четвер, 17 квітня 2008 р.

Жива тканина Конституції


Як на мене, Конституція 1996 року несла у собі значний потенціал. Вона була першою реальною Конституцією, яка відображала справді основні прагнення українського народу. Проте з часом відбулися зміни – доповнення її тексту (в 2004 році), поглиблення розуміння (завдяки рішенням Конституційного Суду), зрештою, почали даватися взнаки певні системні диспропорції, які бувають у кожному живому документі. Це нормальне явище і для Європи, і для нашої держави, коли йде процес переосмислення тих чи інших положень, усвідомлення суті термінів, які, на перший погляд, були добре знайомі, а виявилося, що мають різні варіанти тлумачення.

Напередодні прийняття чинної української Конституції Венеціанська комісія доволі високо оцінила її проект. Фахівці, не тільки українські, але й зарубіжні, з великою повагою поставилися до тої роботи, яка була проведена українськими законодавцями. Проте минув час, і стало очевидно, що Конституція не виконує деяких функцій, які самі ж її автори вважають за потрібне переосмислити.

Варто усвідомити важливу річ: сучасний конституціоналізм будується на таких засадах, як розподіл влади, верховенство права, конституційні права й свободи – захищені й реально гарантовані державою. Проте у нас трапилося так, що ми запозичили із Заходу чимало передових технологій – правових, конституційних, які не відповідають нашій дійсності.

Наприклад, коли йдеться про верховенство права, фундаментальний для Західної Європи принцип, то він має дещо іншу соціальну, політичну, правову природу, ніж та, яку ми у нього зазвичай вкладаємо. У нас відбулася, так би мовити, механічна заміна певних понять, – ми зберегли назви, але почали наново ці терміни переосмислювати. Поняття, саме явище конституційного верховенства права, було сформоване на базі англосаксонської правової системи. Вона формувалася понад 800 років і за основне джерело права має судовий прецедент. Іншими словами, право створюють суди.

З іншого боку, в результаті багатовікового розвитку постала теорія, яка каже, що верховенство права – це система принципів, напрацьованих самим політичним суспільством системи. Одним із елементів цього принципу є те, що право творить парламент, отож жоден закон не може бути неправовим. Англосаксонська система не передбачає наявності Конституційного Суду, бо a priori парламент настільки фахово підходить до різних питань, настільки повноцінно розглядає і врегульовує їх, що годі й уявити, що він може помилитися при прийнятті закону. Водночас ця модель передбачає, що член парламенту не може, наприклад, критикувати судове рішення. Згадаймо, що у нас, в Україні, кожен депутат, навіть місцевого рівня, має за честь кинути декілька негарних реплік у бік судової влади.

Таким чином, принцип верховенства права на ділі передбачає, що практично ніхто за визначенням не може приймати актів, які суперечать Конституції. І ще один цікавий нюанс – англосаксонська Конституція є насправді не єдиним документом, а системою правових актів, системою звичаїв, традицій, які напрацьовані упродовж сотень років. А коли ми запозичили цей принцип, то ми хотіли так само з повагою ставитися до права, але у нас не завжди ефективно спрацьовує судова система, принаймні відсутня довіра до неї значної частини суспільства, що дуже шкодить реальному верховенству права.

Інший аспект проблеми – нормальний процес становлення парламентаризму як елементу утвердження в Україні демократії. Триває процес самоусвідомлення парламенту, який поводить себе як представницький орган. З точки зору теорії конституційного права, постає запитання, а що ж таке парламент? Одні називають його органом законодавчої влади, інші – представницьким органом. Суть проблеми – у переосмисленні взаємовідносин, які виникають між владами, розподіл яких було зафіксовано понад два століття тому у Французькій та Американській Конституціях. Адже в ідеалі парламент мав би бути органом установчої влади.

Таким чином, змінюється суспільство – змінюється і держава. Реформа ніколи останньою не буває, як і війна, тобто одна закінчується, минає певний час, проходять зміни, переусвідомлення, переоцінка набутих надбань, і знову виникають проблеми, які треба вирішувати.

Цікавим досвідом може бути Франція: за період після 1789 року там змінилися 22 політичних режими. За той період були прийняті 17 Конституцій. Тобто, Конституція виконує функцію захисту права від грубого втручання суспільства, а водночас гарантує суспільству рівне ставлення з боку права, є своєрідним буфером між суспільством і державою. Держава видозмінюється, міняється її функції – міняються й повноваження органів державної влади.

Оскільки наша держава молода, і триває процес її становлення, то звісно проходить і процес уточнення функцій. Водночас запроваджують якісь нові владні структури, стається і переоцінка ефективності дієвості тої чи іншої з них.

Еластична Конституція може виконувати свою функцію для різних політичних спільнот. Погляньмо на Конституцію США, – за 200 років вона не змінилася, маємо лише 27 поправок, які вносилися упродовж 200 років в процесі розвитку суспільства. Але в тих державах, де Конституція не займає такої еластичної позиції щодо суспільства, вона потребує змін. І тут велика роль очевидно припадає на ті органи влади, які повинні адаптувати Конституцію до потреб суспільства. Як показує практика, такими органами можуть стати органи конституційної юстиції: це може бути й Конституційний Суд, як у США, де вживають термін "жива Конституція": Окремі положення він час від часу переглядає, як це було із славнозвісним "сухим законом", запровадженим у формі поправки до Конституції, а відтак відмінений, коли саме суспільство переглянуло певні позиції правового регулювання.

В Європі інструментом адаптації конституційної норми є зазвичай Конституційний Суд, у Великобританії – суди вищого рівня, які приймають прецеденти, завдяки яким розвивають бачення Конституції.

Повернуся до уже згаданого поняття установчої влади. Взагалі-то, на принцип розподілу влади можна поглянути з іншого боку, аніж це зазвичай роблять, коли у руслі концепції Монтеск’є говорять про виконавчу, законодавчу і судову владу. Коли ми засновуємося на фундаментальному принципі про те, що джерелом влади є народ, то бачимо, що насправді існує єдина публічна влада – влада народу. Вона поділяється на три сектори: установчу владу, державну владу і самоврядну владу. Цей поділ, до речі, зафіксовано в Конституції, яку ми не надто уважно читаємо чи не до решти розуміємо. Річ у тому, що в нас тривав процес апробації, – ми запровадили модель, а тепер спостерігаємо, як вони працює на нас. Ще раз наголошу: установча влада – це влада народу.

Народ, згідно з нашою Конституцією, є носієм влади. Він вправі приймати Конституцію, саме він формує засади конституційного ладу. За нашою Конституцією Україна є суверенною, демократичною державою, в ній чинний принцип розподілу влади, визначена одна державна мова. Ці засади конституційного ладу визначають державу як таку.

Але народ як носій влади виступає її джерелом, а водночас цю владу здійснює через свої установчі органи, – саме таким органом є парламент. Виявляється, парламент, будучи органом державної влади, працює в двох іпостасях, адже він фактично є представницьким органом народу. Нагадаю про рішення Конституційного Суду, яке зафіксувало, що Конституція як основний закон набула чинності з моменту проголошення, тобто коли парламент проголосував за неї. Натомість решту законів набувають чинності за іншою процедурою. Тому парламент виконує функцію і установчої, і законодавчої влади, коли приймає Конституцію від імені народу, а закони України – від імені держави.

Якщо ми будемо намагатися надзвичайно чітко розділити повноваження між парламентом, урядом і Президентом, то відійдемо від тої реформи, яка була закладена в 2004 році. Існує певний парадокс, що принцип розподілу влади неминуче призводить до президентської форми правління. Українська держава на початку 90-х років минулого століття спершу взяла курс на президентську форму правління. Потім відбувся процес поступового відходу від цієї моделі, і зараз ми маємо змішану форму правління, парламентсько-президентську.

Це ознака європейських параметрів у політиці, адже в решті світу маємо зазвичай домінанту президентської форми правління. Натомість в Європі немає президентських республік, а є змішані чи парламентські форми правління. Втім, коли йдеться про формулу цієї "суміші", то вона обов’язково передбачає врахування національних складників, наявних у державі.

Зараз, наприклад, ми підносимо вагу політичних партій в Україні. Чи добре це? Чесно кажучи, не знаю. Коли у Франції в 1958 році починалася реформа, трансформація IV Республіки у V Республіку, була зумовлена страшним крахом, спровокованим власне політичними партіями. І президент Рене Коті, який бачив, що втрачає довіру у виборців і може піти достроково з посади, запросив на пост прем’єра дуже відому особу, генерала де Ґолля. Той повернувся у політику за умови, що йому дозволять реалізувати його план дій. І однією з вимог було зменшення ролі політичних партій, адже гарантом процесів, які відбуваються в державі, має виступати держава, а не політична партія.

Ми не можемо скопіювати французьку модель, бо в нас є дещо інші процеси: французи починали з того, що Конституція передбачала 7 років перебування на посаді президента, тепер термін – 5 років. І це самі президенти ініціювали процес, щоб скоротити строк повноважень, вони аргументували, для в такій великій державі не можна довго перебувати при владі, має бути ротація, здоровий пошук кадрів. Окрім того, французького президента у IV Республіці обирали в парламенті. Сьогодні його обирає народ, такою була вимога де Ґолля. В Україні ж ми спостерігаємо протилежні тенденції, тобто, поки що запозичені передові технології на українському ґрунті дають зворотній ефект.

Насамкінець про певну цікаву модель функціонування установчої влади. Щоб уникнути конфлікту інтересів між чинними політиками і законодавцями, які на тривалу перспективу вирішують долю країни, Центр політико-правових реформ запропонував проект закону про конституційну асамблею, яка могла б стати дієвим інструментом прийняття Конституції. Так, Основний Закон можна прийняти у парламенті, шляхом референдуму, а можна і конституційною асамблеєю – органом установчої влади, останній день роботи якого стане днем прийняття Конституції. Позаяк асамблея приймає її для майбутніх поколінь, цей орган розпускають і формують власне парламент.

До речі, в тому проекті згадується такий момент, що особи, які брали участь у роботі конституційної асамблеї, не можуть в подальшому працювати в парламенті упродовж певного строку. Тобто, створюються механізми блокування, щоб конституційна асамблея не була використана як трамплін для подальшої політичної кар’єри. Це доволі передова й добра практика, адже коли Конституцію приймають на референдумі, то розглядається уже сформований пакет, який вимагає лише "за" чи "проти", бо ж виборців не питають, чи вони погоджуються з конкретними статтями, а ставлять практично перед цілісним документом. Коли ж Конституцію приймає парламент, то іноді існує спокуса зловжити владою і прийняти Основний Закон "під себе".

Який би з цих варіантів не був прийнятий, – усі добрі. Проте в усіх випадках умовою дієвості Конституції, спроможності установчої влади, стабільності державних інститутів є насамперед повага громадян (в тому числі й політиків) до закону й до права. Лише тоді ми можемо констатувати, що Україна стала повноцінною частиною цивілізованого світу.

Ігор Заєць, 17 квітня 2008 р.
//zgroup.com.ua/article.php?articleid=456

В основу тексту покладено розмову під час авторської телепрограми Андрія Павлишина "Політична шахівниця" 04.04.2008 року.

Немає коментарів: