Марина Ставнійчук: Україні не потрібен сценарій ані Єгипту, ані Лівії

Венеціанська комісія вітає «плацдарм для обговорення» і виступає проти політизації мовного питання

Ступивши наприкінці 2010 року на шлях конституційно-правового реформування, кардинально змінюючи провідні механізми його підготовки, Україна звернулася до Венеціанської комісії за належними експертними висновками. Тож 86-та пленарна сесія комісії (25–26 березня 2011 року), працювала, звичайно, не без обговорення українських питань порядку денного. Конкретні експертні оцінки, надані Венеціанською комісією, ми попросили проаналізувати члена цієї установи від України, радника Президента України – керівника Головного управління з питань конституційно-правової модернізації адміністрації Президента України Марину Іванівну СТАВНІЙЧУК.

– Марино Іванівно, відомо, що цього разу на розгляд Венеціанської комісії було винесено два основні питання: перше стосувалося створення й функціонування Конституційної асамблеї для підготовки змін до Конституції України, друге – розгляду експертного висновку щодо проекту закону про мови в Україні від 7 вересня 2010 року. Як загалом оцінили ці ініціативи? Чи можна вважати створення Конституційної асамблеї першим кроком конституційно-правової реформи?

– Загалом, допоки не розроблено концептуальних засад формування Конституційної асамблеї, точного порядку створення її органів, кількісного і якісного складу, можна прогнозувати будь-що, однак усе-таки є декілька принципових речей, які насправді мають досить вагоме значення. Виходимо з того, що в теорії конституціоналізму, в тому числі й європейського, є низка інститутів, які можуть мати під час здійснення влади народом або установчі, або дорадчі функції залежно від історичного і політичного контексту. Зокрема, йдеться про теорію й практику конституційних асамблей. Історії відомі приклади того, коли вони формувалися у спеціальному порядку, коли існували особливі вимоги щодо їхнього складу й узагалі вони відігравали роль установчих органів – конвентів, національних установчих зборів, котрі могли приймати обов’язкові для виконання рішення. Власне, ці рішення були остаточними і цілком легітимними. Однак останнім часом у багатьох країнах, де застосовуються ті чи інші, насамперед консенсусні, механізми прийняття рішень, цілком прийнятною вважається практика створення конституційних асамблей як дорадчих органів, що дають можливість розвитку широкої публічної дискусії, обговорення й підготовки питань для майбутньої передачі їх до парламенту.

Венеціанська комісія вітає створення органів, які слугують своєрідним плацдармом для широкої публічної дискусії, тому така ініціатива в Україні є цілком нормальною і прийнятною.

Проте існує застереження, на якому якраз і наголошує Венеціанська комісія: відомо, що світ побачили два укази Президента, за якими було створено Комісію зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (Указ Президента України № 1015/2010 від 5 листопада 2010 року. – Ред.) і має бути організовано науково-експертну групу щодо формування Конституційної асамблеї (Указ Президента України № 224/2011 від 21 лютого 2011 року. – Ред.). Комісія, у принципі, схвалює таке рішення, говорячи про те, що обидва органи можуть долучитися до процесу конституційно-правового реформування, але водночас члени ВК звертають увагу на те, що мають бути відпрацьовані організаційні форми роботи Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, у тому числі й у тій частині, що пов’язана з експертною та смисловою роботою. Адже вважається, що для ефективної реалізації конституційної реформи, її подальшої дієвості та часового розвитку повинен існувати єдиний центр продукування ідей конституційного удосконалення. Тому якісь паралелізми в роботі Конституційної асамблеї загалом не вітаються. До речі, на виконання рішення Венеціанської комісії 27 квітня 2011 року було проведено спільне засідання двох дорадчих органів при Президентові України – Науково-експертної групи з підготовки Конституційної асамблеї та Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, де були прийняті спільні рішення щодо підготовки концепції формування і діяльності Конституційної асамблеї.

– Як забезпечуватиметься незалежність діяльності Конституційної асамблеї?

– Підтримуючи її створення як дорадчого органу при Президентові України, Венеціанська комісія усе-таки наголошує, що для повноцінної роботи вона повинна мати високий ступінь незалежності. Необхідно пропорційно сформувати склад асамблеї, відповідно представивши у ній і фахівців різних галузей права, політології, соціології, економіки й інших експертів, знання яких необхідні для розвитку цього процесу. З другого боку, має бути правильно визначене співвідношення кількості представників фахового середовища до членів експертного й політичного кіл, аби реально можна було напрацювати політично незаангажовані пропозиції з реалізації влади в державі.

Якщо Конституційна асамблея формуватиметься консенсусно й відкрито фахово, то зрозуміло, що результатами її роботи повинні послуговуватися і Президент України, і парламент аж до завершення конституційного процесу відповідно до порядку, передбаченого власне Конституцією України.

– Наразі у поданні щодо створення асамблеї приблизно визначено її склад. Відомо, що до неї мають входити 100 членів, із яких 40 відсотків – науковці, 30 – представники політичної еліти і 15 – члени громадських організацій. А хто представлятиме решту 15 відсотків?

– Відсотковий склад асамблеї – пропозиція Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Думаю, її візьмуть до уваги, та навряд чи можна дотримати точно такої відсоткової сітки, яка сьогодні пропонується в концепції. Це, поза сумнівом, певна основа, але вона не є остаточною. Венеціанська комісія порушує питання про необхідність і доцільність такого жорсткого регламентування складу, адже тут є певні недоліки. Наприклад, громадянське суспільство має бути представлене більш ніж 15 відсотками, адже фактично йдеться про різні організації і спілки, які віддзеркалюють інтереси суспільства. Тому мені здається, що обмежитися лише 15 відсотками у цьому разі недостатньо.

Окрім того, Венеціанська комісія пропонує створити спеціальну робочу групу для підготовки проекту майбутньої Конституції, яка напрацьовувала б попередні пропозиції. Це цілком логічно й обґрунтовано, адже така титанічна праця, як підготовка проекту Основного Закону держави, – завжди колективна. Можливо, кількісний склад асамблеї навіть перевищить 100 осіб: створюватимуться форми широкого залучення громадян до обговорення і внесення пропозицій, напрацьовуватимуться механізми врахування їхніх зауважень і побажань. Для того ж, щоб опрацювати величезний масив історичного, політичного, аналітичного матеріалу й виокремити справді раціональні доречні аспекти, потрібне створення робочої групи з оптимальним кількісним складом, яка напрацьовувала б необхідні пропозиції.

– Марино Іванівно, чи дає поради Венеціанська комісія, які саме аспекти мають стати ключовими під час діяльності новостворених дорадчих органів?

– Історія розвитку конституційного процесу в Україні є надзвичайно бурхливою. Є серйозні труднощі в його реформуванні, яке ускладнене постійною конкуренцією між різними групами всередині українського суспільства, що подеколи призводить до конфронтації.

В експертному висновку (пункт 47) Венеціанська комісія нагадує Україні про магістральні напрями реформування Конституції. Ідеться про зміцнення стабільності, незалежності й ефективності державних інститутів, чіткий розподіл повноважень між ними та вироблення дієвої системи стримувань і противаг.

Я завжди згадую про цю проблему, адже питання забезпечення єдності діяльності влади наразі є надзвичайно серйозною проблемою в українському суспільстві. Перш за все, для ефективної діяльності влади потрібен жорсткий баланс повноважень її ключових гілок. З другого боку, повинна діяти система противаг, особливо на центральному рівні, яка убезпечила б суспільство від узурпації влади та підтримувала її належний розподіл усередині країні.

Звертається увага на необхідність належної реалізації судової реформи. Крім того, надзвичайно важливим є зміцнення місцевого самоврядування відповідно до європейських традицій і стандартів. До речі, саме після моєї репліки на засіданні Венеціанської комісії цей пункт було внесено до заключного висновку. Я наголошую на цьому, адже конституційна реформа, проведена в Україні 2004 року, не торкнулася органів місцевого самоврядування, і, певно, зазнала невдачі через свою незавершеність якраз у цій частині. Водночас досить проблематичними можна назвати й останні місцеві вибори, які також поставили під неабиякий сумнів якість місцевого самоврядування в Україні. Факт залишається фактом: органи місцевого самоврядування сформовано, але регіональні й місцеві органи влади в Україні ще потребують реформування й розвитку.

Це, у принципі, і є квінтесенцією концепції чи то рекомендацій зі створення в Україні Конституційної асамблеї. Венеціанська комісія закликає Україну серйозно попрацювати над якісною і всеосяжною конституційною реформою.

Необхідними є відповідальність і згуртованість усіх політичних сил. Якщо цього немає – можна зірвати будь-який проект. Та якщо свою відповідальність усвідомить не лише провладна політична сила, а й опозиція, то стане цілковито зрозуміло, що «розхитувати» конституційну ситуацію далі не можна, навпаки – треба спрямовувати її у правильне русло. Україні не потрібен сценарій ані Єгипту, ані Лівії. Політики мають згуртуватися. Не без того, звичайно, аби обстоювати свою позицію й наполягати на ній, однак у результаті все одно має народитися консенсус.

– Іншим питанням порядку денного останньої сесії Венеціанської комісії став розгляд проекту закону «Про мови в Україні». Яке ставлення експертів до цього, не менш наболілого для нашої держави питання?

– Насамперед зауважу, Венеціанська комісія, не розглядаючи мовної ситуації в Україні загалом, зосередилася лише на конкретному законопроекті.

Зазначалося, що питання запровадження другої офіційної мови наразі порушувати не можна, адже, в основному, воно обговорюється лише через підміну політиками окремих понять. Цілком очевидно, що цей висновок Венеціанської комісії зроблено в руслі й дусі двох інших підсумкових документів із цього питання – Висновку Верховного комісара ОБСЄ у справах національних меншин Кнута Воллебека щодо мовної ситуації в Україні та Доповіді Моніторингового комітету ПАРЄ щодо України, – які лежать в одній площині.

Окрім того, Венеціанська комісія розглядала зміст законопроекту ще й у контексті історичних, політичних, соціальних та національних умов у нашій державі. Відповідно, вона закликала не втрачати стимулів до вивчення і застосування державної мови в Україні, як це, до речі, й передбачено Конституцією нашої держави (стаття 10). Зверну увагу на те, що Україні ці питання треба вдосконалювати, бо гарантії на рівні законодавства існують. Повинні, принаймні, застосовуватися механізми створення рівних можливостей використання для усіх мов національних меншин. Але все це на території України має розглядатися в комплексі, адже за державною мовою потрібно залишити можливість відігравати її інтегруючу роль.

І тут слід згадати про ще одну складність. Висновок Венеціанської комісії ґрунтується на двох основних документах, які визначають стандарти в галузі правового регулювання політики щодо національних меншин та застосування регіональних і міноритарних мов. Хоча в Україні й було ратифіковано Європейську хартію регіональних або міноритарних мов (набула чинності 1 січня 2006 року), цьому передував надзвичайно складний процес. Ситуація склалася таким чином, що переклад документа викликає у фахівців певні сумніви, очевидно, вади методології перекладу Європейської хартії відбилися і в експертованому проекті закону. Сьогодні є необхідність доопрацювання цього законопроекту. Адже у тому вигляді, в якому нині існує цей документ, як зазначено у висновку Венеціанської комісії, він значною мірою є контрпродуктивним. Здається, що проект не вирішує, а лише погіршує наявні проблеми, тим більше, що мовне питання є надзвичайно політизованим і часто було «гвіздком» передвиборних гасел електоральної кампанії різних політичних сил.

Венеціанська комісія наполягає на серйозному доопрацюванні майбутнього закону ще й тому, що жоден існуючий у Європі документ не регулює подібних питань у такий спосіб, щоб применшувалося значення державної мови. Справді, потрібна стимуляція розвитку мов національних меншин, міноритарних мов, мов, які зникають (в Україні це, наприклад, караїмська, гагаузька, ногайська, русинська мови), для чого насамперед потрібно застосовувати правильну методологію.

Експерти попередньо відвідали Україну, зустрілися з представниками парламенту, громадських організацій, ознайомилися з висновком Національної академії наук України, підготовленим Інститутом мовознавства iмені О. О. Потебнi, з огляду на що й було зроблено відповідні висновки Венеціанської комісії.

Більше того, необхідно правильно оперувати реальними соціологічними показниками в мовному питанні. Дані перепису населення 2001 року давно застаріли. Вибіркові ж соціологічні дослідження також не дають достатньої репрезентативності для того, щоб оперувати ними у мовному аспекті. Тому сьогодні важливо належним чином підготуватися до майбутнього перепису населення 2012 року, адже європейські стандарти виходять із необхідності захищати існування мовного різноманіття у будь-якій країні. При цьому визначене у проекті закону положення щодо використання в певному регіоні замість державної мови «мови, що вживається» на його території, просто методологічно підміняє поняття мови, яку людина вважає рідною для себе. Крім того, останнім часом лунають заяви про проведення всеукраїнського референдуму. Очевидно, знову відбувається політизація мовного питання, адже навіщо проводити референдум з мовного питання якраз напередодні вже заявленого перепису населення? Венеціанська комісія наполягає на ретельній підготовці до нього з формулюванням чітких, недвозначних запитань у відкритому переліку, до якого кожна людина сама змогла б уписати позиції, які вважає необхідними. Отже, питання мови дуже важливе при формуванні української нації. Це питання повинно вирішуватись у державі таким чином, щоб об’єднати українське суспільство, надати поштовх для його розвитку.

Розмову вела Юлія ЦИРФА.18.05.2011

//www.viche.info/journal/2547/

//lib.rada.gov.ua/DocDescription?doc_id=190623