вівторок, 2 листопада 2010 р.

Конституційна реформа в Україні. Історія, сучасний стан та перспективи


До постановки питання

У світі є не так вже й багато держав, які можуть пишатись досконалими й одночасно стабільними конституціями. Як правило, ступінь досконалості конституції, безпосередньо залежить від шляху та методів її пристосування до вимог діючої правової системи. Вибір такого шляху та методології, власне як і результати, можуть бути принципово різними.

Існує цілком позитивний досвід США, де за понад як 200 років, внесено лише 27 поправок, проте від автентичної Конституції завдяки «творчій» роботі Верховного Суду США практично не залишилося нічого. Відомою є «лабораторія конституцій» - Франція, неофіційний «чемпіон» з кількості прийнятих основних законів, причому кожна нова республіка чи монархія починалася з нової конституції. Є стабільна Швейцарія, де лише технології 21 століття змусили її мешканців відмовитись від конституції, яка в тому числі регламентувала виробництво абсенту.

У цьому ряду Україна займає своє унікальне місце. Адже навіть через 20 років після проголошення незалежності України, основне засадниче питання, з якого розпочинається будь-яка держава – створення основного закону, своєрідного «паспорту» держави, - як показують останні події, досі остаточно не вирішене. Дії політиків протягом останніх років настільки заплутали ситуацію зі створенням адекватної конституції, що сьогодні вона здається чи не складнішою, ніж у далекому 1996 році.

Роки, що пройшли з моменту проголошення незалежності, у контексті творення Основного Закону до певної міри справедливо називають буремними. Конституційний процес, що розпочався ще в 1990 році, тобто ще за часів УРСР, призвів до створення кількох проектів конституцій протягом 1993-96 років, лавини змін до чинного на той час Основного Закону 1978 року, укладення «малої конституції» - Конституційного Договору 1995 року, прийняття Конституції 1996 року.

Проте епопея з прийняттям Основного Закону, що тривала майже 6 років, змінилась іншою епопеєю з її зміни або реформування. У часи особливого загострення політичної ситуації конституційні проекти створювалися практично всіма основними політичними гравцями.

На сьогодні, здається, не розглядався лише варіант з монархією, адже всі інші форми державного правління – від радянської республіки до дуалістичної, тією чи іншою мірою були відображені в конституційних проектах. Особливо активним був період 2006-09 років, коли не тільки представлені в парламенті політичні сили визначились зі своїм баченням конституції, але і позапарламентські партії, Президент України і, навіть, окремі політики та науковці-практики.

З огляду на перелічені тенденції в певному сенсі чинна Конституція України вже є унікальним нормативно-правовим актом. З моменту прийняття Основного Закону в періоди загострення політичної ситуації з ним відбувалися та відбуваються дивні метаморфози, не зважаючи на те, що його власне українські політики називали чи не найкращим в Європі і, навіть, у світі. Проте з такої якісної характеристики робиться алогічний висновок про необхідність корекції чи не половини тексту Конституції. Практично, єдиною її складовою, що не викликає особливих зауважень, є Розділ 2 «Права і свободи…». Усі інші частини, тією чи іншою мірою пропонується змінити.

Історія питання. Таке ставлення до Конституції України, як це не дивно, спостерігається чи не з моменту її схвалення.

Ще 28 червня 1996 року, буквально через кілька годин після прийняття Основного Закону, тодішній Голова Верховної Ради, віддаючи належне факту появи нової Конституції, піддав критиці її зміст і висловив переконання про необхідність внесення до неї змін.

З того часу і розпочинається історія перманентних намагань «удосконалити» Конституцію з точки зору політичної доцільності та розсуду, тих чи інших партій, гілок влади та окремих політиків.

Історичні перипетії щодо внесення змін до Основного Закону навряд чи здатні дати багато інформації для роздумів та узагальнень щодо процесів, які відбуваються з Конституцією в наш час. Але загальні тенденції, дискурс змін, його залежність від загальнополітичної ситуації, кон’юнктурні моменти, врешті-решт конституційні смаки та уподобання різних політичних сил та центрів влади – просліджуються досить чітко.

Практично, до початку 2000-х років питання про внесення змін до Конституції серйозно не ставилося. Логічно було б першим у цьому ряду розглядати всеукраїнський референдум 2000 року, оскільки саме на ньому вперше були поставлені питання (структура парламенту, депутатський імунітет тощо), реалізація яких призводила б до розвитку та вдосконалення Конституції.

Проте основним спонукальним фактором до такого роду дій стали пошуки варіантів для подальшого стабільного функціонування державної влади. У 2001 році з’явився перший з таких проектів, і словосполучення «політична реформа» з того часу чітко асоціюється з конституційними змінами.

Врешті-решт у січні 2001 року та в квітні 2004 році доходило навіть до голосування у Верховній Раді, щоправда невдалого для остаточного вирішення питання. Ці спроби знайшли своє відображення в конституційних змінах, внесених 8 грудня 2004 року. Каталізатором дій щодо вдосконалення Основного Закону стало набрання конституційною реформою чинності.

З усією впевненістю можна стверджувати, що за своєю суттю проекти реформування Основного Закону або створення нової конституції були наслідком жорсткої політичної боротьби. Зайвий раз цей факт підтверджується законодавчою забороною для Конституційного Суду України розглядати конституційність Закону № 2222, до речі, визнаної ним самим - неконституційною.

Кожна із провідних політичних сил в такого роду проектах виклала своє бачення нової конституції. Президентом України В.Ющенком навіть створювалася конституційна комісія, а проект його конституції, начебто, всенародно обговорювався. Єдиним наслідком подібних дій стала домінуюча нині думка про повернення до дореформеного варіанту Конституції. При цьому його органічні вади намагаються не згадувати. Ситуація, що склалася, наштовхує на думку про індиферентне ставлення рушіїв цього процесу до справжньої якості норм Основного Закону. Форма знову стає вищою за сутність.

Аналізуючи сутнісну сторону подій 2004 року, ми вбачаємо в них певну аналогію з іншими de facto конституційними змінами, що відбулися дев’ятьма роками раніше. Мається на увазі Конституційний Договір 1995 року. В обох випадках мова йшла про зміну форми державного правління. Ці казуси були наслідком жорстокої політичної кризи і, хоча причини, що їх викликали, були принципово різні (в 1995 році колапс з підготовкою Конституції, у 2004 – колапс з виборами), вихід було знайдено практично один і той самий – зміна форми державного правління. Тільки в першому випадку для цього потрібно було скасувати частину Конституції 1978 року, а в 2004 році – внести зміни до Конституції 1996 року. Зауважимо, що в 1995 році ні Президент, ні Верховна Рада взагалі не мали таких повноважень, тоді як парламент у 2004 році формально міг це зробити.

Основний висновок з цієї аналогії – за кризових умов конституція змінювалася «революційним» шляхом, оскільки дотримання всіх процедур або було в принципі неможливим (1995 рік), або потребувало багато часу (2004 рік), що було неприйнятним через поглиблення кризових явищ. За своєю природою вказані рішення є нічим іншим, як пактом політичних еліт, їх консенсусом, що дозволяли державі функціонувати далі.

Оцінки прийнятого 8 грудня 2004 року Закону «Про внесення змін до Конституції України» висловлювалися різні, часом полярні. Так, на думку деяких вчених, прийняття зазначеного Закону стало свідченням того, що політична реформа увійшла в русло законодавчого процесу, набула необхідної чіткості і предметності. Інші науковці вважали, що чимало ідей політичної реформи (формування уряду парламентською більшістю, підвищення його відповідальності перед парламентом, налагодження більш ефективної законотворчої роботи тощо) можна було успішно реалізувати в межах чинної Конституції України, тим більше, що закладений у ній потенціал був ще далеко не вичерпаним. Зміни ж до Конституції, хоча певною мірою і поліпшили її текст, спричинили низку нових проблем, пов’язаних, зокрема, з тим, що ряд положень згадуваного Закону був продиктований потребами не стільки довгострокового розвитку держави, скільки тогочасної політичної кон’юнктури.

Варто зауважити, що майже не було коментарів, в яких внесення змін до Конституції України розглядалися у системному зв’язку із ситуацією, що склалася в нашій державі на момент їх внесення.

Узагальнюючи історичний огляд конституційної реформи, можна стверджувати, що напрацювання періоду 2001-2009 років та більш ранні проекти внесення змін до Основного Закону початку 90-х років практично не впливають на її сучасний стан, оскільки був обраний та реалізується принципово інший шлях вирішення пов’язаних з нею проблем.

Нинішня ситуація з реформуванням Основного Закону, на наш погляд, є наслідком змін, що були внесені в Конституцію 8 грудня 2004 року. Їх недосконалість стала очевидною чи не одразу після прийняття відповідного Закону і призвела до того, що про доцільність їх скасування заговорили вже у 2005 році.

Охарактеризуємо спочатку наслідки реформи 2004 року. Вважаємо, що ідеологія змін 2004 року полягала в необхідності убезпечення від надмірної концентрації влади в руках Президента України. Таким чином, мова йшла загалом про зміну балансу влади в рамках змішаної форми державного правління.

Така необхідність була зумовлена непередбачуваними наслідками виборів Президента України 2004 року. За суттю, ці зміни були нічим іншим, як політичним компромісом, основним засобом вирішення політичної кризи, в якій опинилась Україна після другого туру зазначених виборів. Саме тому зміни зачепили в основному баланс влади в трикутнику: президент – парламент – уряд і, як наслідок, форму державного правління.

Зі специфічно змішаної республіки, де баланс повноважень був зміщений у бік Президента, було створено своєрідну змішану республіку з очевидно розбалансованими повноваженнями Глави держави, парламенту та уряду, про що неодноразово зазначали політики та науковці. Змін зазнали також повноваження деяких інших владних інститутів, що зайвий раз підкреслювало компромісний характер конституційної реформи.

Основні новації полягали в наступному:

- Глава держави значною мірою втратив контроль над урядом та Прем’єр-міністром; був позбавлений права на створення, ліквідацію та реорганізацію структур виконавчої влади; втратив право накладення вето на закони про внесення змін до Конституції;

- Прем’єр-міністр позбувся права заміщати Главу держави;

- розширились підстави для розпуску парламенту;

- запроваджувався інститут «коаліції»;

- Прем’єр-міністр фактично призначався, а уряд формувався за поданням коаліції.

Це лише найбільш принципові новації, що цілковито змінили баланс влади. Як показав досвід їх реалізації, за наявної політичної ситуації, що складалася в Україні протягом 2006-2009 років, практично реалізувати хоча б якісь преференції від такого балансу не вдалося.

Зауважимо, що запроваджена у 2004 році в Україні форма державного правління, як і будь-яка змішана форма, могла бути дієздатною лише за однієї умови - коли глава держави користується підтримкою більшості парламенту, а ця більшість, у свою чергу, формує уряд. Власне, це було доведено в 2005-06 рр. за часів Уряду «технічного» Прем’єр-міністра та повторно в 2010 році з обранням нового Президента, створенням нової коаліції у Верховній Раді та формуванням нового Уряду. І навпаки, будь-який збій у цьому механізмі створював такі суперечності, що система ставала недієздатною в цілому. Що й було неодноразово продемонстровано в період 2006-2009 років.

Слід також зазначити те, що дореформений варіант Основного Закону також не відрізнявся особливою довершеністю в плані збалансування гілок влади. Згідно з ним виникали «патові» ситуації, коли, наприклад, створення уряду ставало неможливим, але для того, щоб виправити таку ситуацію, засобів не передбачалося.

Стримування та противаги між різними гілками влади в дореформеному варіанті Конституції були недосконалими. Президент міг розпустити парламент лише за однієї умови – коли останній не міг зібратися на засідання протягом 30 днів. При цьому для створення уряду була необхідна згода більшості парламенту на призначення Прем’єр-міністра. Її відсутність не давала можливості створити уряд. Механізм, що застосовувався у типово змішаній республіці (Франція), - розпуск парламенту - в Україні був відсутній. Подвійна відповідальність Уряду перед Президентом і парламентом також ускладнювала систему, не даючи жодних виграшів. Неефективними були намагання забезпечити вплив парламенту на уряд через здійснення контрольної функції. Мінімальний вплив Президента на парламент і навпаки потребував свого «Верховного суду США», що застосовував би арбітраж, а за наявної конструкції все переходило в площину конфронтації.

Очевидно, що вказані недоліки мали також політичні причини і пояснювалися тим фактом, що для прийняття Конституції необхідно було досягти певного політичного компромісу, а це характерно для природи будь-якої конституції. Інше питання, - ціна компромісу, і як це позначилося на якості Конституції 1996 року.

Таким чином, Конституція 1996 року поклала сумний початок невизначеності стосовно вибору форми державного правління в Україні. Дореформений варіант Основного Закону, зважаючи на наслідки гострої боротьби між Президентом і парламентом, поєднував у собі елементи дуалістичної та змішаної республік. Проте від дуалістичної республіки його відрізняла здатність парламенту впливати на формування та функціонування уряду, а від змішаної – відсутність у Глави держави всіх необхідних засобів для здійснення арбітражу (від права розпуску парламенту до права введення надзвичайного стану та делегованої законотворчості). Ситуація обтяжувалася відсутністю більш-менш спроможної партійної та адекватної виборчої систем.

З досвіду функціонування Верховної Ради в Україні протягом останніх 19 років (проблеми розробки конституційних проектів, практика укладення Конституційного Договору, реалізація дореформеної та зміненої конституцій) слід наголосити на невизначеності позиціонування виконавчої влади, про що говорять і вітчизняні, і зарубіжні дослідники правової системи України. Та форма державного правління, що формувалася в Україні за роки незалежності, принципово нічим не відрізнялася від радянської моделі з поправкою на формальний поділ влади. За радянських часів уряд був лише технічним інструментом у руках партії, а потім – Президента. Цю модель намагалися реалізовувати в Україні чи не до 2006 року.

Змішана республіка в Україні значною мірою була ширмою, що приховувала істинну модель відносин. При цьому будь-яка змішаність у формі державного правління за своєю природою, як показує досвід Франції, є нестійкою, що, у свою чергу, призводило до постійної зміни урядів (конкурентні повноваження по лінії: глава держави – глава уряду) і протистояння між Главою держави та парламентом. Це чи не найбільша вада дореформеного варіанту Конституції.

Таким чином, і це підкреслюється в сучасних дослідженнях, недоліки функціонування системи органів публічної влади в Україні після прийняття Конституції України 1996 року зводилися до наступного: невідповідність конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади його реальному статусу, недостатня ефективність парламентського контролю у сфері виконавчої влади, недосконалості місцевого самоврядування, невідповідність системи територіального устрою держави принципу повсюдності місцевого самоврядування.

Але ситуація значно погіршилась після політичної реформи 2004 року. Основні вади змін, що були внесені до Конституції у 2004 році, можна звести до суттєвого розбалансування влади в нашій державі. Фактично було створено «кентавра», для якого не знайшлося навіть назви в конституційному праві, і до сьогодні вживають невизначено політологічне – «парламентсько-президентська республіка».

Розвиток ситуації, на наш погляд, міг би зводитися до альтернативи. Це або скасування реформи 2004 року із використанням потенціалу Конституційного Суду України, або поступова корекція Конституції шляхом внесення змін до неї. У практичній площині, як відомо, було обрано перший варіант.

Як показав розвиток подій, визнання Закону № 2222 неконституційним знайшло широкий відгук в українському соціумі. Практично не існує професіоналів, які б з більшою або меншою фаховістю не обговорювали як сам факт звернення до КСУ, так і можливу перспективу розвитку подій, наслідки прийняття рішення щодо неконституційності Закону № 2222.

Нині, можна чітко виділити кілька груп, де такого роду процеси проходили найбільш інтенсивно. Насамперед, це фахові юристи – практики та представники теоретичної науки. Ще більшою активністю відзначається реакція політологів. Жваво дискутувалася дана ситуація політиками, представниками різних політичних течій і напрямків. Специфічним аналізом ситуації, що включає в себе елементи правового, політологічного та загально соціального дискурсу, відзначалися представники ЗМІ. Ну і врешті-решт, на події в Україні, як завжди, відгукнулися представники діаспори.

Які ж загальні висновки можна зробити із сукупного аналізу представлених позицій та підходів?

Насамперед, що стосується реакції професійної спільноти. Зауваження науковців, як правило, відрізнялися поміркованими та виваженими позиціями. На неадекватність конституційних змін 2004 року вказували всі експерти. При цьому варіанти розвитку подій та рецепти виходу із ситуації принципово не відрізнялися – внесення змін до Конституції. Одностайні вони також були і в тому, що скасування змін Конституційним Судом України призведе до певних негативних наслідків.

У цілому, правове експертне поле було одностайним щодо необхідності конституційної реформи.

Коментарі політологічного співтовариства відзначалися більш бурхливою реакцією на події та своєрідністю і образністю підходів. Не можна сказати, що це було намагання «заговорити» проблему, проте вибраний формат дискусії та її напрямок навряд чи сприяв компромісному, а тим більше консенсуальному вирішенню проблеми. У політологічних колах було менше одностайності і в сприйнятті ситуації, а варіанти її вирішення були діаметрально протилежними. При цьому більше зверталося уваги на загальносоціальні ефекти від можливих варіантів розвитку ситуації. Власне правові аспекти сприймалися лише загалом, без особливого аналізу в перекладі на існуючу ситуацію. По суті, їх експертний ефект через свою специфічність був незначним.

Реакція політиків відображала позиції тих політичних сил, які вони представляють. Через це їхні аргументи нерідко були упередженими та необ’єктивними. По суті, визначилися три основні підходи. Перший полягав у тотальному запереченні будь-яких дій КСУ, окрім припинення провадження. Протилежний підхід визначав, що рішення КСУ - це єдино можливий варіант для подолання проблеми. Третій підхід пропонував аналізувати ситуацію більш широко, із залученням до її вирішення інших органів державної влади (парламенту).

Найбільш безкомпромісною була реакція представників діаспори. Процес у КСУ розглядався у виключно негативному ключі з досить упередженими коментарями. У зв’язку з цим слід констатувати певну відірваність представників вказаної групи від подій, що проходять в українській правовій системі та державотворчих процесах.

Водночас західні аналітики в цілому до ситуації в Україні поставилися нейтрально, навіть індиферентно.

Врешті-решт, надзвичайно специфічною була позиція українських ЗМІ. У цілому, їх можна розділити на дві групи. До першої відносяться видання, що спеціалізуються на інформаційному аспекті питання, без аналізу ситуації, а отже, вплив їх був специфічним. Аналітичні ж дослідження відзначалися образністю, упередженістю і суперечливістю висновків, аж до взаємного заперечення, що загалом впливало на їхню об’єктивність. Часті посилання на невідомі джерела, які до того ж містили протилежні варіанти ситуації, навряд чи сприяли виваженому аналізу. До того ж, більшість такого роду видань тривіально нагнітали пристрасті без будь-яких розумних альтернатив. Напівправовий аналіз сукупно із власними суб’єктивними оцінками не стільки, власне, аналізував ситуацію, скільки спрямовував її у певному напрямку. У цьому сенсі можна говорити про певні маніпуляції як з оцінкою ситуації, так і з суспільною свідомістю. Важко говорити про доцільність чи ефективність такого роду підходу, водночас певний негативний ефект від нього безумовно існував.

Скасування конституційних змін 2004 року, безумовно, вплинуло на баланс повноважень Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів. Водночас головною проблемою є виконання Основного Закону. Як показав досвід останніх 14 років, «левова» частка проблем функціонування Основного Закону пов’язана саме з його неналежним виконанням.

Стосовно скасування конституційної реформи 2004 року із залученням Конституційного Суду України зазначимо таке. Як відомо, у поданні зверталася увага на порушення норм не матеріального, а процесуального права. Тобто мова йшла про порушення процедури при прийнятті змін до Основного Закону. Зауважимо, що такі порушення насправді були. Водночас не слід забувати умови, в яких приймалися конституційні зміни, коли в країні виникла гостра політична криза, і потрібно було терміново знаходити вихід з тієї складної ситуації. Конституційна реформа в комплексі з іншими заходами і була таким виходом-компромісом. Звичайно, це не заперечує і не виправдує процесуальні недоліки, але будь-який законодавчий акт, прийнятий у подібних умовах, страждає на такого роду «хвороби».

30 вересня ц.р. КСУ прийняв Рішення у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 2222 «Про внесення змін до Конституції України». Як і передбачалося більшістю експертів, Закон був визнаний таким, що не відповідає Конституції.

Одночасно КСУ зобов’язав органи державної влади привести усі нормативно-правові акти у відповідність до редакції Конституції, яка діяла до внесення змін 2004 року. У мотивувальній частині Рішення КСУ зазначається, що визнання неконституційним Закону № 2222 у зв’язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222.

Декілька слів стосовно реакції на саме Рішення. Як зазначалося, вітчизняний політикум та правознавці озвучили свою позицію ще до його винесення. Проте якщо поява Рішення коментувалася з попередніх позицій, то створена ним реальність сприймається з точки зору можливих подальших та необхідних дій. Рішення визнається даниною, у зв’язку з чим потрібно визначити обсяг робіт для приведення правової системи в належний стан та означити коло проблем, що виникли у зв’язку з його прийняттям.

Незважаючи на дискусії щодо ступеня легітимності самого Рішення, воно є чинним актом, який скасувати або змінити може лише КСУ, причому в межах іншого провадження.

Одним із принципових питань у зв’язку з прийняттям Конституційним Судом Рішення у даній справі є розгляд та моделювання ситуацій, що стали його наслідком.

Поновлення дореформеного варіанту Конституції спричинило низку проблем, а саме:

1) зумовило необхідність внесення змін до законів, прийнятих на основі зміненої Конституції («Про Кабінет Міністрів України», «Про Регламент Верховної Ради України» тощо) та відповідних підзаконних актів. Власне, це відображено в самому Рішенні КСУ;

2) поставило питання про доцільність збереження існуючої виборчої системи;

3) зробило сумнівною легітимність актів Конституційного Суду України, прийнятих на основі редакції Конституції 2004 року;

4) поставило питання про строки повноважень вищих органів державної влади;

5) фактично зробило велику кількість нормативно-правових актів неконституційними, що ускладнює роботу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яких стосуються ці акти.

Проте із формальної точки зору нічого екстраординарного не відбулося. Процес по-суті нагадує внесення змін до Конституції. У результаті, як зазначалося, маємо дореформений варіант Основного Закону. Принципово ситуація нічим не відрізняється від 1996 року. Саме тому будь-які зауваження стосовно того, що змінюються повноваження вищих органів державної влади та баланс влади, втрачають сенс після того досвіду. Доктринальна проблема, що зводиться до суперечності між набутими в ході виборів повноваженнями та зміненими у зв’язку з рішенням КСУ, а також строками цих повноважень, нейтралізується досвідом 1996 року. Під час прийняття дореформеного варіанту Конституції на такі речі особливої уваги не зверталося, що врешті-решт обумовило необхідність розгляду в Конституційному Суді України питання про строки перебування на посаді Глави держави.

Наголошуємо ще раз, що із формальної точки зору державний механізм буде працювати, маючи в основі дореформений варіант Основного Закону.

Важливо дати відповіді на запитання щодо того, як надалі мають розвиватися події?

У контексті скасування конституційних змін 2004 року постає низка проблемних питань, пов’язаних із подальшим функціонуванням дореформеного варіанту Конституції. Адже, як зазначалося, він не є ідеальним.

На певні недоліки зазначеної Конституції вказувала і Венеціанська Комісія у своєму Висновку. Зокрема, вона відзначала, що кілька положень Основного Закону залишаються незадовільними з юридичної точки зору. Наявні невідповідності мають політичні причини і можуть бути пояснені тим фактом, що для прийняття Конституції необхідно було досягти політичного компромісу. Венеціанська Комісія зауважила, що здійснюючи ці положення Конституції, Україна повинна взяти до уваги цей Висновок Комісії, а також відповідні стандарти Ради Європи.

Варто також зауважити, що правова система функціонує не лише на основі Конституції, але й системи нормативно-правових актів, законів та підзаконних актів, для яких Основний Закон є базисом.

Видається доцільним зробити, насамперед, такі кроки для належного функціонування Основного Закону. Деякі з них вже називалися політиками і фахівцями.

1. Привести систему нормативно-правових актів у відповідність до чинної Конституції. Насамперед мова йде про закони, потім – про інші нормативно-правові акти. Частина з них була прийнята на основі нині вже нечинних змін 2004 року, інші – адаптовані під ці зміни. Були також такі (наприклад, Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»), що суперечили як дореформеній, так і зміненій Конституції.

У цілому тільки на початковому етапі приведення нормативних актів у відповідність до чинної Конституції, за підрахунками фахівців, слід внести зміни до близько 50 законів та 700 інших нормативно-правових актів.

У зв’язку з цим утворення парламентом Тимчасової спеціальної комісії (з правами головного комітету Верховної Ради України) для підготовки пропозицій щодо змін до чинного законодавства у зв’язку з прийняттям Конституційним Судом Рішення щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV видається цілком слушним. Робота в цьому напрямку вже здійснюється: прийнято оновлену редакцію Закону «Про Кабінет Міністрів України» та внесено ініційовані Урядом зміни до деяких інших законів.

2. Заповнити правові «лакуни», що залишилися з 1996 року. Конституція 1996 року була принципово новим актом у правовій системі України, оскільки унормовувала значний масив нових суспільних відносин, що обумовило необхідність прийняття значної кількості нормативно-правових актів і, насамперед, законів. Це було необхідно для того, щоб розкрити потенціал нового Основного Закону, конкретизувати загальні норми тощо. Маються на увазі акти принципової важливості, що законодавчо визначили б структуру, організацію та порядок функціонування органів державної влади й органів місцевого самоврядування, основи безпосередньої демократії тощо. Водночас було прийнято лише частину з них.

На наш погляд, одна з основних причин того, що Конституція 1996 року з моменту її прийняття діяла неналежним чином, полягає саме в тому, що не були прийняті всі необхідні закони у найбільш важливих публічно-правових сферах.

Реалізація положень Конституції України вимагає прийняти відповідні закони, що прямо передбачені Основним Законом або опосередковано зумовлені ним. Йдеться, зокрема, про закони: «Про порядок організації і проведення мирних зборів», «Про безоплатну правову допомогу», «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України», «Про нормативно-правові акти», «Про Фонд державного майна України», «Про Державний Герб України», «Про Державний Прапор України», «Про громадські організації», «Про територіальний устрій», «Про місто-герой Севастополь», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про організацію і порядок проведення референдумів», Кодекс конституційного судочинства України.

Прийняття зазначених законів є важливим ще й з огляду на те, що нині з’явилося багато «інтерпретаторів» Основного Закону із середовищ, далеких від права, які використовують довільну методологію, тлумачать конституційні засади, не конкретизовані у законодавстві, на свій смак і розсуд.

Слід також врешті-решт виконати завдання, передбачене пунктом 9 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, щодо формування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

3. Внести зміни до Конституції, спрямовані на визначення строків повноважень органів державної влади. Певні кроки у цьому напрямку вже зроблено.

4. Здійснити інші заходи законодавчого характеру в рамках чинної Конституції, спрямовані на вдосконалення організації влади в Україні. Базисом цих змін мають бути загрози, виклики й завдання, що стоять перед Україною, а також рекомендації таких міжнародних інституцій, як Венеціанська Комісія та ПАРЄ.

Необхідно, на нашу думку, вирішити долю Закону «Про Президента Української РСР» від 5 липня 1991 року. Він вважається чинним, хоча його зміст значною мірою не узгоджується з Конституцією. Блокування будь-яких спроб прийняти нову редакцію даного Закону пояснювалося, насамперед, тим, що повноваження Президента вичерпно визначено в Конституції і їх обсяг не може бути розширений іншими законами. Про це неодноразово йшлося і в рішеннях КСУ. Водночас у цьому Законі могли б бути закріплені механізми вступу на посаду, здійснення та припинення повноважень Глави держави, питання забезпечення його діяльності тощо.

На наш погляд, варто дещо вдосконалити законодавчу базу, що регулює діяльність органів АРК. Видається доцільним розроблення і прийняття єдиного закону про основи організації влади в Автономній Республіці Крим, що замінив би ряд чинних законів, які за формою дублюють закони про вищі органи державної влади.

Крім того, діє значна кількість законів, що регулюють суспільні відносини неналежним чином. Серед таких, що потребують прийняття в новій редакції або внесення суттєвих змін, слід назвати закони «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про Державний Гімн України», «Про адвокатуру», «Про політичні партії», «Про Рахункову палату», «Про Конституційний Суд України», «Про міліцію», «Про статус народного депутата України», Кримінально-процесуальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення тощо.

Неврегульовані законами відносини лежать переважно у сфері організації та функціонування державної влади, а також реалізації приписів другого розділу Конституції «Права та свободи людини і громадянина». Серед найбільш важливих законодавчих актів, які у зв’язку з цим мають бути прийняті, варто виділити: Виборчий кодекс України, Адміністративно-процедурний кодекс України,[*] закони «Про адміністративні (управлінські) послуги», «Про закони і законодавчу діяльність», «Про доступ до публічної інформації», «Про конфлікт інтересів на державній службі та в органах місцевого самоврядування» тощо.

5. Окремою проблемою є перспектива проведення конституційної реформи. Практично немає заперечень щодо її необхідності. Більше того, Президент України, одразу після прийняття Конституційним Судом відповідного Рішення, зауважив, що воно лише відкриває шлях для глибокої конституційної реформи. Та ж позиція була підтверджена ним під час закордонних виступів.

Знову ж таки, варто згадати рекомендації щодо вдосконалення Конституції, які були висловлені такими поважними міжнародними інституціями, як ПАРЄ і Венеціанська Комісія, що також є спонукальним фактором для реформування Основного Закону.

При цьому слід зауважити, що Конституція України 1996 року передбачає обов’язкову участь у процесі її реформування КСУ та Верховної Ради.

У зв’язку з цим проблемним видається питання, яке піднімається в Україні протягом останніх років, щодо використання для подальшого розвитку Конституції конституційної асамблеї (конституанти). 

Науковці, які підтримують цю ідею, вважають, що саме конституанта, за умов політично не заангажованого порядку її формування, здатна підготувати системні зміни до Конституції не під замовлення основних політичних сил чи особистостей, а для блага громадян і прогресу держави на шляху демократії і верховенства права.


Звичайно, конституанта є чи не найдемократичнішим та найфаховішим способом прийняття конституції, який до того ж неодноразово використовувався в минулому (США, Франція). Але чи доцільно його застосовувати на даному етапі функціонування Основного Закону?


Варто згадати слова М.Грушевського, який ще у 1918 році писав, що скликання будь-яких установ, зборів (виявляється, цю ідею вже тоді обговорювали) є продовженням революційного періоду і відкладанням періоду конституційного життя.


Слід також зауважити таке. По-перше, конституанта є способом прийняття основного закону. Внесення змін до конституції за допомогою конституанти у світі не практикується. До того ж існуючі на сьогодні проекти конституцій чи конституційних змін страждають органічними вадами, на що неодноразово вказувала Венеціанська Комісія. Правова система України також не передбачає подібного способу зміни Основного Закону, та й нормативні підстави для функціонування цієї інституції в Україні відсутні.


Крім того, як показав досвід створення Конституції 1996 року та проведення конституційної реформи 2004 року, спочатку слід виробити та узгодити чітку концепцію, бачення розвитку Основного Закону, а вже потім обирати спосіб внесення змін до нього. Вважаємо, що перша проблема є набагато принциповішою від другої.

Найбільш оптимальним шляхом, на нашу думку, було б узгодження майбутніх новацій Основного Закону в межах створеної у парламенті Тимчасової спеціальної комісії з подальшим їх прийняттям Верховною Радою. Зміни, запропоновані до розділів I, III, XIII, мають бути затверджені всеукраїнським референдумом.

Важливим є питання щодо змісту майбутніх конституційних новацій.

Серед принципово нових позицій науковців-практиків – пропозиція врахувати під час можливої конституційної реформи проект Конституції колишнього Президента України В.Ющенка. Принагідно зауважимо, що даний законопроект був досить критично оцінений Венеціанською Комісією, яка, відзначивши деякі його позитивні положення, зауважила про сумнівність досягнення поставленої мети - покласти кінець постійним інституційним конфліктам між головними державними органами влади. На погляд Комісії, проект зберігає напівпрезидентську систему з подвійною виконавчою владою і залишає зони потенційного конфлікту між Президентом та Кабінетом Міністрів.

Нині немає чіткого бачення необхідних змін до Основного Закону. Є невелика кількість проблемних моментів, наприклад конституційні положення про місцеве самоврядування, вектор змін яких не викликає заперечень у переважної більшості суб’єктів законодавчого процесу. Все ж інше, починаючи від форми державного правління та структури парламенту, і закінчуючи мовою та державними символами, викликає дискусії.

Для визначення концептуальних напрямів конституційної реформи видається доцільним проведення широкого обговорення її змісту із залученням народних депутатів, провідних науковців, фахівців. Результати такої дискусії могли б стати базою для вироблення стратегії конституційної модернізації та особливостей її реалізації на нормативному рівні.

___________________________
[*] При цьому варто відзначити дещо спрощений підхід до проблеми кодифікації національного законодавства. Інколи пропонується прийняти як кодекс механічне об’єднання певних чинних законів, хоча процес кодифікації є значно складнішим, оскільки, як зазначають науковці, полягає в удосконаленні законодавчих актів через зміну змісту правових норм, пов’язаних предметом правового регулювання, і об’єднанні їх у новий єдиний нормативно-правовий акт.

Голова Верховної Ради України,
академік НАН України Володимир Литвин
«Голос України», 02 листопада 2010 року
//chairman.rada.gov.ua/chairman7/control/uk/publish/article?art_id=57843&cat_id=49317
Фото УНІАН

2 коментарі:

imho сказав...

8 липня 2010 р.
Спікер Володимир Литвин попереджає, що можливе скасування політреформи 2004 року призведе до розпуску парламенту. Про це він заявив журналістам у Верховній Раді, передає "Українська Правда".

"Якщо гіпотетично спрогнозувати, що на референдум буде винесене скасування закону про внесення змін до Конституції, як про це вже говорять офіційні особи, то я хочу наголосити: вибори до Верховної Ради будуть у березні 2011 року", - сказав Литвин.

Він пояснив, що в разі скасування політреформи, вступить в дію стара редакція Конституції.

"Відповідно до Конституції 1996 року, а там є чітка позиція, вибори Верховної Ради мають відбутися в березні 4-го року повноважень парламенту", - зазначив спікер.

За словами Литвина, скасування політреформи тягне за собою багато інших "колізій".

"Сьогодні немає закону про внесення змін до Конституції №2222. Є Конституція зі змінами, внесеними цим законом. Крім того, у розділі 13 Конституції визначено порядок змін до Конституції", - сказав він.

Спікер додав, що проведення референдуму про скасування політреформи автоматично порушить питання про необхідність провести референдум щодо НАТО, оскільки з цього питання вже зібрано 4 мільйони підписів.

"Референдум - це пряма норма демократії, але треба наперед прогнозувати не те, якими будуть результати референдуму, а те, що з ними робити", - сказав Литвин.

http://www.newsru.ua/ukraine/08jul2010/rospusk.html

Анонім сказав...

Читав нещодавно тут (з дозволу адміністратора з посиланням) http://www.pravoconsult.com.ua/konstytutsiya-ukrayiny-zminyty-nemozhna-zalyshyty/, що лише тоді, коли влада й громадяни зрозуміють, що не Конституція погана, а зневажливе ставлення до неї, що саме «танці на Конституції» роблять життя поганим, а державний механізм – неефективним, тільки тоді почнеться реальна реформа політичної системи в Україні, на яку витрачати гроші у вигляді податків буде не соромно.
Так і є!