середа, 17 червня 2009 р.

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія). Думка щодо проекту Закону України Про внесення змін до Конституції (витяг) 2009




ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(Венеціанська комісія)

ВИСНОВОК
ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ
ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ
(Витяг)

Представлено ПРЕЗИДЕНТОМ УКРАЇНИ

Прийнято Венеціанською комісією
на її 79-му Пленарному засіданні
(Венеція, 12-13 червня 2009 року)

Неофіційний переклад inozmi.glavred.info

Стаття 3

9. Ця стаття передбачає чіткішу ієрархію адміністративно-територіальних одиниць трьох рівнів: муніципальних (громада), районних (район) і регіональних (область) одиниць. Громада стає інституцією, що може базуватися на різних видах поселень (стаття 3 (3) і її більше не можна буде плутати з поселенням як таким (як це має місце в теперішній Конституції і в законі «Про місцеве самоврядування» 1997 року).

1. Ці положення принесуть позитивні зміни. Однак вони можуть створити проблему для Києва (і Севастополя), адже проект змін до Конституції не дає конституційного підґрунтя для особливого статусу столиці (чи інших міст).

2. Натомість проект змін передбачає можливість через закон присвоїти статус області чи району деяким містам в залежності від кількості мешканців (стаття 3 (4)).

Автономна Республіка Крим розглядається як одиниця обласного рівня (стаття 3 (3), як це вже має місце, відповідно до діючих положень Конституції. Те саме стосується Києва, згідно зі статтею 86 (3) і з перехідними положеннями.

У статті 3 (2) проекту змін лише зазначається, що Київ – столиця України, у той час як теперішня Конституція передбачає особливий статус для Києва і Севастополя (стаття 133 (3)).

Стаття 3 (5) проекту змін передає повноваження з визначення територіальної структури законодавчому органу. Це може спростити упорядкування територіальної організації України завдяки більшій компетенції законодавчої влади в зміні кордонів і кількості одиниць кожної з категорій, перерахованих в статті 3 (3). Це підтверджується тим фактом, що на відміну від теперішньої Конституції, проект змін не містить списку областей. Це тягне за собою основний наслідок: існування областей не гарантується та існуючі області можуть скасовуватися.

Перехідне положення 10, що робить неможливим «скасування» існуючих областей протягом п’ятирічного терміну з дня набуття чинності новою Конституцією – це чітко допускає можливість їхнього скасування після цього перехідного періоду.

Стаття 12

13. Положення щодо громадянства було перенесено до розділу загальних принципів. Положення про те, що громадянин України не бути висланий чи виданий іншій державі може призвести до проблем у зв’язку з міжнародними зобов’язаннями України на основі Римського статуту. Чимало конституцій були змінені для того, щоб вони відповідали вимогам міжнародного права в цьому контексті.

Стаття 16

14. Згідно з новим положенням в статті 16 (1), «право власності не повинно використовуватися на шкоду прав, свобод і гідності людини, інтересів суспільства, не повинно погіршувати екологічну ситуацію і природні якості». Запропоноване положення передбачає законодавчі зміни, що підтверджуватимуть обмеження на використання права власності. Однак, враховуючи безпосередній дію Конституції (стаття 9 (2)), це положення може призвести до юридичної невизначеності. Тому рекомендується, щоб в ньому було посилання на чіткішу норму шляхом звичайного закону.

Стаття 18

15. Згідно зі статтею 18 (1), «держава гарантує свободу політичної активності, яка не забороняється Конституцією України». На відміну від діючої Конституції (стаття 15), посилання на заборони в законі було вилучено. Як було зазначено у висновках Комісії щодо проекту змін до Конституції за редакцією Шаповала, це дуже чітко усуватиме можливість для зловживання положенням як конституційним повноваженням для подальших обмежень політичної діяльності. З іншого боку, потрібно визнати, що правові норми щодо політичних партій завжди будуть необхідними. Нове формулювання не повинно хибно тлумачитися.

18. Список прав, які можуть обмежуватися у випадку надзвичайних ситуацій видається надмірно довгим. Статус соціальних гарантій не було чітко визначено. Завданням конституційного прецедентного права буде подальше висвітлення гарантій і їхня інтерпретація таким чином, щоб вони мали не лише теоретичну вартість, а й ефективно застосовувалися на практиці.

Стаття 25

19. Стаття 25 передбачає, що «сутність і обсяг існуючих прав і свобод не повинні обмежуватися при прийнятті нових законів»… Цей беззаперечний пункт, що також міститься в теперішній Конституції, може викликати проблеми, якщо потрібні будуть закони для подолання суперечностей у правах громадянина, і прийняття рішень буде можливим лише на основі компромісу.

Стаття 33

25. Стаття 33 регулює гарантії прав людини для іноземців, але ані не забезпечує мінімальної конституційної гарантії, ані створює рамок для можливих правових обмежень. Проект змін Шаповала був чіткішим стосовно цього, адже в ньому передбачалося, що права людини для іноземців можуть «обмежуватися законом лише з метою захисту національної безпеки чи територіальної цілісності».

Стаття 78

40. У статті 78 зазначається, що – на відміну від теперішньої версії Конституції, де це передбачається лише для окремих розділів – всі поправки до Конституції можуть вноситися виключно шляхом референдуму. Практичність такого обмеження сумнівна. Досвід інших конституційних систем показує, що незначні зміни в Конституції – складова частина щоденного політичного життя. Наприклад, Конституція Німеччини змінювалася більше 50 разів протягом 60 років свого існування. Лише деякі з цих змін були фундаментальними. З іншого боку, положення щодо того, що зміна території і передача верховної влади можливі лише шляхом референдуму, можна знайти у багатьох європейських конституціях.

Венеційська Комісія кілька разів зверталася до теми референдуму. Нещодавно вона підсумувала свою точку зору у висновках щодо фінської конституції. Розширення можливостей для проведення референдумів чи запровадження обов’язкового значення їх чи народних ініціатив – це політичний вибір. Однак це слизький шлях. У випадку негативного досвіду чи навіть зловживання таким інструментом, як референдум, дуже важко відмовитися від механізмів, запропонованих людям шляхом цієї специфічної форми прямої демократії. Політики і політичні партії зіткнуться з серйозними труднощами, пояснюючи таку відмову. Тому будь-яке розширення питань, що вирішуються шляхом референдуму, вимагає особливої обережності.

Збільшення кількості референдумів і зменшення необхідних лімітів може бути небезпечним і може підірвати традиційне функціонування представницької демократії. Попередній досвід в Україні та інших країнах СНД дає ще одну підставу для обережного підходу.

Стаття 81

46. Законопроект щодо питань, які входять до сфер, що регулюються законом, може бути представлений у Верховній Раді України народною ініціативою, за підтримки не менше ніж 100 тис. громадян України, що мають право голосу. Це справжня законодавча народна ініціатива, яка можлива щодо питань, які входять до компетенції законодавчої гілки влади. Це традиційне рішення для визначення простору для народної ініціативи. Але необхідна кількість підписів громадян для цієї ініціативи надзвичайно мала.

Загальні зауваження до розділу про Національну асамблею

48. Законопроект пропонує запровадження двопалатної системи. Це політичний вибір, який має і переваги, і недоліки. З огляду на те, що територіальна структура Україна не базується на федеральних чи регіональних принципах, двопалатна система – не природній вибір для неї. Тим не менше навіть у випадку унітарної системи вона може покращити територіальне представництво і, завдяки тривалішому терміну, на який обираються депутати в парламент, посилити спадкоємність. З іншого боку, двопалатна система ускладнює правові і бюджетні процеси та може створити нові підстав для виникнення політичних глухих кутів.

Стаття 86

51. Що стосується складу парламенту, у проекті змін пропонується, що всі регіональні одиниці матимуть однакову кількість представників, незважаючи на серйозні демографічні невідповідності між територіальними одиницями (наприклад 4,6 млн. мешканців проживають у Донецькій області; а в Чернівецькій області – 900 тис.). На практиці це призвело б до суттєвої нерівності між виборцями (вагою їхніх голосів) в різних регіонах.

Стаття 90

52. Стаття 90 (2-4) проекту змін містить положення про посади чи діяльність, несумісні зі статусом народного депутата чи сенатора. Надалі додаткові несумісності можуть виникнути шляхом прийняття законів. Однак бажано, щоб звичайна парламентська більшість не отримувала повноважень із створення таких несумісностей. Усі несумісності повинні визначатися на конституційному рівні.

Згідно зі статтею 97 № 11, палата депутатів призначатиме і звільнятиме уповноваженого Національної асамблеї з прав людини. Рекомендується передбачити вимогу кваліфікованої більшості для забезпечення неполітичного характеру рішень.

57. Повноваження парламенту давати назви і перейменовувати населені пункти, райони і області (№15), здається, не відповідає основним вимогам щодо захисту прав меншин.

Стаття 103

61. Право президента розпускати палату депутатів без пояснення причин вже сильно критикувалося в проекті змін Шаповала. Заяву Венеційської Комісії тут можна повторити: «Жодний з альтернативних варіантів дострокового припинення повноваження Верховної Ради – не задовільний. З огляду на те, що депутати Верховної Ради отримують свій мандат безпосередньо від виборців на певний період часу, повинні бути беззаперечні причини для дострокового припинення повноважень. Запропонована стаття 95 (1) призведе до розпуску парламенту також і у випадках, коли його можна уникнути.

Відповідно до запропонованого тексту, повноваження Верховної Ради «можуть бути достроково припинені президентом після консультацій…» Згідно з текстом, ці консультації не мають жодних специфічних наслідків. Навіть якщо спікер Верховної Ради, прем’єр-міністр і лідери парламентських фракцій проти цього, президент може розпустити Верховну Раду. Більше того, не потрібно обґрунтовувати жодних підстав для розпуску».

Стаття 107

64. У більшості конституційних систем президент має право заблокувати закон шляхом накладання вето. Тим не менше вимога щодо прийняття закону, на який президент наклав вето, двома третіми голосів палати депутатів – це дуже великий бар’єр.

Загальні зауваження

66. Законопроект насправді не вирішує питання про дуалізм виконавчої влади, що створює один з основних факторів політичної нестабільності в Україні. Теперішні повноваження президента переважно залишаться в такому ж вигляді, як зараз, і законопроект не передбачає будь-якої зміни в теперішній ситуації з паралельними урядовими і президентськими адміністративними механізмами. Натомість той факт, що президент збереже за собою право законодавчої ініціативи і президентські законопроекти, проголошені терміновими, матимуть пріоритет у парламентських дебатах, передбачає важливу роль президента і президентської адміністрації в поточних законодавчих процесах. Запровадження другої палати і простіша процедура скликання всенародних референдумів ймовірно послаблять позицію Кабінету Міністрів стосовно президента. З іншого боку, нові правила формування Кабінету Міністрів повинні зробити цей орган більш однорідним.

Стаття 112

67. Загальний опис ролі президента дуже схожий на положення діючої Конституції.
Однак частина тексту незрозуміла в англійському перекладі. Нове положення, згідно з яким президент бере участь у координації державних органів, органів місцевого самоврядування, викликає питання. Це радше повинно бути в компетенції Кабінету Міністрів.

Стаття 118

71. Згідно із новим положенням (№1), Президент здійснює політичне керівництво у сферах зовнішньої політики, оборони і національної безпеки, а Кабінет Міністрів відповідає за «здійснення зовнішньої політики». Прямо ввівши у Конституцію слово «лідерство» у вищезазначених сферах, автори законопроекту мали на меті підкреслити керівну роль Президента і таким чином обмежити владу Кабінету Міністрів. Тим не менше, виникають сумніви у тому, чи така формула досить прозора. Вона не відноситься до юридичної термінології; це радше політичний опис, який на ділі може привести до неправильної інтерпретації і конфліктів.

72. Стаття 118, Пункт 5 залишає без відповіді деякі питання. Незрозуміло, що відбудеться, якщо Сенат не схвалить указ про надзвичайний стан. Застосування збройних сил можливе навіть без будь-якого схвалення іншого конституційного органу, окрім президента.

Стаття 124

74. Потрібно уточнити, які саме злочини обґрунтовують початок процедури імпічменту.

Стаття 134

81. З огляду на основні вимоги незалежності суддів, в цілому не рекомендується, щоб судді обиралися народом. Детальний розгляд суддів у даній статті незрозумілий. Стаття 142 про призначення суддів у дійсності справедливо не передбачає обрання суддів народом.

Стаття 139

84. Венеціанська комісія вже висловлювала свою думку про неприйнятність ролі парламенту в позбавленні недоторканності суддів. У Статті 139 проекту Конституції необхідність згоди Верховної Ради було змінено на згоду новоствореного Сенату. Таким чином попередньо висловлені побоювання не зникають.

85. Згідно з Параграфом 3 даної Статті Держава забезпечує особисту безпеку суддів та їхніх сімей. Такий захист заходить занадто далеко. Суддя може отримувати захист Держави тільки за специфічних умов.

88. Нинішній законопроект пропонує нові норми у цій сфері в Статті 142. Англійський переклад ледве зрозумілий: «Суддів Верховного Суду і суддів високих спеціалізованих судів призначає Сенат в рамках рекомендацій Вищої ради юстиції, суддів інших судів про призначення і звільнення з посади Президента України Вищою радою юстиції (??) згідно з законом». Слід відзначити позитивний момент: парламент більше не втручатиметься у процедуру призначення суддів нижчих судів.

Рішення щодо суддів вищих суддів замість Верховної Ради прийматиме новостворений Сенат. Сенат також є частиною Парламенту. Чи можливо, що Сенат буде більш аполітичним, ніж Верховна Рада? Це один з головних аргументів на підтримку введення Сенату в українську систему влади. Система виборів до Сенату відрізнятиметься від системи виборів до Верховної Ради і, на думку авторів законопроекту, Сенат буде не так сильно втягнений в політичні ігри. На даний момент важко сказати, наскільки істотною буде зміна і наскільки краще вона гарантуватиме неполітичний характер призначення суддів. Все залежить від правил процедури призначення суддів, які ухвалить Сенат.

90. Небезпечним може виявитися дозвіл на звільнення судді з посади за «порушення клятви». Клятва, яку повинен виголосити суддя, не зафіксована в Конституції. Дане положення може бути використане (чи неправильно використане) для позбавлення від суддів, оскільки положення клятви, без сумніву, будуть дуже розпливчастими.

Стаття 144

91. Законопроект пропонує змінений склад Вищої ради юстиції. Нове рішення схвалюється. Рада складатиметься з шістнадцяти членів, вісім з яких призначатиме З’їзд суддів, а Президент і Сенат призначатимуть по чотири судді відповідно. Проте у законопроекті не йдеться про кваліфікацію осіб, яких призначатимуть Президент і Сенат. У пояснювальних примітках вказано, що всі члени, яких призначають Президент і Сенат, повинні бути суддями, що вийшли на пенсію. Це хороше рішення. У Статті 144 також йдеться про те, що глава Верховного Суду, Міністр юстиції і Генеральний прокурор більше не є офіційними членами ВРЮ, але можуть брати участь в пленарних засіданнях ВРЮ, на зустрічах кваліфікаційної комісії суддів і дисциплінарного комітету суддів. Таким чином структура Ради абсолютно змінюється, що гостро розкритикували європейські інститути.

94. Президент призначає Генерального прокурора з «урахуванням» (тобто зі згоди) Сенату (у нинішній час – зі згоди Верховної Ради), але звільняє одноосібно на визначених законом підставах (не Конституцією). Остання умова може послабити позицію Прокурора. Новий законопроект виключає можливість висловлення вотуму недовіри Генеральному прокурору. Таке рішення виправдане, оскільки допомагає уникнути політизації прокуратури.

Стаття 147

97. Запропонована процедура призначення суддів Конституційного Суду – аналогічна до запропонованої законопроектом Шаповала. А отже, Венеціанська комісія повторює свої попередні судження:

«Згідно з чинною Конституцією, конституційні судді суду обираються трьома способами: Президент України, Верховна Рада України і З’їзд суддів України призначають по шість суддів до Конституційного Суду України. Згідно з проектом, конституційні судді призначаються після дозволу Президента України більшістю у дві третини від загальної кількості депутатів Верховної Ради. В іншому випадку, Венеціанська комісія схвалила перехід від системи винятково прямого призначення конституційних суддів Президентом до змішаної системи, яка передбачає вибори чи призначення трьома головними гілками влади, оскільки така система більш демократична. І навпаки, відхід від цієї системи і перехід до комбінації, при якій Президент називає кандидатів, а Парламент їх обирає, – не вітається, хоч запропоноване рішення, власне, прийнятне і визнане в інших країнах. Окрім того, за нинішньої ситуації в Україні, запропонована система може легко призвести до безвихідних ситуацій, а монополія на внесення кандидатур закріплює за Президентом надзвичайно важливу роль».

Стаття 153

Загальні примітки

106. У чинній Конституції три розділи присвячено: територіальному устрою Держави (Розділ ІХ), Республіці Крим (Розділ Х) і місцевому самоврядуванню (Розділ ХІ). У законопроекті ці питання об’єднані у єдиному Розділі ІХ: «Місцеве самоврядування і територіальна структура державної влади». Наявність окремого розділу для Автономної Республіки Крим підкреслює важливість автономії і Венеціанська комісія рекомендує зберегти цей окремий Розділ. Окрім того, організація положень про Крим відрізняється від організації їх у чинній Конституції. Чинний порядок, в якому спочатку йдуть положення про Конституцію Автономної Республіки Крим, більше відповідає відповідній важливості та взаємопов’язаності положень.

107. Законопроект привносить дуже важливі зміни, вводячи чітке розмежування між місцевим самоврядуванням і державними адміністраціями на регіональному і місцевому рівні (як у Франції з 1982 року). Проте, як було зазначено вище, положення про «Державну владу», тобто децентралізовані органи державної виконаної влади і їхні відносини із органами місцевого самоврядування з’являються у Розділі ІХ. Рекомендуємо подати положення про місцеве самоврядування і про органи державної виконавчої влади, які діють на територіальному рівні (і їхні адміністрації) у двох окремих розділах, щоб уникнути плутанини між дуже різними видами органів державної влади.

Стаття 166

126. Зміни щодо Криму суттєвіші. Згідно з чинною Конституцією, тут немає місцевої державної адміністрації, а лише Представництво Президента України у Автономній Республіці Крим. Представництво – це не адміністрація. Тому було запропоновано створити структури Державної адміністрації, якої досі не існувало. Це явна ознака зменшення автономії.

127. Як правило, голова Державної адміністрації у відповідній територіальній одиниці «здійснює контроль над дотриманням Конституції, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів територіальними відомствами міністерства, іншими центральними органами виконавчої влади і місцевими органами влади та іншими офіційними інстанціями». Іншими словами, дана стаття допускає контроль над діями місцевих органів влади (і Автономної Республіки Крим) не тільки через їхнє підпорядкування Конституції і закону, а й погодження з рішеннями уряду. Це стане великою загрозою для справжнього місцевого самоврядування, чого не можна допустити.

Розділ ХІІ – Перехідні положення

130. Дана, остання частина Конституції містить норми щодо послідовної чи непослідовної зміни існуючих державних органів, які регламентує Конституція. Рекомендується чітко постановити, що положення, яке обмежує можливість переобрання Президента впродовж двох послідовних термінів вступає в дію, незважаючи на поправку до Конституції. Дане питання викликало труднощі у багатьох нових демократіях; конституційна дискусія відбулася й в Україні. Подібних проблем можна уникнути з допомогою однозначного рішення у Розділі про Перехідні положення.

ІІІ. Висновки

136. Вимога про проведення референдуму в разі внесення поправок до Конституції несе ризик зробити Конституцію надмірно негнучкою, а розширення прямої демократії на національному рівні створює додаткові ризики для політичної стабільності. Попри те, що зміни у положенні Автономної Республіки Крим – не радикальні, вони зменшують автономію.

137. Насамкінець, Комісія відзначає, що законопроект чіткіше описує повноваження державних органів і ліквідує певні джерела напруженості у відносинах між ними. Тим не менше, незрозуміло, чи він досягає своєї цілі з припинення постійних конституційних конфліктів між головними державними органами. Законопроект підтримує напівпрезидентську систему з подвійною виконавчою владою, а сфери потенційного конфлікту між Президентом і Кабінетом Міністрів залишаються.

«Главред», 17.06.09 р.
//glavred.info/archive/2009/06/17/174501-2.html
//www.venice.coe.int/docs/2009/CDL-AD(2009)024-e.asp

02.04.2010 Указ Президента України Про ліквідацію Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права (Сергія Головатого)

27.12.2009 Віктор Ющенко
Я упевнений у тому, що країна з перехідною економікою краще б долала бар'єри, якщо б у нас була президентська модель влади, як за Кучми. Не прем'єрська і парламентської більшості, а як була за Кучми.

25.08.2009 Указ Президента України Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України Про внесення змін до Конституції України 
26.06.2009 Віктор Ющенко. Нова Конституція України - це наш спільний крок до майбутнього! 
31.03.2009 Конституція Віктора Ющенка 
16.04.2008 Рішення Конституційного Суду України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) Іван Домбровський, Володимир Кампо, Ярослава Мачужак (окрема думка) 
23.02.2008 Віктор Ющенко. Україні потрібна Конституція національного творення 
20.02.2008 Перше засідання Національної конституційної ради Віктора Ющенка 
18.02.2008 Указ Президента України Про склад Національної конституційної ради 
27.12.2007 Указ Президента України Про Національну конституційну раду (положення) 
30.06.2007 Ігор Пукшин. Конституція України: рішення буде всенародним 
30.11.2006 Віктор Ющенко. Конституція веде до узурпації влади урядом 
03.06.2006 Універсал національної єдності 2006 
27.12.2005 Конституційна реформа 2004 року. Висновок Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (Сергія Головатого) 
2005-2010 Національна комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права (укази, положення, склад) 
05.10.2005 Рішення Конституційного Суду України (справа про здійснення влади народом)

The Venice Commission 20 years on
//webtv.coe.int/index.php?CategoryID=51&SubCategoryID=60

Немає коментарів: