неділя, 21 листопада 2010 р.

Лаври де Голля


Редакція Конституції-1996 та її скасована редакція від 2004 року мають серйозні недоліки і демонструють, які конституції не потрібні країні. Але як знайти потрібну?

Іронія конституційної та політичної практик усталених демократичних країн полягає в тому, що іноді на крутих поворотах історії вдалі або навіть єдино правильні рішення ухвалювалися на межі законності, а то і поза нею. Франклін Делано Рузвельт здійснював свої реформаторські кроки через опозиційний йому Конгрес, фактично шантажуючи конгресменів. Натхненник сучасної французької Конституції Шарль де Голль взагалі провів конституційну реформу у спосіб, який суперечив букві законів попередньої, IV Республіки. Однак рішення цих політиків дали змогу вирішити проблеми їхніх країн, а переможців не судять. Доморослі ж реформатори Конституції України не вдавалися до експериментів, шукаючи кращий спосіб вирішити проблеми взаємодії інститутів влади. Натомість вони повернули Конституцію, недоліки якої були засвідчені вісьмома роками чинності.

У цьому критична відмінність конституційних реформаторів у демократичних країнах і в Україні: перші вирішували питання ефективності держави, другі – власних повноважень та комфорту керування країною. Відповідно кардинально відрізняються і досягнуті результати. Приміром, де Голль, отримавши надзвичайні повноваження і сформувавши, хай на підставах доцільності, а не законності, конституційну комісію, залучив до неї провідних учених і почав вирішувати проблеми.

Запитання та відповіді у творенні Конституції

Формування уряду парламентом призводить до нестабільності уряду? Тож уряд формуватиметься президентом.

Це створює загрозу диктатури, та й Асамблея вимагає зберегти посаду прем’єра і відповідальність уряду перед парламентом? Тож запровадимо інститут «інвеститури» – затвердження парламентом програми уряду, фактично надання Асамблеєю згоди на діяльність саме запропонованого уряду.

У парламенті можуть пригальмовувати важливі законодавчі ініціативи? Тож президент отримає право на його розпуск.

Веде до сваволі президента? Тож заборонимо президенту одноосібно відправляти уряд у відставку, а новий уряд він отримає лише за згоди парламенту; і такої згоди не отримає, доки не призначить прем’єром лідера (чи одного з лідерів) партії, що перемогла на виборах. І так далі.

Оскільки президент визначає кандидатуру прем’єра, від його волі залежить, якому політику з партії, що виграла вибори, він запропонує цю посаду. Це слугує своєрідною пересторогою проти амбіцій партійних політиків.

Натомість порівняна складність притягнення уряду до відповідальності змушує партії свідомо підходити до утворення коаліцій, які формуються ще до виборів, і підтримки вже обраного уряду. Необхідність довготермінового планування і зменшення ролі індивідуальних політиків зміцнило французькі партії, і, хоча вони залишаються одними з найменших у Європі, вони також є одними з найстабільніших.

Адекватні зміни – позитивні результати

До часів V Республіки у Франції партії були радше тимчасовими об’єднаннями амбітних політиків, аніж структурами з метою і засобами її досягнення. Короткий час існування урядів не давав можливості сформувати довготермінову політичну стратегію, а політичні альянси утворювалися і розпадалися на потребу часові.

Натомість чисельна і розгалужена державна бюрократія виробляла адміністративні рішення незалежно від партійності чергового уряду і сформувала численні традиції щодо призначень, просування службою, стосунків із бізнесом і політикою тощо.

Творці V Республіки мали на меті обмежити вплив нестабільних партій на уряд, але в результаті посилили його, зробивши партії вагомим фактором у виробленні й ухваленні рішень. Партії стали більш централізованими, почали планувати стратегію своїх дій та альянсів із іншими. В цілому участь партії у формуванні стабільних урядів перетворила їх із зібрання окремих політиків на організації, чию діяльність міг оцінити і відповідно проголосувати пересічний виборець.

Ефективність запровадженого французами підходу до взаємин між органами влади було визнано у переконливий спосіб, який запозичили творці конституцій інших країн. Так, у конституціях Греції (1975) та Іспанії (1978), прий­нятих після знищення в цих країнах авторитарних режимів, з’явилися розділи, сформульовані подібно до розділу 5 («Про відносини між парламентом і урядом») Конституції Франції 1958 року: «Відносини між Палатою депутатів і урядом» (ст.84–86) і «Про відносини між урядом і Генеральними кортесами» (ст.108–116) відповідно.

Крім власне Франції, запроваджену нею «президентсько-прем’єрську» модель змішаної форми правління прийняли, зокрема, Ірландія, Ісландія, Фінляндія, з 1982 року – Португалія, а після розпаду комуністичної системи – Польща, Румунія, Хорватія.

Небезпеки надто сильного президента

Хоча члени Конституційної комісії в Україні зразка 1995 року і проголошували намір адаптувати до українських умов саме французьку модель, вони допустили перекіс на користь повноважень президента. Право одноосібно звільняти прем’єра, призначати і звільняти міністрів (за поданням цілком залежного від нього прем’єра) робить президента фактично главою над урядом.

Тож ефективність виконавчої влади залежить від того, наскільки професійним менеджером є президент і якість його оточення, наскільки він об’єктивний та схильний чи несхильний до корупції. У постдиктаторських режимах такі умови – надто важкий тягар для представника істеблішменту, сформованого в умовах «первинного накопичення капіталу».

Це, до речі, є однією з причин факту, відзначеного істориками і політологами: крім США, серед президентських республік немає економічно успішних і демократичних країн. А в самих США демократія та ефективність тримаються на традиціях і механізмах, які не відтворюються в інших середовищах.

Підробка французької марки

Тому творці нових (після ІІ Світової війни) і новітніх (після повалення комуністичних режимів) конституцій намагаються віднайти баланс між впливом глави держави, здатним забезпечити послідовне керування виконавчою владою, і контролем з боку парламенту, який привносить у виконавчу владу елементи політичного представництва і відповідальності. Саме тому заслуженої популярності набула адаптована до місцевих умов французька модель.

В Україні конституційна реформа 2004 року виявилася невдалою в тому сенсі, що замість знаходження цього балансу відносин між органами влади має місце інша логіка: як забезпечити утримання при владі Леоніда Кучми та його оточення, насамперед Віктора Медведчука і К°. До того ж опрацювання моделі «на хохлах» могла дати відповідь Владіміру Путіну, чи буде життєздатним сценарій перетворення на вічного канцлера при конституційно ослабленому президенті. Отже, творці проектів, що лягли в основу тексту поправок, проголосованих 8 грудня 2004 року, не звертали уваги на питання ефективності управління, логічності відносин між гілками влади чи збалансування їхніх повноважень. Результати далися взнаки.

Що чіпати і що не чіпати

Натомість конституційна реформа, спрямована на допомогу країні, має дати відповідь на питання «чому не працює те, що не працює, і як змусити це працювати».

Одразу варто застерегти: досягнутий у 1996 році компроміс навколо знакових питань (мова – унітарність – символіка тощо) необхідно попередити. Адже спроба їхнього перегляду означатиме відкриття скриньки Пандори, і всі дискусії навколо Конституції зведуться до гарячих суперечок про вічне.

Так уже було в 1996-му і, зрештою, внаслідок надмірної уваги до знакових питань і ліві, і «націонал-демократи» не змогли привернути серйозної уваги механізму розподілу повноважень між органами влади. Наслідок – президентсько-парламентська модель, залежна від особистості президента.

Тому зміни до Конституції мали би відбуватися у цілком визначених розділах, що стосуються розподілу повноважень між органами державної влади, а також між останніми та органами місцевого самоврядування

Ростислав Павленко, 26 листопада 2010 р.
//tyzhden.ua/Politics/151
«Український Тиждень», 21 листопада 2010 р.
//www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php/20101122154544633
//photo.unian.net/rus/themes/16644/?fp=40
//www.reuters.com/ //gazeta.ua/ru/post/156633

Немає коментарів: