих дебатів з приводу місця і ролі національних референдумів, їх природи та можливостей, регламентації процедурних і організаційних аспектів, наслідків волевиявлення тощо.

На запропонованому розробниками фундаменті навіть фасаду демократії не побудуєш.

Завалиться.

11 квітня 2011 р.

Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД

//www.pravda.com.ua/articles/2011/04/11/6093496/

//www.mk.ru/merinov/