понеділок, 28 листопада 2011 р.

Влада Українського народу та шляхи забезпечення конституційності його рішень


«Влада Українського народу» – категорія, через яку Конституційний Суд України у своєму рішенні від 5 жовтня 2005 року (справа про здійснення влади народом) [4] розтлумачив принцип народного суверенітету, що закріплений у частині 2 статті 5 Конституції України. Однак питання юридичного змісту категорії «влада Українського народу», механізму, способів, шляхів і форм «здійснення» народом цієї влади залишилися поза увагою єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні.

У той же час уже почала роботу затверджена Указом Президента України від 21 лютого 2011 року [8] Науково-експертна група з підготовки Конституційної Асамблеї, перед якою постають конкретні практичні питання щодо реалізації Українським народом своєї установчої влади під час внесення змін до Конституції чи прийняття її нової редакції шляхом проведення всеукраїнського референдуму [9].

Саме тому на перше місце в порядку денному науки конституційного права виходить питання щодо ґрунтовного осмислення змісту категорій «влада Українського народу», «принцип народного суверенітету», «народовладдя» тощо. Поглиблене й науково виважене розуміння цих категорій справляє безпосередній вплив на вдосконалення механізмів, форм, способів і засобів реалізації Українським народом своєї влади, наслідком чого є посилення прямої демократії (безпосереднього народовладдя). Необхідність напрацювання ґрунтовних наукових підходів з усіх зазначених питань для вдосконалення практики розбудови демократичної та правової держави визнають і корифеї юриспруденції. Так, зокрема, В. Тацій зауважує, що «питання безпосередньої демократії в аспекті конституційної правосуб’єктності Українського народу ще не отримало свого належного доктринального оформлення. Окремі ж моменти цієї проблематики вирішені на рівні правових позицій Конституційного Суду України досить суперечливо» [7, с. 617]. Наводячи два протилежні за своїми висновками рішення Конституційного Суду України (від 27.03.2000 р. та від 16.04.2008 р.), В. Тацій ставить конкретні практичні запитання: «як повинні діяти владні інституції у разі проведення в майбутньому аналогічного до референдуму 16 квітня 2000 р. всеукраїнського плебісциту? І чи може Український народ вносити зміни до Основного Закону за власною ініціативою без попереднього рішення парламенту? Вважаємо, що без чітких відповідей на ці запитання про забезпечення стабільності конституційного ладу України і гарантування народовладдя в подальшому говорити буде вкрай складно» [7, с. 618].

Ю. Барабаш також звертає увагу на те, що наразі «залишається відкритим інше запитання – наскільки обов’язковою для Українського народу є процедура внесення змін до Конституції України, передбачена розділом ХІІІ? Адже, знову ж таки, за формальними ознаками, вимога дотримуватися цієї процедури стосується насамперед органів публічної влади (наприклад, як це передбачено п. 1 ч. 1 ст. 85 Конституції відносно парламенту)» [1, с. 320].

Варто також зазначити, що в Конституції України закріплено принцип народного суверенітету як верховенства влади Українського народу. Проте, на думку А. Селіванова, «безпосереднього забезпечення механізму верховенства народного суверенітету над державним, поки що навіть теоретично (доктринально), наукою конституційного права не визначено і юридично не встановлено» [6, с. 307]. У зв’язку з цим «наукові дослідження, з подальшим втіленням їх у практику забезпечення суверенітету народу, мають істотне значення і водночас відображають високу місію науки конституційного права у теоретичному розв’язанні цієї складної проблеми» [6, с. 311].

Отже, з одного боку, ми констатуємо факт відсутності глибоких доктринальних розробок щодо механізмів, форм, способів і засобів забезпечення та реалізації влади Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні. А з другого – є свідками (а багато хто – безпосереднім учасником) початку нового конституційного процесу, результатом якого повинно стати «утвердження якісно нової демократичної моделі політичної системи європейського зразка», що «має повністю забезпечувати принципи дотримання прав і свобод людини й громадянина, народовладдя, верховенства права, поділу влади, неподільності національного суверенітету» [2, с. 9], а також «забезпечувати та заохочувати як свободу слова, так і свободу політичної участі, пряме народовладдя, у т. ч. у формі референдумів, плебісцитів, можливість громадського впливу на розроблення та прийняття владних рішень» [2, с. 26].

Тож завданням цієї статті є: по-перше, актуалізація всіх окреслених та пов’язаних із ними питань (проблем); по-друге, спроба глибше зрозуміти юридичну природу категорії «влада Українського народу» та інших правових явищ, що з нею безпосередньо пов’язані; по-третє, напрацювати підходи щодо вирішення деяких із зазначених вище проблемних питань.

У проведених нами раніше наукових дослідженнях зроблено висновок, що суб’єкт має владу та може реально її здійснювати за наявності двох умов:

– по-перше, в Конституції або законі чітко зафіксовані його повноваження (права та/або обов’язки) – «матеріальний» бік влади;

– по-друге, в Конституції чи законі зафіксовано його право приймати обов’язкові до виконання рішення (на виконання відповідних повноважень) – «процесуальний» бік влади.

На перший погляд, для того, щоб визначити перелік конституційних прав (повноважень) Українського народу, особливих проблем немає. Це, зокрема, такі права:

1) право на самовизначення, яке Український народ успішно здійснив шляхом створення (заснування) власної держави;

2) право на прийняття установчого акта держави – Основного Закону (це право «від імені Українського народу» було реалізовано в 1996 році Верховною Радою України);

3) право визначати й змінювати конституційний лад в Україні (ч. 3 ст. 5 Конституції України);

4) право власності на об’єкти, перераховані в ч. 1 ст. 13 Основного Закону України;

5) право на зміну території України (ст. 73 Конституції).

Це конституційні права, закріплені саме за Українським народом як суб’єктом влади. Але враховуючи те, що Український народ складається з громадян України, навряд чи хтось заперечуватиме, якщо ми віднесемо до прав саме Українського народу ще й такі:

1) право Українського народу управляти власною державою (державними справами) (ч. 1 ст. 38 Конституції України) безпосередньо, приймаючи конкретні рішення через всеукраїнський, референдум, або через відповідні державні органи;

2) право Українського народу періодично обирати склад Верховної Ради України та главу держави – Президента України.

У контексті зазначеного варто проаналізувати питання щодо «меж» («обмеженості») влади Українського народу. Так, будь-який орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише «на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч. 2 ст. 19 Конституції). Натомість для такого суб’єкта влади, як Український народ, Конституція України встановлює «межі» за принципом «дозволено все, що не заборонено». Така думка виникає після аналізу таких положень Основного Закону:
1) референдум не допускається лише щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74 Конституції);

2) держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 15 Конституції); як відомо, політична діяльність здійснюється у сфері управління державними справами;

3) права та свободи людини й громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними (ч. 1 ст. 22 Конституції);

4) народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69 Конституції).

Окрім того, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008 [5] Український народ має право приймати та скасовувати закони, вносити до них зміни. Ці права реалізуються через всеукраїнський референдум. Оскільки предметом регулювання закону можуть бути фактично будь-які суспільні відносини в державі, то Український народ шляхом проведення всеукраїнського референдуму може прийняти будь-який закон з будь-якого питання (за винятком «питань податків, бюджету та амністії»). Отже, в цьому питанні маємо концепцію «нової Конституції України», яка була визначена ще Постановою Верховної Ради УРСР від 19 червня 1991 року № 1213-ХІІ, де чітко зафіксовано, що«законодавча влада здійснюється народом України шляхом референдуму і Верховною Радою України» [3].

Тут напрошується логічний, на нашу думку, висновок: Український народ, на відміну від усіх державних органів, не обмежений Конституцією України й не може бути обмежений законами України шляхом закріплення за ним чітко визначеного та вичерпного переліку прав. Український народ повноважний взяти до свого провадження будь-яке питання у сфері управління державними (суспільними) справами (крім тих, що зафіксовані у ст. 74 Конституції України) та прийняти відповідне рішення.

З другого боку, виникає питання (проблема) з «процесуальною» складовою реалізації Українським народом належних йому повноважень. Так, Основний Закон держави не містить вказівки на таку важливу ознаку рішень Українського народу, як їхня обов’язковість до виконання (хоча в Конституції України відсутнє й положення про обов’язковість законів, прийнятих Верховною Радою України та підписаних Президентом). У будь-якому разі Конституційним Судом України вже прийняті відповідні рішення про те, що «результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдуми, є обов’язковими» [4] та «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України» [5].

Проте одразу ж постає питання щодо конституційності таких законів, прийнятих Українським народом шляхом проведення всеукраїнського референдуму, адже глава держави, як гарант додержання Конституції України, підписує лише закони, прийняті Верховною Радою України (п. 29 ч. 1 ст. 106 Основного Закону).

Водночас гарантом відповідності законів Конституції України є й інший орган держави – Конституційний Суд України. Так, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) «законів та інших правових актів Верховної Ради України».

Аналізуючи в цьому контексті інші положення Основного Закону нашої держави, пропонуємо деякі міркування щодо розв’язання проблеми «конституційності законів, прийнятих шляхом всеукраїнського референдуму». Так, зокрема, обов’язковими до виконання на території України правовими актами (згідно з Конституцією України) є:

1) сама Конституція України, яка має найвищу юридичну силу;

2) закони України;

3) постанови та інші акти Верховної Ради України (ст. 91);

4) укази і розпорядження Президента України (ч. 3 ст. 106);

5) постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України (ч. 1 ст. 117);

6) судові рішення (ч. 5 ст. 124).

Отже, лише два види правових актів – Конституція України та закони України – не мають у своїй назві обов’язкової текстуальної прив’язки до органу, що їх прийняв. Цей факт є додатковим свідченням того, що прийняття «законів України» не є виключною компетенцію єдиного органу законодавчої влади в Україні, який «має право приймати закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом» (абз. 5 п. 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 року [5]).

Не містить відповідної прив’язки до суб’єкта прийняття й «закон», що згадується в ч. 2 ст. 147 та п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції України (на відміну від п. 29 ч. 1 ст. 106 Основного Закону, де зазначено, що Президент України «підписує закони, прийняті Верховною Радою України»).

Слід також зазначити, що, приймаючи або скасовуючи закони, вносячи до них зміни, Український народ здійснює, на нашу думку, не належну виключно йому установчу владу, а виступає суб’єктом саме законодавчої (державної) влади, бо функція щодо прийняття законів є «внутрішньою» компетенцією створеної Українським народом держави.

Отже, зазначені міркування дають підстави говорити про те, що закони України, прийняті Українським народом шляхом проведення всеукраїнського референдуму, можуть бути (за зверненням суб’єктів, визначених у ч. 2 ст. 150 Конституції України) предметом розгляду єдиного органу конституційної юрисдикції в України щодо вирішення питання про їхню конституційність.

Така наша думка щодо наявності в Конституційного Суду України повноваження перевіряти на відповідність Конституції України законів, прийнятих Українським народом на всеукраїнському референдумі, не суперечить позиції Конституційного Суду щодо того, що «рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України» (абз. 4 п. 7 мотивувальної частини рішення [5]). Звичайно, що Конституційний Суд України також є одним із органів державної влади, але він не «затверджує» й не «схвалює» закони, а лише перевіряє їх (за поданням відповідних суб’єктів) на відповідність Основному Закону України.

Іншого аспекту конституційності всеукраїнських референдумів торкається Ю. Барабаш, який зазначає: «Що стосується «референдарних» можливостей Українського народу в контексті реалізації установчої влади, то і в цьому плані залишилось достатньо невирішених на доктринальному рівні питань. Серед них одне з чільних місць посідає питання відсутності чіткої системи гарантування конституційності «ініціативних» референдумів» [1, с. 321–322].

По-перше, коректніше, ймовірно, говорити не про «конституційність референдумів» (оскільки референдум – це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень із важливих питань загальнодержавного та місцевого значення), а про конституційність самих рішень, які приймаються у формі «законів України, інших рішень» шляхом проведення відповідного референдуму.

По-друге, оскільки щодо перевірки на конституційність законів, прийнятих Українським народом, ми вже висловили свою думку, то залишається питання стосовно конституційності лише рішень Українського народу щодо затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до неї змін і доповнень.

Згідно з теорією установчої влади й відповідними рішеннями Конституційного Суду України Основний Закон держави є актом реалізації народом належної виключно йому установчої влади. Виходячи з наведеного, навряд чи буде коректним здійснення будь-яким державним органом (органом «вторинної», «похідної» влади) перевірки рішення Українського народу щодо прийняття нової Конституції чи внесення змін до чинної на предмет його відповідності Основному Закону держави. По-перше, така перевірка була б, на нашу думку, проявом порушення принципу народного суверенітету, оскільки суб’єкт «вторинної», «похідної» влади не може перевіряти рішення суб’єкта «первинної», «верховної» влади на предмет його відповідності Конституції, як акта реалізації народом своєї установчої влади. По-друге, якщо йдеться проприйняття нової Конституції, то на відповідність якій редакції Основного Закону (новій чи скасованій) повинна бути проведена перевірка? По-третє, якщо йдеться про перевірку на конституційність рішення Українського народу лише щодо «внесення змін до Конституції України», то знову ж таки виникає питання щодо наявності (чи відсутності) в Конституційного Суду України відповідних конституційних повноважень. А Конституційний Суд, як і будь-який державний орган, повинен діяти виключно в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Тому, на нашу думку, прийняте Українським народом рішення на реалізацію належних виключно йому повноважень, що становлять зміст установчої влади, не може бути предметом перевірки органом державної (похідної, вторинної) влади. Аналогічну позицію висловлює і А. Селіванов, який зазначає, що «народний суверенітет слід розглядати як природне право народу самостійно і в повному обсязі розпоряджатися своєю долею, створювати такий суспільний і конституційний лад, який відповідає його волі та інтересам. Унаслідок цього влада народу ніким не може бути обмеженою, а можливе лише її добровільне самообмеження…» [6, с. 309].

