Круглий стіл «Модернізація політичної системи України» 2011

21 квітня 2011 р. в Національному інституті стратегічних досліджень в рамках загальної фахової дискусії «Послання Президента України: пріоритети модернізації держави» відбулося засідання «круглого столу» на тему: «Модернізація політичної системи України».

У заході взяли участь перший Президент України Леонід Кравчук, посадові особи органів державної влади, експерти, представники наукових установ, неурядових організацій та широкої громадськості.

Фахівці НІСД представили також підготовлену ними аналітичну доповідь «Проблеми конституційного транзиту в Україні», де розглянуто один з аспектів модернізації політичної системи країни – передумови та чинники еволюції конституційних моделей, визначено концептуальні засади майбутнього конституційного транзиту.

Аналітична доповідь

//www.niss.gov.ua/public/File/2011_table/0421_an_dop.pdf

Засідання відкрив директор Національного інституту стратегічних досліджень 

А.В. Єрмолаєв. 

Він зупинився на основних положеннях розділу Послання Президента України, присвяченого актуальним завданням модернізації політичної системи країни та запропонував до обговорення низку питань, а саме:

• утвердження республіканських засад Української держави;
• розвиток партійної системи та вдосконалення виборчого законодавства;
• розвиток громадянського суспільства;
• реформування місцевого самоврядування;
• реалізація судової реформи;
• формування ефективних механізмів боротьби із корупцією;
• реалізація ідеї створення Конституційної Асамблеї та визначення напрямів дальшого розвитку конституційної реформи.

Із доповіддю виступив заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень 

В.М. Яблонський, який охарактеризував структуру та основні ідеї розділу І Послання Президента України до Верховної Ради України «Модернізація держави» та представив аналітичні доповіді, присвячені питанням конституційного транзиту та розвитку діяльності політичних партій в Україні.

Зокрема, було підкреслено, що реформування політичної системи у підсумку має призвести до формування цілісної, сучасної, справедливої моделі, що знайде своє узагальнене втілення у тексті нової редакції Конституції України. Особливий наголос зроблено на тому, що значення тексту Основного Закону виходить далеко за межі політичної кон’юнктури і регулювання діяльності державних інститутів. Підкреслено, що конституційна реформа має на меті оновлення принципів та механізмів функціонування системи влади в Україні. Доповідач зазначив, що Конституційна Асамблея, яка вперше визначила концептуальні засади конституційної реформи з метою створення цілісної системи державної влади в Україні, має стати дискусійним майданчиком для вітчизняних та зарубіжних фахівців з конституційного права, представників громадських організацій. Також визначено місце і роль Конституційної Асамблеї в процесі реалізації нинішнього етапу конституційного транзиту – як суб’єкта підготовки проекту конституційних змін, який потребуватиме затвердження Верховною Радою України і виноситиметься на всеукраїнський референдум.

Текст доповіді

//www.niss.gov.ua/public/File/2011_table/0421_dop.pdf

Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України 

М.І. Ставнійчук у виступі зупинилася на ключових питаннях нинішнього етапу конституційного транзиту в Україні: формі роботи, змісті та послідовності здійснення заходів, пов’язаних з конституційним процесом. Говорячи про Конституційну Асамблею як основну форму роботи у цьому напрямі, доповідач підкреслила, що Конституційна Асамблея має стати публічним майданчиком для об’єктивної наукової дискусії щодо майбутніх конституційних змін, та зазначила, що інститут Конституційної Асамблеї широко застосовується у багатьох країнах, в яких існує проблема дефіциту легітимності влади.

Доповідач наголосила, що всі конституційні зміни повинні відбуватися у порядку, передбаченому Конституцією України: за підсумками роботи Конституційної Асамблеї повинна розпочатись процедура, яка передбачена Розділом 13 Конституції України.

Було підкреслено, що майданчик Конституційної Асамблеї повинен створити умови для незалежної роботи над проектом конституційних змін, у складі Конституційної Асамблеї мають бути представлені всі зрізи як фахового середовища, так і громадянського суспільства. Оскільки важливим завданням для Конституційної Асамблеї є забезпечення наукової обґрунтованості пропозицій, пов’язаних із модернізацією Конституції України, переважну кількість складу Конституційної Асамблеї повинні становити науковці у юридичній та інших сферах.

М.І. Ставнійчук виокремила низку дискусійних питань, пов’язаних із роботою Конституційної Асамблеї, а саме:

• яким має бути кінцевий результат її роботи (нова Конституція, нова редакція Конституції або зміни та доповнення до Конституції України);
• наскільки значним має бути оновлення тексту Конституції України.

Говорячи про інші нагальні завдання модернізації політичної системи, доповідач зазначила, що необхідність продовження судової реформи вимагає суттєвого доопрацювання законодавства у питаннях судоустрою та статусу суддів, а також реформування пов’язаного із судовою системою розділу Конституції України. В рамках виборчої реформи актуальним для України питанням залишається уніфікація та систематизації виборчого законодавства, розробки та прийняття Виборчого Кодексу.

Під час свого виступу Президент України 1991–1994 рр. 

Л.М. Кравчук наголосив, що першочерговим завдання фахової дискусії щодо модернізації Конституції України має стати з’ясування основних причин недотримання конституційних та законодавчих норм в Україні. Л.М.Кравчук зазначив, що вкрай необхідним є вдосконалення конституційних норм, якими визначається відповідальність за невиконання законів. Говорячи про формування складу Конституційної Асамблеї доповідач наголосив на важливості її наповнення авторитетними фахівцями та представниками громадянського суспільства.

Л.М. Кравчук зауважив, що наявна політична система не відповідає інтересам суспільства, тому у проекті нової Конституції мають бути закладені норми, які б її демонтували, зберігаючи при цьому принципи демократичної, правової держави. Доповідач підкреслив, що Конституційна Асамблея має зосередитись на фахово-практичній, політичній стороні справи, та запропонувати реальний документ, який буде працювати, апробувавши його на фаховому, експертному та суспільному рівнях.

Директор Національного інституту стратегічних досліджень А.В. Єрмолаєв у своєму слові після виступу першого Президента України Л.М. Кравчука запропонував присутнім побудувати дискусію навколо таких питань: формат Конституційної Асамблеї; тематичний план дій (дорожня карта) Конституційної Асамблеї; поєднання фахової роботи над конституційною реформою із просвітницькою роботою серед громадян щодо змісту основних конституційних змін.

Крім того, Директор НІСД наголосив на тому, що робота над зміною Конституції вимагає не лише правильного тексту, але щоб і тематика, яку обговорюють фахівці й експерти, була зрозуміла максимальній кількості громадян. Головне і ключове - ми маємо говорити про нову якість конституційно-правової системи.

Голова Центру прикладних політичних досліджень «Пента» В.В. Фесенко у виступі наголосив, що насамперед необхідно провести серйозну дискусію навколо питань модернізації політичної системи та конституційного процесу, зокрема визначитися з напрямами конституційних змін. Серед першочергових питань, на які необхідно дати відповідь при опрацюванні конституційних змін, було названо такі: реформа місцевого самоврядування, адміністративно-територіальна реформа, соціально-економічна реформа та реформа політичної системи загалом. З іншого боку, необхідно визначитися із можливими механізмами формування Конституційної Асамблеї та, відповідно, з її статусом і потенційним складом. Було підкреслено, що Конституційна Асамблея в Україні може бути сформована як виборний орган установчої влади або як консультативно-дорадчий орган при Президентові України чи парламенті. Від цього буде залежати ступінь легітимності прийнятих змін до Основного Закону.

Директор Національного інституту стратегічних досліджень А.В. Єрмолаєв зазначив, що нинішнє обговорення розділу послання Президента України має інерційну форму. В основі цього задуму лежить ідея обміну пропозиціями з метою формування дальшого плану дій, його уточнення в тематичних планах.

Директор социологической службы «Український барометр» В.С. Небоженко в своем выступлении отметил, что новый этап конституционных изменений начат в благоприятной политической атмосфере, лишенной «конституционной истерики». Выступающий также обосновал объективную необходимость проведения конституционной реформы нерешенностью в предыдущий период конституционного процесса такой проблемы как легитимация власти и новой собственности. По оценкам директора социологической службы «Барометр» наибольшей проблемой реформирования политической системы Украины являться тенденция снижения легитимности конституционного процесса в период 1991–2011 гг. И если Конституция 1996 г., невзирая на критику процедуры ее принятия, имеет бесспорную легитимность, то конституционные изменения 2004 г. можно оценивать как полное уничтожение легитимности Основного закона страны – они мотивированы доминированием ценностей власти над ценностями государства. Выступающим подчеркнуто, что в данный момент страна пребывает в критической точке принятия решения относительно продолжения конституционного реформирования. В зависимости от качества этого решения политические процессы в стране могут развиваться в двух направлениях – либо дальнейшее уничтожение легитимности, либо возобновление роста легитимности конституционных изменений. Именно Конституционная Ассамблея может стать механизмом, который обеспечит развитие политических процессов в рамках второго направления. Выступающий также назвал возможные проблемы в процессах формирования и функционирования Конституционной Ассамблеи: противоречие между избираемыми и назначаемыми членами; проблема одновременного обеспечения и представительства, и эффективности в работе.

Президент України у 1991-1994 роках Л.М. Кравчук висловив своє бачення щодо формування складу Конституційної Асамблеї та алгоритму її подальших дій, стосовно зміни Основного Закону. Зокрема Л.М. Кравчук зазначив, що Конституційна Асамблея як незалежний від різних політичних сил орган має підготувати текст Конституції та схвалити його на своєму засіданні, потім передати цей проект Президенту України для внесення до Верховної Ради України, і лише після проходження всієї процедури, що передбачена чинною Конституцією такий законопроект буде прийнято остаточно. При цьому Перший Президент України наголосив, що Конституційна Асамблея жодною мірою не може бути органом, який підмінить парламент при ухваленні Конституційної реформи.

У свою чергу Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України М.І. Ставнійчук у виступі наголосила, що в процесі фахових дискусій щодо статусу Конституційної Асамблеї переважає думка, що Конституційна Асамблея має бути не органом установчої влади Українського народу, а - дорадчим, спеціальним, самоврядним, незалежним. Також було привернуто увагу присутніх до певних проблем, що виникають із затвердженням конституційних змін на всеукраїнському референдумі, пов’язаних із застарілим законодавством про референдуми.

Голова правління Центру політико-правових реформ І.Б. Коліушко також привернув увагу учасників круглого столу визначення статусу Конституційної Асамблеї. Доповідач висловив переконання, що за умови коли Конституційна Асамблея буде представницьким органом, то Президент України не має повноважень для її створення. В іншому разі необхідно сформувати певну робочу групу, яка має допомогти підготувати Президенту України проект Конституції. Водночас було наголошено на тому, що народ може самостійно прийняти нову Конституцію. Така можливість базується на низці рішень Конституційного Суду України, відповідно до яких народ має право змінити конституційний лад за процедурою визначеною Конституцією та законами. На думку І.Б. Коліушка мову про створення Конституційної Асамблеї доцільно вести лише у випадку, коли народ як єдине джерело влади перестає довіряти органам державної влади та хоче змінити конституційний лад. Важливою є процедура такого процесу. Дуже добре, якщо вона була б передбачена у законодавстві. В іншому випадку це революційна ситуація коли все робиться без процедури – явочним порядком. Тоді формується орган установчої влади, який називається Конституційною Асамблеєю.

У своєму виступі І.Б. Коліушко також підкреслив важливість проведення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи в межах здійснення конституційної реформи.

Директор Національного інституту стратегічних досліджень А.В. Єрмолаєв виступив з пропозицією утворити спільно з Центром політико-правових реформ (ЦППР) спільні робочі групи для продовження роботи над проектом адміністративно-територіальної реформи.

Радник при дирекції Національного інституту стратегічних досліджень 

В.С. Лупацій у своєму виступі зауважив, що поза увагою учасників «круглого столу» лишився один з аспектів легітимності конституційної реформи – міжнародний. Україна, як і інші країни в сучасному світі, стикаються з однаковими проблемами. Зокрема, йдеться про такі дилеми: «безпека чи права і свободи людини»; «зовнішньополітична конкурентоздатність чи збереження моделі соціальної держави»; «забезпечення цілісності і централізму чи розвиток самоврядування» і т.п. Тому з метою забезпечення міжнародної легітимності конституційним змінам в Україні, на думку радника при дирекції Інституту, було б доцільним проведення низки міжнародних конференцій, присвячених тематиці конституційного реформування.

Виступаючий також зазначив доцільність організації і функціонування Конституційної Асамблеї за функціональним принципом – політики ставлять цілі і формують технічне завдання для правників і експертів, а представники громадянського суспільства беруть активну участь в оцінці пропонованих науковцями та експертами моделей конституційних змін.

Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України М.І. Ставнійчук також зазначила важливість зовнішнього чинника у вирішенні проблеми подолання дефіциту внутрішньої легітимності влади водночас наголосивши на необхідності більш тісної взаємодії з Венеціанською Комісією в питаннях законодавчого забезпечення модернізації політичної системи країни, подолання практики подвійних та потрійних стандартів в практиці державного будівництва. М.І. Ставнійчук наголосила на величезній значущості для процесу легітимації конституційних змін формування майданчиків уведення всіх питань конституційного будівництва у правове конституційне поле, яке визначено чинною Конституцією країни.

Також Радник Президента України наголосила на тому, що змістовна складова реформування Конституції України повинна ґрунтуватись на людиноцентриських цінностях, орієнтованих на захист прав і свобод людини, як це зроблено в усіх європейських конституціях, бути максимально убезпеченою від політико-владної заангажованості. Окрім того, зроблено особливий наголос на необхідності забезпечити за чинною конституційною процедурою юридичну прийнятність рішень Конституційної Асамблеї, а також причетність громадян, наприклад у форматі загальнонаціональних дебатів, та врахування їх пропозицій.

Директор Інституту А.В. Єрмолаєв повідомив, що центральне українське телебачення готове до цього завдання, однак тривають дебати щодо формату цієї роботи з метою забезпечити конструктивний та фаховий характер дебатів та уникнути участі у них «політичних спекулянтів». Єрмолаєв А.В. також відзначив доцільність використання Інтернет-мережі для досягнення громадянського та фахового консенсусу, наприклад шляхом створення відповідного порталу, для налагодження комунікацій з університетськими центрами, профільними академіями, регіональними структурами.

Завідувач відділу державної правової політики НІСД 

О.М. Руднєва відзначила необхідність уточнення теоретико-методологічних підходів реформування політичної системи саме на етапі підготовки проекту Конституції, оскільки класична теорія поділу влади не дозволяє віднести такі конституційні інститути як Президент України, Прокуратура України, Національний Банк України до якоїсь з гілок влади. Така невизначеність становить певні проблеми і для реформування правоохоронної системи, зокрема в питанні невизначеності статусу прокуратури.

В своєму виступі О.М. Руднєва також торкнулась проблеми взаємодії з інститутами громадянського суспільства в процесі підготовки і реалізації конституційної реформи і підкреслила необхідність співпраці саме з фаховими аналітичними групами в процесі підготовки проекту конституційних змін.

Підбиваючи підсумки засідання «круглого столу» директор Інституту А.В. Єрмолаєв подякував усім учасникам і запропонував впродовж травня провести кілька засідань для обговорення таких тем: підходи і концептуалізації Конституційної Асамблеї та виборче законодавство України – наявний стан та напрями реформування. А також провести наукову конференцію, присвячену методологічним проблемам дослідження конституційного процесу, національної держави та демократії в Україні і світі.

21 квітня 2011 р.

//www.niss.gov.ua/articles/440/

30.05.2012 Круглий стіл «Доцільність створення та перспективи діяльності Конституційної Асамблеї в Україні» 

19.05.2012 І-й Відкритий форум громадських рад «Плануємо майбутнє» 

25.02.2012 Круглий стіл «Конституційна Асамблея: питання статусу, порядку формування та діяльності» 

22.08.2011 Експертна зустріч «Створення і функціонування Конституційної Асамблеї»