Людині, обізнаній
з українськими політичними обставинами, заголовок статті видасться дивним.
Чому "вдруге"?
Адже відомо, що Конституцію України вже змінювали принаймні
двічі - у 2004 і 2010 роках. За цього не беремо до уваги нереалізовані спроби змінити
Конституцію, що мали місце в період "владних змагань"
між президентськими виборами - у 2005-2009 роки.
Пишучи слово "вдруге",
маємо на увазі другу спробу нинішньої владної команди, адже перший підхід до зміни
Конституції вона вже вдало здійснила впродовж 2010 року. Було змінено не лише фрагменти
конституційного дизайну (порядок ухвалення рішень у парламенті, строки проведення
виборів), з яких формується договірне поле, але й буквальні норми Конституції. Спосіб,
в який це було досягнуто - рішенням органу конституційної юрисдикції, не уповноваженим
на нормотворення, - самою Конституцією не передбачений. Питання правомірності такого
рішення з порядку денного не знято. Але максима "звитяжців не судять"
гарно засвоєна українськими політиками.
Факт, що за 16 років
з часу ухвалення Конституції вона вже двічі суттєво змінювалась, вказує на те, що
конституційний дизайн більшою мірою є наслідком проб політичного пера і конфлікту
амбіцій, ніж результатом політичного і суспільного консенсусу. Правовий нігілізм
у цій ситуації був і причиною, і наслідком, з яким доводиться повсякчас мати
справу.
21 лютого 2011 року
указом Президента "Про підтримку
ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї" дано старт "конституційній
реформі"-2, а 7 квітня у Щорічному посланні Президента до Верховної Ради "Модернізація
України - наш стратегічний вибір" окреслено її основні напрямки.
Тож, нині владою як
замовником змін поставлено питання - "як" змінювати і "що" змінювати.
Очевидно, що у різних політичних і суспільних акторів відповіді на ці питання будуть
відрізнятися, причому нерідко - контрадикторно, і за цього суперечні позиції будемо
мати як всередині політичного середовища, так і у громадському. Тому для початку
спробуємо оцінити позиції і наміри влади, віддаючи собі звіт у тому, що в одній
статті неможливо розглянути бодай найважливіші аспекти політичного процесу, що потребують
(чи включають) перетворення Конституції.
У пошуках надійних технологій
проведення змін
проведення змін
Наразі влада лише
формує відповідь на питання "як". Це важливе питання. Лише один раз -
Конституцію було ухвалено за згодою двох третин парламенту - 321 голос "за".
Грудневі, 2004 року, зміни до
Конституції були прийняті як засіб розв’язання політичної кризи, викликаної
конфліктами в ході президентської кампанії (голосування 8 квітня 2004 року практично
з тих же проектів з внесення змін до Конституції бажаного для тодішньої Адміністрації
Президента результату не дало). Згодом, 30 вересня 2010 року, "на допомогу"
Конституції прийшов Конституційний суд.
Який спосіб "конституційної реформи"
буде обрано на цей раз?
буде обрано на цей раз?
Президентське Звернення
від 7 квітня і його ж указ від 21 лютого містять нариси технології ухвалення рішень.
Указ відзначив необхідність "напрацювання пропозицій щодо механізму створення
і діяльності Конституційної Асамблеї, визначення засад, алгоритму та етапів її роботи,
а також аналізу концепцій реформування Конституції України", що стає предметом
діяльності своєрідної робочої групи під назвою "Науково-експертна група"
на чолі з Президентом України у 1991-1994 роках Л. Кравчуком. У Зверненні від 7
квітня за дизайном ця Асамблея окреслюється як мозковий центр, дорадчий орган, орган
вироблення конституційної пропозиції, що після схвалення парламентом буде винесена
на всеукраїнський референдум. Її "завданням стане вироблення узгоджених пропозицій
до зміни Основного Закону нашої держави. Конституційна Асамблея має стати мозковим
центром, що об’єднає незалежних експертів, фахівців з конституційного права, політиків,
представників правозахисних організацій. Робота Асамблеї будуватиметься на принципах
конструктивного діалогу, свободи дебатів і компромісного ухвалення рішень. Конституційна
Асамблея має бути відкритою та відповідальною перед громадянами України. Пропозиції
Конституційної Асамблеї обговорюватимуться та схвалюватимуться Верховною Радою з
подальшим можливим винесенням їх на всеукраїнський референдум".
На перший погляд,
даний алгоритм прийнятний. Перш за все тому, що співпадає в своїй основі з наявними
конституційними приписами щодо порядку внесення змін до Конституції, описаними в
її XIII розділі "Внесення змін до Конституції".
Але секрети технологій ухвалення рішень, здатних змінити Конституцію, ховаються
не лише під мантіями суддів КСУ чи "випрасуваних" фахівцями документах
президентської Адміністрації.
Купіть хрону до лимону!
Лукавий конституційний референдум
Лукавий конституційний референдум
Маємо до купи ще й
парламентські пропозиції щодо порядку такого конституційного всеукраїнського
референдуму. Так, внесений представником фракції Партії регіонів законопроект
"Про всеукраїнський референдум" № 6278 від 29 квітня 2010 року, що з липня
2010 року готується до повторного другого читання, містить в собі дивовижні, якщо
не сказати, неприйнятні з точки зору демократичних принципів, концептуальні новації.
Суть їх полягає у покладанні справи організації і проведення всеукраїнського конституційного
референдуму практично на плечі інституту президентства.
Оцінку пропозицій,
що виносяться на референдум, на відповідність чинній Конституції, має давати...
Президент або ЦВК (Конституційний суд як установа у цій справі, очевидно, зайвий).
Ухвалювати на референдумі
"нову Конституцію" - а "нова Конституція" ненароком з’являється
у тексті законопроекту і у Зверненні Президента від 7 квітня - можна поза парламентом
і без нього. Для ухвалення рішень достатньо однієї особи - відповідно до законопроекту,
засідання комісії референдуму у день голосування та під час підрахунку голосів є
повноважним незалежно від кількості присутніх на ньому членів комісії! За цього
склад комісій формується за поданням державних адміністрацій (обмовка проекту, що
це відбувається в разі, коли бракує кандидатур для роботи в таких комісіях, не виключає
ту практику, що їх бракуватиме повсюдно). Подадуть держадміністрації кандидатур
в комісії, комісії ухвалять рішення незалежно від кворуму і незалежно від того,
чи є більшість на засіданні для прийняття рішення, і, ось, вам - всенародне волевиявлення,
ось, вам - "нова Конституція".
Кричущо неадекватним
наявному рівню представницької демократії (навіть в Україні) є й таке положення
проекту, за яким передбачається можливим проведення конституційного референдуму
одночасно із виборами органів влади різного рівня - від президента до сільради.
Мотивація для проведення в один день із конституційним референдумом виборів до органів
влади, що мають різну політичну природу і повинні формуватися в різний спосіб, у
проекті не прояснюється.
У будь-якому разі,
всі розуміють: беручись до конституційних перетворень, завдання влади №1 - забезпечити
їх суспільну легітимність. Цілком вірогідно, що ініціатива Партії регіонів з усунення
парламенту і судової системи із процесу "заснування" "нової Конституції"
лежить у річищі політики "м’якої сили", що дозволяє досягати своїх цілей
"тихою сапою", створюючи у довколишніх стійке враження, що якісь дії вчиняються
в їхніх інтересах і ними ж самими. Потребу включення реальних впливових груп суспільства
у продуктивний конституційний дискурс, у вироблення пропозицій, проведення консультацій
та експертиз перекривають псевдо-народницькі ініціативи законопроекту №6278, спрямовані
на політичне утвердження домінуючого гравця. Практика пострадянських президентських
систем (Білорусь, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан) переконливо свідчить, що всенародні
референдуми можуть бути ефективно використані для проведення інтересів такого гравця
(за умови згоди політичного середовища з його домінуванням, звісно).
Така мотивація видається
особливо реалістичною, зважаючи на запровадження змішаної виборчої моделі у формуванні
парламенту, наслідком застосування якої стане зниження політичної структуризації
парламенту, поява підстав для створення (на якийсь період) пропрезидентської більшості,
ріст маріонеткових внутрішньопарламентських рухів, послаблення мотивації для партійного
будівництва.
Складно сказати, наскільки
такий алгоритм всеукраїнського конституційного референдуму співпадає з баченням
аналогічного Президентом, Адміністрацію Президента, низкою його структур - Головним
управлінням з питань конституційно-правової модернізації, Головним державно-правовим
управлінням, Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права.
Не виключено, що їхні пропозиції виллються в законопроект Президента щодо порядку
проведення конституційного референдуму.
Скоріше за все, остаточний
вибір технології - "нова Конституція" чи поправки до чинної (читай: "всеукраїнський
референдум чи передбачена чинною Конституцією процедура внесення до неї змін) -
значною мірою буде залежати від двох факторів: результатів парламентських виборів
(вони мають пройти 28 жовтня 2012 року), і темпів та основ вибудовування пропрезидентської
більшості в розмірі 300 голосів (саме стільки потрібно для підтримки проекту змін
до Конституції). Чим швидше вона утвориться і чим стійкішою буде, тим вищі шанси
на те, що парламент стане формальним гравцем у "конституційній реформі".
І навпаки - відсутність стійкої, або хоча б згідливої більшості підвищує шанси на
життя відокремленого від думки парламенту референдуму чи якоїсь іншої установчої
моделі.
Вірогідність проведення
"конституційної реформи" до парламентських виборів 2012 року видається
низькою. Проурядова партія не зможе самостійно забезпечити проведення конституційних
ініціатив у парламенті та суспільстві, враховуючи, що рівень довіри до неї (13,9%
±2,8% за цьогорічними квітневими даними Київського міжнародного інституту соціології),
не кореспондує з горою замислів.
Чим не догодила Конституція?
Тепер до того, "що"
команда пропонує змінити. Здавалося б, після відновлення кучмівської моделі влади
у Президента є всі важелі впливу - фактично президентська модель з неподіленою політичною
відповідальністю.
Недоліками конституційних
норм у Зверненні від 7 квітня, яке на сьогодні є єдиним джерелом інформації про
програмні політичні наміри президентської команди, названо нечіткість принципу народовладдя,
зокрема права народу змінювати та встановлювати конституційний лад; недосконалий
спосіб формування та відповідальності уряду; закріплення неефективної системи центральних
органів виконавчої влади; відсутність реальних гарантій незалежності судів та прокуратури;
невідповідність адміністративно-територіального устрою принципам організації ефективної
системи влади та управління тощо. Звідси випливає, що Президент пропонуватиме зворотне
цим "недолікам".
Звідси пропоновані
Президентом "напрями нового конституційного процесу:
- гарантування індивідуальних та соціогрупових прав (гендерних, екологічних, мовно-культурних тощо) відповідно до реальних можливостей держави та встановлення механізму її відповідальності за чітке дотримання цих гарантій;
- посилення механізмів прямої участі та впливу громадян на владу, прозорості й підзвітності останньої перед громадянами, забезпечення дієвих гарантій дотримання владними інституціями, їх посадовими особами обов’язків і меж компетенції, зокрема уточнення та розширення можливостей для ухвалення державних рішень на всенародному референдумі, обмеження посадових імунітетів, запровадження санкцій за порушення державними органами конституційних приписів;
- забезпечення балансу повноважень між парламентом як єдиним законодавчим органом, президентом як всенародно обраним главою держави, урядом як вищим органом виконавчої влади та судовою гілкою влади з виокремленням у ній Конституційного Суду України;
- запровадження дієвого механізму зміни влади у разі неспроможності владних суб’єктів реалізувати свої повноваження;
- вирішення проблеми рівного представництва інтересів усіх регіонів на центральному рівні, зокрема у структурі законодавчої влади, або у спосіб створення двопалатного парламенту, або зміни виборчого законодавства. Створення умов для реалізації механізму децентралізації влади та зростання ролі місцевих громад у вирішенні важливих питань їхнього життя;
- запровадження механізму забезпечення участі громадян у прийнятті нової Конституції.
Напрями окреслені.
Попереду - вектор розвитку конституційного дискурсу від Президента, який дасть змогу
скласти точніші враження про кон’юнктурні інтереси і наміри. Не виключено, що детальними
пропозиціями від команди Президента, які дозволять отримати точніші сценарні рішення
цих інтересів, нас привітають з Днем Конституції 28 червня, або ж (якщо не встигнуть)
порадують на День незалежності 24 серпня.
У словосполученні
"конституційна реформа" найбільше насторожує слово "реформа".
Хоча воно вказує начебто лише на зміну форми, надання чомусь нової форми, насправді
воно відносить до змін основ відносин між суспільством і державою. Президент вказує
на точки докладання власних зусиль зі зміни Конституції, і вони не стосуються лише
елементів організації системи влади, структури і способу розподілу влади в державі,
а передбачають зміни процедур демократії - "посилення механізмів прямої участі
та впливу громадян на владу", "запровадження механізму участі громадян
у прийнятті нової Конституції"... У цьому і полягає основна конституційна новела.
Створюється враження, що саме заради неї, покликаної запровадити конституційний
механізм легітимації рішень влади, і затіяні самі конституційні зміни.
Тому, не відкидаючи
дійсної потреби уточнення низки конституційних положень, особливо у сфері збалансування
системи влади та забезпечення незалежності судової системи, важливо забезпечити
увагу до принципів, що визначають і формують порядок відносин громадянина і держави.
Ряд цих принципів, задекларованих у Конституції України, між тим, виглядають цілком
прийнятними, вже довели свою нормативну придатність та схвалення міжнародних правових
інститутів і потребують лише збереження та практичного розвитку.
18 травня 2011 р.
Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД
//merkury.com.ua/avtorska-kolonka/1988-komanda-yanukovicha-vdruge-zahoditsya-dovkola-konstitucynoyi-reformi.html
//www.radiosvoboda.org/content/article/1114153.html
.png)
Публікації
Немає коментарів:
Дописати коментар