Підсумовуючи викладене, вважаємо за можливе та доцільне здійснення Конституційним Судом України перевірки проекту відповідного рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум, із наданням відповідного висновку щодо відповідності цього проекту вимогам статті 157 Конституції України. Для повноцінного врегулювання цього питання варто було б лише доповнити перелік суб’єктів права на конституційне подання з питань надання висновків Конституційним Судом України, який визначається тільки статтею 41 Закону України «Про Конституційний Суд України» й не фіксується у самій Конституції України. Тому, на нашу думку, цей перелік може бути розширений за рахунок включення до нього, наприклад, ініціативної групи всеукраїнського референдуму.

Слід також звернути увагу, що саме стаття 157 Конституції України може тлумачитися як «добровільне самообмеження»Українським народом меж реалізації своєї установчої влади, яке було «навіки» закладено 1996 року в Конституції України, як основному установчому акті власної держави, очевидно, «усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями».

Отже, з проведеного нами наукового дослідження можна зробити такі висновки:

1. Український народ, на відміну від усіх державних органів, не обмежений Конституцією України й не повинен бути обмежений законами України шляхом закріплення за ним чітко визначеного та вичерпного переліку владних прав. Український народ повноважний взяти до свого провадження будь-яке питання у сфері управління державними (суспільними) справами (крім тих, що зафіксовані у ст. 74 Конституції України) й прийняти відповідне рішення, яке є обов’язковим до виконання на території України. Проте з метою усунення певної «прогалини» варто було б статтю 69 Основного Закону доповнити частиною другою такого змісту: «Результати народного волевиявлення є обов’язковими до виконання на території України».

2. Закони України, прийняті Українським народом шляхом проведення всеукраїнського «законодавчого» референдуму, є остаточними й обов’язковими до виконання на території України, однак за зверненням суб’єктів, визначених у ч. 2 ст. 150 Конституції України, можуть бути предметом розгляду Конституційного Суду України щодо їхньої конституційності.

3. Прийняте Українським народом шляхом проведення всеукраїнського «установчого» референдуму рішення щодо затвердження нової редакції Основного Закону чи внесення змін до нього не може бути предметом наступного конституційного контролю. Проте доцільним і логічним був би попередній конституційний контроль проектів рішень, що виносяться на всеукраїнський «установчий» референдум, із метою їх перевірки на відповідність ст. 157 Конституції України 1996 року.

4. Порушені в цій статті актуальні питання є лише початком великої наукової дискусії щодо змісту категорії «влада Українського народу», видів цієї влади, форм і механізмів її реалізації, способів забезпечення конституційності прийнятих Українським народом рішень тощо, що зрештою має привести до формування в Україні повноцінної доктрини народовладдя.

Джерела

1. Барабаш Ю. Г. Установча влада Українського народу – конституційний феномен // Влада в Україні: шляхи до ефективності / Ред. Рада …: О. Д. Святоцький (голова) [та ін.]. – К.: Журн. «Право України»: Ін Юре, 2010. – С. 312–322.
2. Модернізація України – наш стратегічний вибір: Щорічне послання Президента України до Верховної Ради України. – К., 2011. – 416 с.
3. Постанова Верховної Ради УРСР «Про Концепцію нової Конституції України» від 19 червня 1991 року № 1213-ХІІ // Електронний ресурс: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1213-12
4. Рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 р. № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) // Електронний ресурс: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v006p710-05
5. Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. № 6-рп/2008 (справа про прийняття Конституції та законів Україні на референдумі) // Електронний ресурс: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v006p710-08
6. Селіванов А. О. Суверенітет народу і публічна влада // Влада в Україні: шляхи до ефективності / Ред. рада …: О. Д. Святоцький (голова) [та ін.]. – К.: Журн. «Право України»: Ін Юре, 2010. – С. 303–311.
7. Тацій В. Я. Наукові засади конституційного реформування в Україні // Влада в Україні: шляхи до ефективності / Ред. рада …: О. Д. Святоцький (голова) [та ін.]. – К.: Журн. «Право України»: Ін Юре, 2010. – С. 611–621.
8. Указ Президента України «Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї» від 21 лютого 2011 року № 224/2011 // Електронний ресурс: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=224%2F2011
9. Писаренко С. Ми пишемо Конституцію на віки // Віче. – 2011. – № 11 (296). – С. 14–15.

28 листопада 2011 р.
Юрій МІРОШНИЧЕНКО, Журнал "Віче" № 21 (306). - С. 8-11.
//www.viche.info/journal/2795/
//www.miroshnychenko.ua/Дiяльнiсть/Наукова/2011.11.28-/-влада-українського-народу-та-шляхи-забезпечення-конституційності-його-рішень.html

//www.pravda.com.ua/news/2011/11/28/6792857/

Немає коментарів: