Нова-стара Конституція. Хто виграв, хто програв

Конституційний Суд України 30 вересня прийняв, а 1 жовтня оприлюднив рішення у справі за конституційним поданням щодо конституційності Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV. 

Згідно з вердиктом КСУ 8 грудня 2004 року парламент ухвалив цей закон, порушивши Конституцію. КСУ також постановив, що визнання закону №2222-ІV неконституційним означає повернення до тих норм Конституції, які діяли до внесення змін в Основний Закон.

Суд суперечив сам собі?

Зазначимо, що саме винесення такого рішення КСУ багатьма юристами ставиться під сумнів. Пункт 3 частини 1 ст. 45 Закону «Про Конституційний Суд України» передбачає, що наявність рішення або ухвали про відмову у відкритті провадження Конституційного Суду відносно аналогічного за змістом та юридичною силою акта є підставою для відмови у відкритті провадження у справі.

Слід нагадати, що рішення про відмову у відкритті провадження щодо політреформи КСУ вже виносив 5 лютого 2008 за №6-у/2008. Суд у своєму рішенні тоді зазначив: «Положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід’ємною складовою Конституції України – окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію».

Фактично КСУ своїм рішенням від 30 вересня 2010 року визнав неконституційною частину Конституції (чого за законом про КСУ не має права робити), тож є ризик, що у майбутньому інший склад КСУ зможе прийняти ще одне рішення щодо політреформи-2004.

Баланс результатів

Враховуючи нинішню політичну кон’юнктуру, – концентрація влади в «одних руках», – очікувати кардинальних рішень стосовно політреформи-2004 у найближчі 5–10 років від КСУ не варто. І що ж ми отримали із поверненням старої-нової Конституції?

Передусім змінюється форма правління в державі з парламентсько-президентської республіки (впроваджена політреформою 2004 року) назад до президентсько-парламентської, що свідчить про послаблення ролі Верховної Ради і посилення президента.

Президенту, зокрема, знову надається право:

• визначати кандидатуру прем’єр-міністра;
• приймати рішення про відставку Кабміну;
• за поданням прем’єр-міністра призначати членів Кабінету Міністрів;
• регулювати діяльність уряду указами і розпорядженнями;
• звільняти Генерального прокурора та Голову СБУ;
• призначати Голів ФДМУ, СБУ і АМКУ, а також Держтелерадіо;
• створювати, реорганізовувати і ліквідовувати центральні органи виконавчої влади.

Порядок роботи Верховної Ради суттєво змінюється – на сьогодні не потрібна коаліція. Фракційне об’єднання депутатів тепер необов’язкове. Як і необов’язкове входження депутатів до складу фракції партії, від якої вони обрані (раніше за таке порушення можна було позбутися депутатського мандата).

Максимальне покарання, яке очікує народного обранця, – це виключення з партії, а не дострокове припинення повноважень. Також змінюється термін каденції Верховної Ради – депутатів знову обиратимуть на чотири роки, а не на п’ять, як це було з 2004 року.

Якщо відсутня коаліція (більшість), то й опозиція перестала існувати, принаймні тепер діяльність опозиції офіційно не регулюється. Хоча після політреформи-2004 опозиція була наділена певними правами в уряді і повинна була слугувати альтернативою парламентській коаліції. В результаті скасування політреформи 8 жовтня 2010 року парламент ухвалив зміни до Регламенту Верховної Ради, згідно з якими існування коаліції та опозиції не передбачено. Опозиція позбавлена всіх прав, зокрема права на обов’язковий розгляд своїх питань у порядку денному тижня в середу (у дні проведення пленарних засідань).

Також відповідно до зміненого регламенту опозиційні сили позбавлені низки повноважень опозиційного уряду, які були йому надані поперед­­ньою редакцією Регламенту ВР. Зокрема, до цих повноважень належали такі:

• отримання від КМУ інформації та копій актів уряду;
• моніторинг діяльності Кабміну, інших органів виконавчої влади;
• контроль над розробкою та виконанням Держбюджету в межах парламентського конт­ролю;
• підготовка альтернативної програми уряду, актів КМУ, опублікування їх у парламентських ЗМІ та на веб-сайті ВР;
• підготовка альтернативних урядовим законодавчих пропозицій і загальнодержавних програм.

Плюси і мінуси

Будь-які зміни мають як прихильників, так і противників, а також мають як позитивні, так і негативні наслідки для суспільства.

Серед плюсів повернення до Конституції зразка 1996 року:

• влада більшою мірою концентрується в «одних руках» – у президента України, який віднині несе практично одноосібну відповідальність за всю виконавчу гілку влади та, відповідно, і за соціально-економічний стан справ у країні;
• кадрова політика у виконавчій владі, яка здійснюватиметься з інституту президента, дасть змогу уникнути протистояння між гілками влади;
• можливість президента впливати на правові рішення Кабміну теж може дати свої позитивні результати. Зокрема, якщо згадати антипідприємницькі рішення уряду Тимошенко і спроби в судовому порядку їх відмінити з боку президента. Тепер президент може впливати на рішення уряду прямо: відміняти їх, тим самим покращуючи умови, скажімо, підприємцям, або тим чи іншим верствам населення. Тобто дії уряду і президента матимуть однакове русло і стануть більш передбачуваними.
• Отже, президент на сьогодні несе повну відповідальність у країні і за великим рахунком не може її перекласти ані на уряд, ані на парламент. Від його політики залежатиме майбутнє країни і, відповідно, наскільки це майбутнє буде добрим, залежатиме і рівень довіри виборців на наступних виборах.

Однак будь-яка концентрація повноважень в «одних руках» має велику загрозу – узурпацію влади в країні, введення авторитарної політики тощо. Загроз у вибраній моделі – поверненні до Конституції 1996 року – більше, аніж здобутків.

Перш за все внесення час від часу змін до Конституції можуть призвести до неповаги до Основного та інших законів. Яке ставлення до законів буде у людей, якщо вони, зокрема і Конституція, змінюються під ту чи іншу політичну ситуацію.

В українському законодавстві немає чіткого розподілу функцій і відповідальності між президентом та прем’єр-міністром як представниками виконавчої влади. Це може спричинити дестабілізацію, протистояння обох гілок влади. Незрозумілими, а точніше невизначеними законодавчо, є роль, функції та відповідальність Адміністрації президента як інституту.

Є загроза тяжіння з боку президента до авторитарного режиму керування країною. За нинішніх умов, коли в усіх гілках влади більшість займає одна політична сила, маючи вплив на виконавчу владу, органи правопорядку, є ризик зловживання владою, зростання відчуття безкарності. Усе це може призвести до утисків демократичних свобод: свободи слова, свободи вибору, свободи на здійснення підприємницької діяльності.

Концентрація влади в одному центрі в одній політичній силі призведе до послаблення народовладдя. Вибори відбуватимуться без вибору, пропонуватимуться ті самі політичні сили, які й зараз перебувають при владі. Яскраві приклади – Росія та Білорусь).

Право призначення керівників правоохоронних органів (МВС, ГПУ, СБУ) однією особою може призвести до використання їх як засобів політичної боротьби з гілками влади, політичними партіями та блоками, політичними лідерами, громадськими діячами, олігархічними групами тощо. Ці органи перестануть ефективно виконувати свої функції, втрачатимуть довіру народу, що призведе до розвалу правоохоронної системи (перетворення її на кишенькову), зростання корупції та злочинності.

Послаблення ролі парламенту, можливість вільного переходу депутатів з однієї політичної сили до іншої та легка зміна політичних поглядів негативно вплине на процес формування партійної системи. Політичні партії й надалі формуватимуться за клановим принципом, будуть ідеологічно безбарвні, їхня діяльність не відповідатиме задекларованим принципам та цілям. Тому різні групи політичної еліти не пра­цюватимуть на інтереси країни, а боротимуться за владу як джерело прибутку, де розподіл національних багатств і бюджету став головним призом у передвиборчих змаганнях усіх рівнів.

Зрештою, з погляду політичної перспективи, повернення до «Конституції Кучми» має дуже серйозні мінуси стратегічного характеру.

Річ у тім, що конституційна модель сильної президентської влади – це модель пострадянських держав: Росії, Білорусі, Азербайджану, Казахстану, Уз­­бекистану, Таджикистану, Туркменистану.

Сучасна Європа у форматі Європейського Союзу – це здебільшого парламентські держави зі слабкою президентською владою, або «президентсько-прем’єрські» («французькі») системи, де президент формує уряд на основі результатів парламентських перегонів.

Тому, вибираючи конституційну модель сильного президента, Україна тим самим демонструє не готовність до адаптації своєї системи влади до європейських державотворчих зразків, а навпаки – прихильність до політичних систем країн ЄврАзЕС.

Недоліки політреформи 2004 року були очевидні: протистояння гілок влади, відсутність відповідальності тощо. Однак влада мала не йти найлегшим шляхом, тобто скасовувати політреформу, а повинна була би продовжити її та внести до Конституції зміни, які диктуються вимогою вирішення проблем.

Адже, поновивши Конституцію 1996 року, влада поновила й усі її проблеми. Більше того, судячи із заяв можновладців, у планах подальше розбалансування країни.

Наслідки конституційних змін-2010 для влади

Президент України

отримав

Президент призначає прем’єр-міністра за згодою більш як половини парламентарів.

Увесь склад Кабміну призначає президент за пропозицією прем’єра.

Має право скасувати постанови та розпорядження КМУ (за Конституцією-2004 президент міг тільки призупинити їхню дію з одночасним зверненням із цього приводу до КСУ)

втратив

У разі якщо під час повторного розгляду законопроект буде прийнято знову не менше ніж двома третинами голосів депутатів, президент зобов’язаний його підписати й офіційно оприлюднити протягом десяти днів (за Конституцією 2004 року, якщо президент не підписав такого закону, замість нього це міг зробити спікер)

Кабінет Міністрів (прем’єр-міністр)

отримав

У разі дострокового припинення повноважень президента його обов’язки виконуватиме прем’єр-міністр (за конституцією-2004 – спікер)

втратив

Кількість віце-прем’єр-міністрів обмежується трьома (за Конституцією 2004 року – необмежена кількість)

Верховна Рада (спікер)

втрати

Втрачені важелі впливу на виконавчу владу – право формувати КМУ.

Парламент більше не зможе впливати на діяльність уряду шляхом прийняття постанов. Тепер у ст. 113 Конституції немає посилання на норму, що уряд керується постановами ВР.

Президент має право розпустити парламент у разі, якщо протягом 30 діб однієї сесії в Раді не розпочинається пленарне засідання. Для цього йому не потрібно консультуватися зі спікером, його заступниками та головами депутатських фракцій

Народні депутати

отримали

Відсутнє поняття «парламентська коаліція». Відповідно народні обранці є вільними у виборі парламентської політичної сили.

Депутати більше не прив’язані до своїх фракцій. Політичні сили можуть законно перетягувати на свій бік народних депутатів

втратили

Термін, на який обирається парламент, становить чотири роки (раніше – п’ять).

Дрібні політичні сили, які раніше входили до коаліції, втратили «золоту акцію», тепер партії влади можна домовлятися з окремими депутатами про підтримку тих чи інших рішень.

Опозиція втратила важелі впливу в парламенті (відсутній день опозиції)

Інші органи влади, місцеве самоврядування

отримали

Нацбанку повернули право законодавчої ініціативи

втратили

Термін повноважень місцевих рад становить чотири роки (за Конституцією-2004 – п’ять)

Олег Іванов, 26 листопада 2010 р.
//tyzhden.ua/Politics/153
«Український Тиждень», 21 листопада 2010 р.
//www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php/20101122153555296