Как может быть принята новая Конституция Украины?

На текущий момент большинство властвующих политических сил Украины осознает неизбежность корректив конституционного текста: действующий Основной Закон демонстрирует беспрецедентно низкий уровень легитимности и в этом отношении является еще более неудачным, чем его первичная редакция.

Поскольку действующая редакция Конституции устанавливает запутанную и в процедурном отношении очень пробильную конструкцию власти, теоретически наиболее конструктивным сценарием конституционной реформы должны стать частичные коррективы соответствующих конституционных положений, в первую очередь тех, которые непосредственно касаются механизмов взаимодействия между органами власти в процессе осуществления ими общих конституционных полномочий. Объективно, что возможные изменения к Конституции должны учитывать правовые позиции Конституционного Суда. Именно Конституционный Суд является органом, который во всяком случае с формальной точки зрения компетентен в даче предметной и профессиональной оценке ключевых недостатков конституционно предусмотренных институтов и процедур и может указать пути правового решения, сформулированных им проблем. Однако способность Конституционного Суда к выполнению такой роли сегодня сама по себе стала предметом дискуссии.

Процедура внесения изменений в конституционный текст, установленная в разделе XIII Конституции, предусматривает, что коррективы конституционного текста могут стать реальными только в условиях общественно-политической стабильности, практическим выражением которой должна быть способность главных политических сил к конструктивному пониманию в вопросах о распределении полномочий органов власти и организации системы сдерживаний и противовесов. Описанный сценарий частичных изменений текста Конституции, продиктованных течением событий в реальном государственно-созидательном процессе является, однако, малореальным, учитывая состояние политической и правовой культуры отечественного политикума, склонности высших должностных лиц государства использовать Основной Закон для легализации и легитимации собственных корпоративных интересов, несостоятельности, а часто и нежелания партийных сил, которые контролируют соответствующие звенья механизма власти достигать государственно-необходимых копромиссов, а еще больше — несостоятельности выполнять достигнутые договоренности. Поэтому кажется, что более достоверным является принятие нового конституционного текста с применением референдарной процедуры и конституанты.

Сами обстоятельства развития конституционного процесса в Украине сегодня частично напоминают соответствующую ситуацию накануне принятия Конституции Пятой республики во Франции в 1958 г., которая была одобрена большинством голосов граждан на референдуме. Принятию этой Конституции предшествовал глубокий политический кризис в стране. Особенности партийной системы Франции в послевоенный период в значительной мере оговорили нефункциональность парламентской формы правления и необходимость ее немедленной замены на более централизованную модель власти. В этой политической ситуации французский парламент принял решение о передаче власти в руки общенационального лидера, который был бы в состоянии вывести страну из кризиса, подготовить и осуществить конституционную реформу. Генерал Шарль де Голь, национальный лидер, который на протяжении многих лет оставался не при делах, был наделен Национальным собранием Франции чрезвычайными полномочиями относительно разработки проекта будущего основного закона.

Как видно, примененный порядок разработки и принятие Конституции Франции 1958 г. не отличались демократичностью, однако в описанной ситуации он, по-видимому, был оптимальным и позволил в короткие сроки вывести страну из состояния глубокого политического кризиса. Только высокий уровень правовой и политической культуры французской политической элиты (как и общества в целом) совместно с фактором принадлежности французских президентов к правящим партиям действенно предупреждает авторитарность власти главы государства в Пятой республике. Особенности правовой и политической культуры французского общества являются также ключом к пониманию того, почему текст Конституции 1958 г., разработанный формально и достаточно недемократическим способом, недоставал средством правового закрепления узкокорпоративных интересов. Сказанное также свидетельствует о том, что опыт разработки и принятие Конституции Французской Пятой республики не может быть воспринят безоговорочно в условиях отечественных государственно-политических реалий. Между тем, схема дальнейшего развития конституционной реформы, предложена пропрезидентскими силами в Украине на текущий момент, очень напоминает упомянутый французский сценарий.

Будущая Конституция Украины должна быть принята таким способом, который обеспечил бы ей максимальный уровень легитимности. Это является возможным только при условии, если субъект, который будет разрабатывать текст Конституции, сам будет пользоваться высоким общественным авторитетом. Как видно, это условие было целиком соблюдено в процессе разработки Конституции Пятой республики во Франции. Между тем, созданный указом Президента Национальный конституционный совет объективно не претендует на высокий уровень общественного признания, во всяком случае учитывая тот факт, что председателем совета самостоятельно объявил себя Президент, который является представителем не самой большой политической силы, а утверждение кандидатур членов Конституционного совета контролировалось Секретариатом Президента Украины. Конституционный совет — орган, который претендует на разработку Основного Закона государства, но не претендует на то, чтобы действовать от имени всего общества. Отсутствие мандата доверия народа значит ненародный характер способа принятия Конституции. Такую Конституцию корректно будет квалифицировать как дареную. Обстоятельства принятия нового Основного Закона государства (или его новой редакции), таким образом, как и 28 июня 1996 г. и 8 декабря 2004 г. угрожают опять превратить процесс конституционного реформирования в дело определенной группы политических сил, которые будут формировать текст Конституции в соответствии со своими партийными интересами.

Практика разработки конституций в странах с установившимися традициями демократии указывает, что выработка текста Основного Закона всегда остается делом узкого круга лиц из среды юридической элиты, наиболее авторитетных специалистов в отрасли конституционного права. Однако настоящим заданием в этом процессе является обеспечение независимости субъектов, которые разрабатывают конституционный текст, от непосредственного воздействия политических сил с тем, чтобы Основной Закон стал действительно воплощением общенародного консенсуса, а не правовым актом, который на наивысшем юридическом уровне узаконивает частные интересы. В механизме обеспечения упомянутого условия не существует установившихся рецептов. 

Предполагается, что разработка текста будущей Конституции Украины должна происходить конституантой — органом народного представительства, который должен образоваться с единой непосредственной целью — разработать текст Конституции Украины с его дальнейшим утверждением на референдуме. 

При этом контроль за законодателями-разработчиками Конституции должны обеспечить известные общественные деятели или даже профессиональные политики, представленные по демократически определенной квоте в конституанте. Таким образом, непосредственную разработку Основного Закона должны осуществлять законодатели-профессионалы, все же другие члены конституанты должны ограничиться ролью контролеров за разработчиками Конституции, чтобы обеспечить ее действительно народный характер. 

Дополнительным средством легитимации Основного Закона должно стать его обстоятельное общественное обсуждение на уровне широких форумов с привлечением известных специалистов в сфере конституционного права и политиков. Успешное общенародное обсуждение Конституции с соответствующими коррективами его положений конституантой по результатам упомянутого обсуждения станет предпосылкой успешного одобрения конституционного текста на референдуме.

Референдарная процедура на завершающем этапе конституционного процесса является обязательной. Хотя Конституция 1996 г. была принята Верховной Радой, по содержанию самой Конституции парламент лишен права принимать новую Конституцию. Конституция устанавливает только специальный порядок внесения Верховной Радой изменений в ее текст.

Принятие Конституции Верховной Радой в 1996 г. значило, что в данном случае учредительная власть была осуществлена парламентом: принятие Конституции парламентом было непосредственным актом реализации суверенитета народа, который только одноразово уполномочил Верховную Раду на ее принятие. Именно поэтому Конституция и не содержит правового основания для Верховной Рады принимать Основной Закон, а допускает только возможность внесения Верховной Радой изменений к действующей редакции Конституции.

Однако спецификой конституционного регулирования вопроса о принятии новой Конституции является то, что Основной Закон непосредственно не устанавливает порядка ее принятия. Такой порядок может быть выведен из Конституции только опосредованно, путем расширяющего толкования положений ч. 2 и 3 ст. 5 Конституции, которые гласят: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Право определять и менять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, ее органами или должностными лицами». 

Цитированные конституционные положения и объясняют, почему Верховная Рада лишена по содержанию Конституции права принимать новую Конституцию, поскольку такие действия Парламента удостоверяли бы узурпацию им суверенного права народа устанавливать или менять конституционный строй в государстве. Поэтому единственной легальной формой изменения конституционного строя является принятие новой Конституции на всеукраинском референдуме. 

Результаты референдума, на котором будет приниматься новая Конституция, т.е. будет определяться конституционный строй, будут иметь окончательный характер, не могут подвергаться ревизии со стороны государства, ее органов или должностных лиц и не требовать любого их утверждения. Отказ же со стороны государства, его органов и должностных лиц признать выполнение решения референдума, на котором будет принята новая Конституция, будет означать узурпацию власти.

Принимая во внимание, что внесение частичных изменений в Основной Закон по процедурам, предусмотренным разделом III Конституции возможно только в условиях политической стабильности или в условиях экстраординарной ситуации, когда вопрос внесения поправок в Конституцию станет предпосылкой к достижению политической договоренности по другому принципиальному вопросу, как это произошло 8 декабря 2004 г., более достоверным кажется принятие новой Конституции с использованием конституанты, ведь конституанты всегда становились востребованными в условиях крайней политической нестабильности и кризиса государственной власти, а то и просто отсутствия последней.

Роман МАРТЫНЮК, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Национального университета «Острожская академия», «День» №128, 23 июля 2008 г.

РИСУНОК АНАТОЛИЯ КАЗАНСКОГО / ИЗ АРХИВА «Дня»

//www.day.kiev.ua/204847

//www.day.kiev.ua/204807