четвер, 26 червня 2014 р.

Борис Ложкін. Пояснювальна записка до проекту Закону України Про внесення змін до Конституції України 2014


ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України

1. Обгрунтування необхідності прийняття акта

Конституція України, прийнята на п'ятій черговій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, сьогодні діє як нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили. Належне застосування усіх положень Основного Закону є невід’ємною ознакою демократичного розвитку держави та ефективного функціонування вищих органів публічного управління.

Українська практика застосування конституційних норм неодноразово ставала підгрунтям для ініціювання змін до Конституції України. У Верховній Раді України, починаючи з 28 червня 1996 року, до сьогодні було зареєстровано більше десятка проектів законів України про внесення змін до Конституції України. Окремі законопроекти передбачали виключно точкове вдосконалення тих чи інших положень Основного Закону, при цьому деякі з них мали на меті докорінно реформувати державу.

Як наслідок, до Конституції України було внесено зміни законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII, від 21 лютого 2014 року № 742-VII.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV було запроваджено концептуальні зміни до організації функціонування вищих органів державної влади в Україні та привнесено до форми державного правління елементи парламентсько-президентської республіки. Разом з тим, зазначені зміни було протиправно визнано неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України). Конституційним Судом України було прийнято рішення про відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, тобто у редакції її прийняття 28 червня 1996 року. Закон України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року № 2952-VI мав на меті вирішити неузгодженості у зв’язку із прийняттям зазначеного Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010. Закон України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» від 19 вересня 2013 року № 586-VII стосувався виключно реформування конституційно-правового статусу Рахункової палати.

Рішення про відновлення редакції норм Конституції України 28 червня 1996 року, прийняте Конституційним Судом України, стало предметом досить жорсткої й фахової критики як вітчизняних, так і міжнародних експертів. Так, на неприпустимість такого способу внесення змін до Конституції України було звернуто увагу Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанською Комісією) у Висновку від 17 – 18 грудня 2010 року (CDL-AD(2010)044). Більше того, Венеціанською Комісією звернуто увагу на порушення легітимності органів державної влади в умовах відновлення редакції норм Конституції України 28 червня 1996 року.

Суспільно-політичні процеси в Україні протягом листопада 2013 року – лютого 2014 року обумовили прийняття Верховною Радою України Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року № 742-VII. Цим Законом відновлено дію окремих положень Конституції України зі змінами, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013 року № 586-VII. Таким чином, сьогодні діє Конституція України із врахуванням змін від 8 грудня 2004 року, що передбачає функціонування в Україні парламентсько-президентської форми державного правління.

Зміни до Конституції України, внесені 8 грудня 2004 року, передбачали суттєве посилення повноважень та ролі Верховної Ради України у системі «стримувань і противаг». Одночасно із запровадженням парламентського способу формування Кабінету Міністрів України було запропоновано окремі інші інструменти функціонування держави як парламентсько-президентської республіки. Разом з тим такі зміни не мали комплексного характеру, що стало предметом критики вітчизняними та міжнародними експертами. Зокрема, у Висновку Венеціанської Комісії від 10 – 11 червня 2005 року (CDL-AD(2005)015) було висловлено ряд зауважень змістовного характеру до нової редакції Конституції України. Висловлені зауваження можуть і мають стати основою для подальшого вдосконалення положень Основного Закону України.

Проблема ефективного функціонування органів публічного управління в Україні не може бути вирішеною без докорінного реформування конституційно-правового статусу та засад діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади в областях і районах. Необхідність розширення повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня (села, селища, міста) та наділення їх відповідними фінансовими і матеріальними ресурсами є вкрай важливим й економічно доцільним. На актуальність цього питання неодноразово звертали увагу представники інститутів громадянського суспільства, органи місцевого самоврядування та їх об’єднання, вітчизняні науковці і практики конституціоналісти.

Органи місцевого самоврядування повинні отримати низку додаткових повноважень щодо організації належного вирішення питань місцевого значення, які можуть бути вирішеними найбільш ефективно саме на відповідному рівні. З точки зору політичної та соціальної доцільності, одночасно з відповідними повноваженнями органи місцевого самоврядування мають отримати належні правові механізми їх реалізації, а також необхідне матеріально-фінансове забезпечення.

2. Мета і цілі прийняття законодавчого акта

Метою запропонованих змін є вдосконалення конституційно-правового статусу вищих органів державної влади відповідно до засад функціонування держави з парламентсько-президентською формою правління, а також реформування конституційно-правового статусу органів місцевого самоврядування.

3. Загальна характеристика та основні положення акта

Проектом Закону України «Про внесення змін до Конституції України» чітко, повно, системно та однозначно запропоновано вдосконалити конституційні засади функціонування Верховної Ради України як єдиного законодавчого представницького органу, уточнити окремі аспекти конституційно-правового статусу Президента України, Кабінету Міністрів України та прокуратури, а також реформувати систему місцевого самоврядування і засади організації державної влади в областях і районах.

Зокрема, актуалізуються конституційні норми щодо статусу парламентської коаліції у Верховній Раді України, принципів її утворення, участі у формуванні Кабінету Міністрів України та іншої діяльності. Гарантується діяльність парламентської опозиції у Верховній Раді України, сформованої у порядку та з повноваженнями, визначеними законом про Регламент Верховної Ради України.

Відповідно до зауважень Венеціанської Комісії, висловлених у Висновку від 10 – 11 червня 2005 року (CDL-AD(2005)015), вилучено положення Конституції України щодо застосування партійно-імперативного представницького мандата для народних депутатів України, а також позбавлено органи прокуратури України функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Законопроектом конкретизовано окремі повноваження Президента України, в тому числі щодо реалізації ним повноважень як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Переважна більшість запропонованих змін стосуються саме децентралізації публічної влади в Україні та посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування. Запропоновано докорінно змінити засади організації та функціонування органів місцевого самоврядування шляхом закріплення його розуміння як права і спроможності жителів громад у межах Конституції і законів України самостійно вирішувати питання місцевого значення в інтересах місцевого населення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Закріплено, що розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності.

Змінами вилучаються з конституційного регулювання обласні та районні державні адміністрації. Натомість основні повноваження мають бути зосередженні на базовому рівні (село, селище, місто). Разом з тим, передбачається утворення виконавчих органів обласних та районних рад. Голова обласної ради, голова районної ради має обиратись зі складу депутатів відповідної ради та очолювати її виконавчий орган.

У регіонах і районах пропонується запровадити інститут представників Президента України, які на відповідній території здійснюватимуть нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, координуватимуть взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади, спрямовуватимуть та організовуватимуть діяльність усіх територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану, здійснюватимуть інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Одночасно з реформуванням статусу органів місцевого самоврядування конкретизуються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, закріплено вимогу регулювання законом умов та порядку утворення, ліквідації, зміни меж, найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів у межах районів.

4. Стан нормативно-правової бази

Основу нормативно-правової бази у даній сфері становить Конституція України.

Законопроект у відповідній редакції раніше до Верховної Ради України не подавався.

Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 156, статей 157 та 158 Конституції України.

Прийняття запропонованих у законопроекті змін до Конституції України не призведе до порушення міжнародних зобов'язань України.

У законопроекті відсутні положення (або подібні до них), які в раніше наданих висновках та прийнятих рішеннях Конституційного Суду України визнавалися такими, що скасовують чи обмежують права та свободи людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Законопроект не потребуватиме прийняття до нього пропозицій і поправок, у тому числі редакційно уточнюючого характеру.

Прийняття законопроекту не потребує викликаного системною єдністю норм Конституції України одночасного внесення змін до розділів Конституції України, зазначених у статті 156 Конституції України.

5. Фінансово-економічне обгрунтування

Реалізація законопроекту не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України.

Прийняття законопроекту не потребує проведення всеукраїнського референдуму та, відповідно, виділення коштів з Державного бюджету України для його проведення.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття акта

Прийняття запропонованого проекту Закону сприятиме налагодженню більш ефективного конституційно-правового механізму функціонування вищих органів державної влади, збалансування конституційних повноважень різних суб’єктів в системі «стримувань і противаг», а також утвердженню якісно нових засад функціонування системи органів місцевого самоврядування.

Глава Адміністрації
Президента України
Б.ЛОЖКІН

____________

Борис Ложкін та Петро Порошенко
http://uk.wikipedia.org/wiki/Ложкін_Борис_Євгенович

Немає коментарів: