Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська комісія). Висновок «Про конституційну ситуацію в Україні» 2010

Рада Європи; Висновок,

Міжнародний документ від 17.12.2010

Документ 994_a36, остання версія -

Прийняття від 17.12.2010

Висновок

«Про конституційну ситуацію в Україні»

Європейська Комісія за демократію через право

(Венеціанська комісія)

На основі коментарів:

Пані Анжеліка Нуссбергер (Заступник члена, Німеччина)

Пан Джордж Папуашвілі (користувач, Грузія)

Пан Євген Танчев (член, Болгарія)

Пан Каарло TUORI (користувач, Фінляндія)

Пан Дідьє MAUS (експерт, Франція)

I. Вступ

1. Листом від 21 жовтня 2010 року, пан Дік Марті, голова Моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, звернувся до Венеціанської комісії з проханням надати висновок щодо конституційної ситуації в Україні.

2. Венеціанська комісія запропонувала пані А.Нуссбергер, і панам Д.Маусу, Г.Папуашвілі, Є.Танчев і К.Туорі виступити в якості доповідачів.

3. 29 і 30 листопада 2010 року делегація Венеціанської комісії відвідала Україну, щоб зустрітися з представниками різних органів влади, в тому числі Конституційного Суду, Адміністрації Президента, Міністром закордонних справ, Міністром юстиції, Верховного Суду, а також представниками опозиції. Цей висновок ґрунтується на коментарях членів та експертів, а також на
інформації, отриманій під час ознайомчої поїздки в Україну.

4. Цей висновок був прийнятий Венеціанською комісією на своєму 85 пленарному засіданні (Венеція, 17-18 грудня 2010 року).

II. Сфера цього Висновку

5. Цей запит слід розглядати на тлі нещодавніх конституційних змін в Україні. 30 вересня 2010 Конституційний Суд України прийняв рішення (v020p710-10), в якому він визнав Закон про внесення змін до Конституції N 2222 (2222-15), прийнятий 8 грудня 2004 року, неконституційним і зобов'язав привести у відповідність з попередньою Конституцією 1996 року (254к/96-ВР) усі прийняті пізніше закони.

6. Венеціанській комісії було запропоновано надати висновок щодо:

* конституційної ситуації в України після рішення Конституційного суду (v020p710-10) від 30 вересня 2010 р.;

* заходів, які необхідно вжити, щоб привести нові конституційні рамки у відповідність до європейських стандартів і норм.

7. Метою цього дослідження, отже, є не надання оцінки рішенню Конституційного Суду (v020p710-10), але вивчення його наслідків і вироблення рекомендацій на майбутнє, зокрема, для більш збалансованої та узгодженої конституційної реформи.

III. Конституційні вдосконалення в Україні з 1996 року

8. Сучасна конституційна історія України відзначається політичним протистоянням і конкуренцією між різними групами всередині суспільства. У 1996 році, незважаючи на окремі недоліки з юридичної точки зору, прийняття Конституції (254к/96-ВР) розглядалося як важливий крок у створенні базової інституційної структури країни і характеру нової держави.

9. Конституція 1996 року (254к/96-ВР) встановила президентсько-парламентську форму правління. Вона передбачає чіткий розподіл повноважень між президентом і парламентом, які обираються на фіксований чотирирічний термін і не мають функцій контролю за перебуванням на посаді один одного. Кабінет міністрів підпорядковується президенту і підзвітний парламенту.

10. У своєму Висновку 1997 р. щодо Конституції 1996 року (254к/96-ВР), Комісія зазначила, що «хоча Конституцією запроваджується сильна виконавча влада під керівництвом потужного Президента, присутні стримування і противаги, що має запобігти зверненню до авторитарних рішень. Принцип верховенства права також чітко відображено в тексті Конституції. Створення демократичного місцевого самоврядування, а також важлива роль, відведена Конституційному Суду, має сприяти створенню демократичної культури в Україні». Комісія також відзначила, проте, що «ряд положень Конституції залишаються незадовільними з юридичної точки зору. Ці недоліки мають політичні причини і можуть бути пояснені тим, що це було необхідно для досягнення політичного компромісу з тим, щоб була ухвалена Конституція».

11. Комісія, таким чином закликала Україну «взяти до уваги висновок комісії, а також відповідні стандарти Ради Європи» при реалізації цих положень Конституції (254к/96-ВР). Вона підкреслила, що «Конституція повинна пройти перевірку на практиці, а складна економічна ситуація в Україні може затримати повне здійснення нових принципів і поставити під загрозу реалізацію позитивних досягнень тексту. Особлива увага повинна бути приділена прийняттю законодавства, яке забезпечить, що перехідні положення Конституції не призведуть до використання елементів старої системи протягом значного періоду часу (Висновки)».

12. На практиці, однак, Конституція 1996 року (254к/96-ВР) призвела до концентрації влади в руках президента і до постійної конфронтації між законодавчою та виконавчою гілками влади.

13. Починаючи з 2003 року, Венеціанська комісія виступала за всеосяжну конституційну реформу, яка підсилює повноваження парламенту, одночасно застерігаючи проти створення системи, яка не є чіткою (зрозумілою). У своєму висновку щодо трьох проектів законів, якими пропонувалися зміни до Конституції України (254к/96-ВР), Комісія привітала і рішуче підтримала «зусилля, спрямовані на зміцнення позиції парламенту по відношенню до президента», і підкреслила, що «... будь-яка обрана реформа системи управління повинна бути як можна більш чіткою, і її положення не повинні створювати місця для непотрібних ускладнень і політичних конфліктів» (параграф 93).

14. Комісія, а також ПАРЄ, були стурбовані, зокрема, постійною боротьбою за владу між різними органами держави, з яким країна зіткнулася з тих пір, як було проведено дуже спірний Всеукраїнський референдум в 2000 році. Проект Закону про Кабінет Міністрів, розроблений з метою уточнити статус, повноваження і обов'язки Кабінету Міністрів, президента і парламенту, став символом того як виконавча та законодавча влади зайшли в глухий кут з конституційних питань.

15. Конституція 1996 року (254к/96-ВР) була змінена в грудні 2004 року Законом про внесення змін до Конституції N 2222 (2222-15). Конституційні зміни надали потужний імпульс для трансформації української політичної системи від президентсько-парламентської системи до більш парламентської. У своєму висновку на зміни до Конституції України, прийняті 8 грудня 2004 року, Комісія високо оцінила позитивні зміни, пов'язані з цими поправками, зокрема, «збільшення парламентських рис політичної системи». Попередні дуже сильні повноваження президента були суттєво ослаблені, але в дещо нелогічний спосіб. На думку Комісії, за Конституцією 2004 «ряд положень, таких, як надання права законодавчої ініціативи і Кабінету міністрів і Президенту, роль президента в зовнішній і оборонній політиці може призвести до необґрунтованих політичних конфліктів і тим самим підірвати необхідне зміцнення верховенства права в країні. У цілому, прийняті конституційні зміни ще не повністю відповідають меті конституційної реформи, результатом якої має стати створення збалансованої і функціональної системи управління».

16. Таким чином, Комісія підсумувала, що «з метою приведення Закону про внесення змін до Конституції (254к/96-ВР) у відповідність з принципами плюралістичної демократії та верховенства права, закон має стати предметом подальшого обговорення і деякі вдосконалення мають бути зроблені».

17. Комісія також зазначила, що конституційні зміни були прийняті дуже швидко і з деякими процедурними порушеннями, в значній мірі цю думку поділяють багато політичних сил в країні. Таким чином, підкреслила Комісія у своєму висновку, що «час, необхідний для пошуку реального консенсусу між усіма політичними силами і громадянським суспільством для збалансованої та узгодженої конституційної реформи, що забезпечило б легітимність нової Конституції (254к/96-ВР) та політичної системи в Україні».

18. Питання про подальшу конституційну реформу залишається ключовим на політичному порядку денному до цих пір.

19. В кінці 2007 року, 102 депутати звернулися до Конституційного Суду України (далі - КСУ) з поданням про визнання закону про внесення змін до Конституції України N 2222 (2222-15) неконституційним. Автори стверджували, що при ухваленні закону був порушений порядок його розгляду і прийняття, оскільки він був прийнятий в грудні 2004 року без отримання обов'язкового висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності зі статтями 157 і 158 Конституції (254к/96-ВР) (відповідно до вимог статті 159 Конституції). У своїй ухвалі (va06u710-08) від 5 лютого 2008 року Конституційний Суд України заявив, що, коли закон N 2222 набув чинності 1 січня 2006 року, його положення стали складовою частиною Конституції, а сам Закон втратив свою чинність. Таким чином, Суд відхилив це подання через його невідповідність вимогам до конституційного подання, передбаченим статтею 39 Закону про Конституційний Cуд (422/96-ВР).

20. Зусилля з перегляду варіант Конституції 2004 році продовжувалися, і кілька нових проектів змін до Конституції (254к/96-ВР) були підготовлені різними політичними силами в країні. Венеціанська комісія знову була залучена в цей процес. У 2008 році вона надала висновок щодо так званого «Проекту Конституції Шаповала», а роком пізніше, вона надала правову оцінку проекту конституції, представленій тодішнім президентом Ющенком. У цих висновках, Комісія вітала покращення, що містилися в президентському проекті у порівнянні з Конституцією 2004, однак вважала, що це, здається, не досягає своєї головної мети - покласти край постійним інституційним конфліктам між головними органами держави. Це було обумовлено головним чином тим, що цей проект також підтримує напівпрезидентську систему з подвійною виконавчою владою, а сфери потенційних конфліктів між президентом і Кабінетом міністрів залишаються.

21. Через відсутність консенсусу, у жовтні 2009 року, Верховна Рада України (парламент) вилучила всі пропозиції щодо змін до Конституції (254к/96-ВР) зі свого порядку денного.

22. У лютому 2010 року, Янукович переміг на президентських виборах в країні. Тим не менш, формування нового уряду зіткнулося з деякими труднощами через те, що чисельність коаліції (у складі Партії регіонів Президента Януковича, однойменного блоку В.Литвина та Комуністичної партії) була на сім голосів менше необхідної більшості з 226 членів. На початку березня українська Верховна Рада внесла зміни до закону про Регламент (1861-17) в частині формування правлячої коаліції. Нові положення передбачали, що парламентська більшість створюється окремими депутатами, які підтримують таку коаліцію. Ці зміни до Регламенту дозволили
сформувати нову правлячу коаліцію.

23. Ця законодавча поправка проте, як видається, суперечить статті 83 Конституції (254к/96-ВР), згідно з якою правляча коаліція у Верховній Раді має бути сформована «коаліцією депутатських фракцій», а не окремих депутатів. Відповідно до рішення Конституційного суду щодо конституційності статті 13 Закону про статус народних депутатів України (v012p710-08), ухваленому в червні 2008 року, вихід - або навіть не входження до фракції політичної партії, за списком якої депутат був обраний, суперечить Конституції. За висновком суду, «перебування депутата парламентської фракції політичної партії (чи виборчого блоку партій), за списком якої він був обраний, є його конституційним обов'язком, а не правом».

24. Проте, 6 квітня 2010 р. - прийнявши рішення за поданням від ряду опозиційних депутатів, які просили дати офіційне тлумачення статті 83 Конституції (254к/96-ВР) та перевірити конституційність статті 59 Закону про Регламент Парламенту (1861-17) - КСУ, здається, дав інше тлумачення з цього питання, який йде у напрямі надання дозволу окремим депутатам у Верховній Раді України прийняти участь у формуванні парламентської коаліції.

25. Згодом, у липні 2010 року, 252 народних депутати України звернулися до Конституційного суду з проханням визнати таким, що не відповідає Конституції Закон про внесення змін до Конституції N 2222 (2222-15) (далі «Закон N 2222»). Знову ж, підставою для визнання неконституційним цього Закону стало порушення конституційної процедури його прийняття (тобто стаття 159 Конституції) (254к/96-ВР).

26. Як згадувалося вище, 30 вересня 2010 року Конституційний Суд України прийняв рішення (далі «Рішення 30 вересня») (v020p710-10) про визнання закону N 2222 (2222-15) неконституційним «через порушення конституційної процедури його розгляду і прийняття». Головним аргументом є те, що Верховна Рада перевищила свої повноваження, закріплені у статті 159 Конституції (254к/96-ВР), оскільки вона не може змінити Конституцію без висновку Конституційного суду. Справді, у відповідності зі статтею 159 Конституції, проект закону про внесення змін до Конституції може бути розглянутий Верховною Радою «після отримання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції». У зв'язку з цим, Конституційний суд може проаналізувати три питання: чи не «скасовуються або обмежуються права людини і громадянина? Чи не спрямовані зміни до Конституції на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України? Чи не вносилися раніше такі конституційні зміни?

27. Рішення Конституційного суду (v020p710-10 ) від 30 вересня базується виключно на аналізі відмінностей між Законом N 2222 (2222-15) та Законом N 4180, оскільки лише останній, але не попередній отримав висновок Конституційного суду. Суд не розглядав ці поправки на відповідність вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції (254к/96-ВР).

28. На підставі позиції Конституційного суду, висловленій в рішенні 30 вересня (v020p710-10), здається, що з 1 жовтня 2010 року в Україні в силі варіант Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

IV. Оцінка поточної конституційної ситуації

1) Рішення Конституційного суду 30 вересня (v020p710-10)

29. Це не завдання Венеціанської комісії переглядати рішення національних конституційних судів, які мають повноваження забезпечити остаточне тлумачення Конституції (254к/96-ВР). Тому Комісія утримується від висловлення позиції щодо того чи є рішення (v020p710-10) суду правильним чи ні. Тим не менше, кілька загальних зауважень видаються доцільними.

30. Не існує загальноприйнятого стандарту в порівняльному конституційному праві стосовно участі конституційних судів у конституційному процесі внесення змін до Конституції (254к/96-ВР). У своїй останній доповіді про конституційні зміни, Венеціанська комісія зазначила, що в той час як деякі європейські країни явно передбачають таку можливість, судовий перегляд прийнятих конституційних змін є відносно рідкісним процедурним механізмом. У деяких країнах, судовий перегляд конституційних змін в теорії можливий, але ніколи не застосовувався на практиці. В інших країнах, він був відхилений на тій підставі, що суди як державні органи не можуть ставити себе вище конституційного законодавця, який діє як конституційна влада. Системою, яка рішуче відкинула судовий перегляд конституційних змін, є французька система, за якої такий перегляд не входить до компетенції Конституційного суду (або будь-якого іншого суду), оскільки конституційний законодавець є сувереном, тому конституційні зміни не можуть бути предметом розгляду інших органів (які самі створені відповідно до Конституції).

31. Хоча українські Конституції (254к/96-ВР) (у обох версіях, і 1996 і 2004) явно передбачають обов'язковий попередній розгляд проекту закону про конституційні поправки (див. вище, пункт 24), вони нічого не говорять про можливість КСУ переглядати конституційні поправки, після того як вони вступили в силу. У 2006 році змінами до Закону про Конституційний Суд України (422/96-ВР) спеціально були виключені «закони України, якими вносяться зміни до Конституції України» з юрисдикції КСУ.

32. Такий перегляд став можливим завдяки рішенню КСУ, прийнятому в червні 2008 року (v013p710-08), згідно з яким суд визнав положення Закону про Конституційний суд (422/96-ВР) неконституційним.

33. У зв'язку з цим, Венеціанська комісія відмічає очевидні невідповідності в прецедентному праві КСУ: як згадувалося вище, в рішенні прийнято всього за чотири місяці до цього (у лютому 2008 року), КСУ відзначив, що після набуття ними чинності, конституційні зміни стали невід'ємною частиною Конституції (254к/96-ВР) і Закон (422/96-ВР), яким вони внесені, припиняє своє існування (див. вище, у пункті 19 цього висновку).

34. Комісія також відзначає, з деяким подивом, що рішення від 30 вересня (v020p710-10) не містить відсилань до рішення лютого 2008 року і не пояснює різницю між конституційним поданням 2007 року, і поданням липня 2010 року.

35. Вона також вважає вельми незвичайним, що такі далекосяжні конституційні зміни, які зокрема передбачають зміну політичної системи країни - від парламентської системи до парламентсько-президентської - були оголошені неконституційними рішенням Конституційного суду через 6 років. Комісія відзначає, при цьому, що ні Конституція України (254к/96-ВР), ні Закон про Конституційний Суд (422/96-ВР) не передбачає граничного терміну для оскарження конституційності закону до КСУ.

36. Оскільки Конституційні суди зобов'язані діяти в рамках Конституції (254к/96-ВР) і не можуть стояти над нею, такі рішення порушують важливі питання щодо демократичної легітимності та верховенства права.

37. Цілком очевидно, що зміна політичної системи країни, яка ґрунтується на рішенні Конституційного Суду, не має такої легітимності, яка може бути досягнута тільки в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до конституції і попереднього відкритого і всебічного громадського обговорення. Як підкреслювалося у Висновку Комісії 2005 року щодо внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) «надання часу, необхідного для пошуку реального консенсусу між усіма політичними силами і громадянським суспільством для збалансованої та узгодженої конституційної реформи забезпечили б легітимність нової Конституції і політичної системи в Україні».

38. На думку Венеціанської комісії, судова практика Конституційного суду повинна бути послідовною і основуватися на переконливих аргументах для того, щоб бути прийнятою народом. Зміни в судовій практиці мають бути обґрунтованими і аргументованими з тим, щоб не підірвати правову визначеність. Принцип правової визначеності, як один з ключових елементів верховенства права, також вимагає, щоб при оголошенні конституційних змін неконституційними час, що минув з моменту їх прийняття, брався до уваги. Більше того, коли рішення суду ґрунтується тільки на формальних або процедурних підставах, основний ефект від такого рішення також повинен бути взятий до уваги. Іншими словами, остаточне рішення має бути засноване на критерії пропорційності, відповідно до якого вимога дотримання конституційності повинна бути збалансованою відносно негативних наслідків скасування конституційних змін.

39. Нарешті, важливо також при прийнятті такого рішення включити однозначні передані положення та встановити чіткі терміни для приведення законодавства та функціонування державних органів у відповідність з діючою Конституцією (254к/96-ВР).

2) Правові наслідки рішення Конституційного суду

40. Основним наслідком Рішення Конституційного Суду (v020p710-10) від 30 вересня є відновлення раніше існуючих правових норм Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

41. У деяких країнах, принцип автоматичного відновлення вже існуючих правових норм явно закладений в їх конституціях. У деяких інших, з системами внесення змін до Конституції (254к/96-ВР) з огляду, схожими на українську систему, таких як Болгарія, наприклад, принцип автоматичного відновлення попередніх норм був проголошений через практику Конституційного Суду. В обох випадках, однак, це відноситься тільки до норм більш низького за конституційний рівня, а не до Конституції як такої.

42. Хоча українська Конституція (254к/96-ВР) не містить конкретних положень щодо цього питання, рішення від 30 вересня (v020p710-10) дає відповідь на це питання у своїй мотивувальній
частині, де зазначається, що «... визнання Закону N 2222 (2222-15) неконституційним у зв'язку з порушенням процедура його розгляду та прийняття означає поновлення попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені і виключені Законом N 2222 (стор. 12)».

43. Кілька неясностей, що стосуються наслідків рішення від 30 вересня (v020p710-10), залишаються.

Наприклад, КСУ не дав відповіді на питання щодо функціонування державних органів: Прем'єр-міністр, який був обраний на посаду згідно з порядком, що містився у версії Конституції 2004 року (254к/96-ВР), зараз може бути знятий з посади без згоди парламенту.

44. Однак, лише два основних питання розглядаються в цьому Висновку: термін повноважень парламенту і приведення національного законодавства у відповідність з Конституцією 1996 року (254к/96-ВР).

а) Термін повноважень парламенту

45. І президент, і парламент були обрані на основі конституції 2004 року: парламент у вересні 2007 року строком на п'ять років, а президент в січні 2010 року строком на п'ять років. Згідно Конституції 1996 року (254к/96-ВР), яка відповідно до рішення КСУ (v020p710-10) є зараз чинною, термін повноважень парламенту складає чотири роки, що буде означати, що наступні парламентські вибори мають відбутися навесні 2011 року, тобто в останню неділю березня четвертого року повноважень депутатів (стаття 77 Конституції). З іншого боку, відповідно до редакції Конституції 2004 року чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п'ятого року повноважень народних депутатів (стаття 77 Конституції), тобто у вересні 2012.

46. Така ситуація стала підставою для двох останніх конституційних подань:

47. На початку жовтня, парламентська більшість внесла проект про внесення змін до Конституції (254к/96-ВР), яким передбачається збільшення терміну повноважень парламенту та органів місцевого самоврядування на один рік (з чотирьох до п'яти років). Такий крок парламенту може бути витлумачений як опосередковане визнання того факту, що за нинішніх обставин, термін парламентських повноважень складає чотири роки.

48. Відповідно до конституційних положень щодо внесення змін до Конституції (254к/96-ВР), цей проект конституційних змін був направлений до КСУ для надання висновку. Суд дав позитивний висновок на цей проект змін 19 листопада 2010. Однак, остаточне затвердження цієї конституційної зміни відбудеться не раніше початку лютого 2011 року (коли наступна сесія парламенту почнеться).

49. Паралельно з цим, Центральна виборча комісія (далі, «ЦВК»), яка має оголосити формальний старт виборів за 105 днів до дати виборів (тобто 22 листопада 2010 року, у разі, якщо застосовується Конституція 1996 року), звернулася до Конституційною Суду з поданням про офіційне тлумачення статті 77 Конституції (254к/96-ВР). На момент написання цього Висновку, справа все ще знаходиться на розгляді Конституційного суду, і ЦВК ще не оголосила початок виборчої кампанії.

50. Це не завдання Венеціанської комісії спекулювати щодо майбутнього рішення Конституційного Суду України з цього питання. Вона хотіла б підкреслити, проте, що воно має величезне значення для відновлення правової визначеності, подолання конституційної кризи і забезпечення законного підґрунтя для здійснення влади в країні.

51. У самій Конституції (254к/96-ВР) не вказано, хто повинен визначити дату парламентських виборів. Верховна Рада наділена повноваження визначати дату президентських і місцевих виборів, але не своїх власних. КСУ є єдиним органом, уповноваженим давати офіційне тлумачення конституції. У минулому році КСУ було запропоновано висловити свою думку відносно конституційного подання Президента України Віктора Ющенка щодо дати президентських виборів. У своєму рішенні КСУ заявив, що у визначенні дати виборів, він керувався нормою Конституції, що є чинною на день, коли приймалося рішення. Оскільки стаття 17.1 Закону про вибори Президента (474-14) і рішення Верховної Ради про призначення чергових виборів Президента України відтворювали формулювання варіанту Конституції 1996 року, суд визнав обидва акти такими, що суперечать частині статті 103 Конституції в редакції 2004 року, яка була чинною на той час.

52. Венеціанська комісія хотіла б нагадати про важливу роль конституційних судів в реалізації на практиці демократії, верховенства права та захисту прав людини. Державні Конституційні суди є органами, які можуть шляхом тлумачення положень Конституції (254к/96-ВР) запобігти свавіллю влади, даючи найкраще з можливих тлумачень конституційної норми на даний момент часу.

53. Комісія дуже сподівається, що КСУ, як єдиний орган, уповноважений давати офіційне тлумачення конституції держави, прийме своє рішення з цього питання дуже скоро і бажано до кінця року, сприяючи тим самим забезпеченню верховенства права та стабільності в країні у важкий момент її конституційної історії.

б) Приведення законодавства у відповідність з редакцією Конституції 1996 року (254к/96-ВР)

54. У відповідності з рішенням суду від 30 вересня (v020p710-10), державні органи повинні «терміново» привести нормативно-правові акти у відповідність з Конституцією 1996 року (254к/96-ВР). Знову ж таки, відсутність перехідних положень або конкретних часових термінів спровокували правову невизначеність і стали предметом протистоянь між більшістю і опозицією.

55. У ході свого візиту в Україні, представники української влади повідомили Комісії, що процес законодавчої реформи майже завершено і більшість відповідних законів вже змінені і приведені у відповідність до Конституції 1996 року (254к/96-ВР). Нещодавно прийнятий закон про Кабінет міністрів (2591-17) спрямований на вирішення основних питань у цьому зв'язку.

56. Серед іншого, закон про Кабінет міністрів (2591-17) наділяє президента повноваженням призначити прем'єр-міністра, за згодою більше ніж половини від конституційного складу парламенту (стаття 8), та членів уряду за поданням (пропозицією) Прем'єр-міністра (стаття 9). Кабінет Міністрів є відповідальним перед Президентом України, підконтрольним і підзвітним парламенту (ст. 1 ч. 3). Повноваження Уряду можуть бути припинені в результаті прийняття вотуму недовіри, рішення президента про відставку кабінету міністрів, відставки прем'єр-міністра або його/її смерті (стаття 12). Крім того, уряд повинен піти у відставку після обрання нового президента (стаття 11). Програма Кабінету, заснована на передвиборній програмі президента, має бути представлена на затвердження Верховної Ради (частини 1 і 2 статті 10).

57. Закон про Кабінет Міністрів України (2591-17) має вирішальне значення для функціонування виконавчої гілки влади в країні. Тому особливо важливо, щоб його положення повністю узгоджувалися з чинною Конституцією (254к/96-ВР). Венеціанська комісія не мала можливості оцінити цей новий закон у деталях. Вона хотіла би, однак, зазначити, що ряд положень закону по всій видимості дають привід для занепокоєння. Це три таких положення:

58. По-перше, відповідно до частини 2 статті 25 Кабінет міністрів забезпечує, зокрема, виконання Президентом України актів, а також наданих Президентом України «доручень». Ряд співрозмовників, з якими зустрічалися під час візиту до Києва в листопаді, повідомили Комісії, що на практиці такого роду «доручення» можу бути надані як Кабінету міністрів в цілому, так і окремим міністрам в уряді. Це повноваження однак, не передбачено в статті 116 Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

59. По-друге, президентські акти в межах встановлених повноважень повинні бути «підтверджені» прем'єр-міністром і відповідальним міністром «шляхом скріплення їх підписами» у п'ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення (ст. 25 ч. 3). У зв'язку з цим Комісія нагадує, що вимога контрасигнації передбачає встановлення обмежень щодо дискреційних повноважень президента в деяких сферах і запобігає від здійснення ним його власної особистої політики. Хоча обговорюване положення явно належить до механізму контрасигнації, передбаченого Конституцією (254к/96-ВР) (частина друга статті 106), таке формулювання і дуже короткий термін може підірвати його актуальність на практиці. Крім того, закон про Кабінет міністрів (2591-17) нічого не говорить про можливі юридичні наслідки відмови прем'єр-міністра/відповідального міністра скріпити підписом акт глави держави.

60. Це положення є особливо актуальним, оскільки як повідомили комісію деякі представники української влади та опозиції, на практиці механізм контрасигнації застосовується дуже рідко, якщо застосовується взагалі. Таким чином, Комісія настійно рекомендує запровадити ефективне використання цього важливого принципу на практиці.

61. По-третє, частина перша статті 42 дає Президенту також право призначати «заступників міністрів» за пропозицією прем'єр-міністра. Знову ж таки, ця новела, здається, виходить за межі Конституції 1996 року (254к/96-ВР).

62. Ці зміни чітко спрямовані на зменшення впливу парламенту та посилення контролю президента над діяльністю уряду. Крім того, новий закон про Кабінет міністрів (2591-17), а також весь процес гармонізації законодавства у відповідності з Конституцією 1996 року (254к/96-ВР) зустріли досить різку критику від різних сил в державі. Під час візиту Комісії до Києва, декілька співрозмовників засудили поспішність у прийнятті та здійсненні законодавчих реформ, що в результаті призвело до кількох порушень звичайних юридичних процедур. Таким чином, було відзначено, що серед інших, цей новий закон про Кабмін набрав чинності 7 жовтня 2010 року, всього через шість днів після прийняття рішення КСУ, очевидно, без дотримання при цьому всіх процедурних етапів. Це здається, демонструє, що новий проект закону був підготовлений заздалегідь.

63. Не бачачи Регламенту (1861-17) парламенту та не маючи більш докладної інформації про різні етапи процедури прийняття законів в парламенті, для Венеціанської комісії видається неможливим коментувати це питання. Слід нагадати, проте, що варіант Конституції 2004 року був анульований саме через недотримання процедури при ухваленні змін до нього. Швидкість в прийнятті законодавчих реформ для того, щоб привести законодавство у відповідність з діючою Конституцією (254к/96-ВР) не повинна досягатися за рахунок належних демократичних процедур і належного консультативного процесу. Слід мати на увазі, що всі закони, прийняті з порушенням певних правил процедури можуть бути скасовані у будь-який час, у Конституційному суді. Це створює правову невизначеність і несумісне з європейськими стандартами, зокрема з верховенством права.

3. Подальші кроки, необхідні для приведення нової конституційної структури у відповідність до європейських стандартів і норм

64. Основною проблемою в Україні протягом більше як десятиліття були недієздатні інституції, нестача стримувань і противаг, особливо щодо повноважень Президента, постійні зіткнення між державними органами та інтенсивні суперечки щодо Конституції (254к/96-ВР). Враховуючи нинішні політичні реалії, посилення повноважень президента може стати перешкодою для створення справді демократичних структур і в кінцевому підсумку призвести до надмірно авторитарної системи, про що уже зазначалося у висновку Венеціанської комісії щодо проекту Конституції України, схваленому 11 березня 1996 року.

65. З огляду на це, поточна конституційна ситуація і рішення від 30 вересня (v020p710-10 ) не повинні використовуватися в якості причини, щоб уникнути всеосяжної конституційної реформи, до якої закликають зокрема, Парламентська Асамблея Ради Європи і Європейський Союз. Цілком очевидно, що поточне конституційне поле держави, засноване на рішенні Конституційного суду не має достатньої легітимності, яка може бути досягнута лише в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до Конституції (254к/96-ВР) у Верховній Раді.

66. На думку Венеціанської комісії, всеосяжна конституційна реформа в Україні повинна зміцнити стабільність, незалежність та ефективність державних інститутів за допомогою чіткого розподілу повноважень та ефективних стримувань і противаг. Вона також має запровадити додаткові механізми і процедури парламентського контролю за діями і намірами виконавчої влади.

67. Більше того, справжня конституційна реформа має вирішальне значення для забезпечення того, щоб законодавчі пакети реформ, які в даний час розробляються, в повній мірі відповідали європейським стандартам і цінностям. Це стосується, перш за все, реформи судової системи. Останній висновок Венеціанської комісії відзначив кілька проблемних положень у Конституції (254к/96-ВР), які є перешкодою для більш всеосяжної реформи. Крім того, конституційні зміни повинні також сприяти терміново необхідній реформі місцевого самоврядування. Нарешті, якщо повернення до редакції Конституції 2004 року мало зробити реформу прокуратури - зобов'язання України перед Радою Європи - простішим, подальші зміни також вимагаються у зв'язку з цим.

68. Насправді, перехідні положення Конституції 1996 року (254к/96-ВР) не можуть більше використовуватися як обґрунтування для підтримки стану справ, що повинен був змінитися цим текстом. Це стосується, звичайно реформи прокуратури, а також реформи кримінального процесу.

ВИСНОВОК

69. Сучасна конституційна історія України відзначена постійними викликами і спробами знайти правильний баланс повноважень між Президентом, Кабінетом Міністрів і парламентом. Дуже швидко стало очевидним, що текст Конституції 1996 року (254к/96-ВР), беручи до уваги реалії в Україні, не здатний забезпечити достатні стримування і противаги, і що існує небезпека авторитарної президентської системи. Венеціанська комісія у зв'язку з цим вже в 2003 році висловилася на підтримку зусиль щодо конституційної реформи. Ці зусилля призвели до прийняття в 2004 році змін до конституції. Зміни, принесені цими поправками до Конституції можна було вітати як такі, в принципі, однак не можна було назвати їх логічними (когерентними) або чітко продуманими. Тому ці зміни призвели до зростання напруженості, особливо між Президентом і Кабінетом Міністрів.

70. Відновлення за рішенням Конституційного Суду України (v020p710-10) варіанту Конституції 1996 року ( 254к/96-ВР ) ставить питання про легітимність дій у минулому, оскільки інституції України працювали протягом кількох років на основі конституційних норм, пізніше визнаних неконституційними. Це також ставить питання легітимності щодо діючих державних інституцій, оскільки і президент і парламент були обрані відповідно до конституційних норм, які більше не визнаються дійсними. Президент України, після цього рішення, має набагато більше повноважень, ніж могли передбачити виборці, коли він обирався. Діяльність основних державних органів у даний час базується на основі правил, змінених судом, а не на правилах, змінених Верховною Радою України як демократичним легітимним органом.

71. Питання навколо терміну повноважень і виборів є досить складними і двозначними, і кожне рішення в цьому напрямку повинно бути засноване на чітких і переконливих аргументах для того, щоб бути прийняте народом. У зв'язку з тим, що авторитетне тлумачення положень Конституції (254к/96-ВР) стосовно наступної дати парламентських виборів, видається, необхідним, Венеціанська комісія вважає, що рішення Конституційного Суду України може дати відповідь на це питання.

72. Комісія також вважає вкрай важливим для української влади бути вірним принципу верховенства права і дотримуватися всіх правил процедури при розгляді та ухваленні змін до національного законодавства з метою приведення його у відповідність до Конституції (254к/96-ВР), в тому числі шляхом повного залучення опозиційних партій до цього процесу. Таке законодавство не повинно використовуватися в цілях розширення повноважень державних органів за рамками тих, що передбачені текстом редакції Конституції 1996 року, як це нещодавно мало місце під час прийняття Закону про Кабінет Міністрів (2591-17).

73. На думку Венеціанської комісії, недавня політична та конституційна кризи в Україні ще раз показали, наскільки терміново істинна і всеосяжна конституційна реформа необхідна в цій країні. Комісія закликала до такої реформи вже кілька разів, і підкреслила необхідність забезпечення легітимності будь-якої конституційної реформи в Україні. Така легітимність може бути досягнута, тільки якщо конституційні зміни будуть внесені після широкої, відкритої та вільної суспільної дискусії за участю опозиції та громадянського суспільства, і в суворій відповідності з конституційними положеннями про внесення змін на основі рішень кваліфікованої більшості Верховної Ради. Конституція (254к/96-ВР), яка не базується на великій угоді всіх діючих політичних гравців у країні не може привести до політичної стабільності, що ми бачили протягом останніх років.

74. Венеціанська комісія настійливо закликає Українську владу забезпечити, щоб така конституційна реформа була спрямована на ефективне посилення стабільності, незалежності та ефективності державних органів через чіткий розподіл повноважень та ефективні стримування та противаги. Вона також має запровадити додаткові механізми та процедури парламентського контролю над діями та намірами виконавчої влади. Така конституційна реформа також має включати зміни до положень щодо правосуддя з тим, щоб «закласти солідний фундамент для сучасного та ефективного судочинства у повній відповідності з Європейськими стандартами».

75. Нарешті, як назначила Комісія у своїй недавній Доповіді про зміни до Конституції (254к/96-ВР), «до тих пір, поки спеціальні вимоги про внесення змін до конституції в Європі дотримуватимуться та поважатимуться, це є і буде достатньою гарантією від зловживань. У більшості країн такі рішення вимагають кваліфікованої більшості виборних представників у парламенті, а також ряду інших вимог. Конституційні рішення, прийняті після такої процедури будуть в цілому користуватися дуже високим ступенем демократичної легітимності, - які суд зможе вкрай неохоче скасовувати».

76. Венеціанська комісія у зв'язку з цим закликає органи влади України брати участь у процесі конституційних змін, який буде заснований на звичайній конституційній процедурі необхідній для внесення конституційних змін і на основі демократичної участі всіх суб'єктів суспільства, яких це стосується.

77. Венеціанська коаліція готова надати сприяння у вирішенні цього важливого завдання, якщо українська влада звернеться по таку допомогу.

____________
//zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_a36

Резолюція 1862 (2012) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні» 

Резолюція 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні»

//www.venice.coe.int/