вівторок, 9 лютого 2010 р.

Віктор Мусіяка: Щоб розширити свої повноваження, Президентові потрібно буде провести три референдуми


З одним з авторів Конституції України, відомим юристом, віце-спікером Верховної Ради другого скликання, а нині – професором Києво-Могилянської академії Віктором Мусіякою «Главком» розмовляв про недосконалість виборчого законодавства, перспективи оскарження результатів виборів-2010 у суді та можливості розширення новообраним Президентом своїх повноважень.

Істерика навколо змін до закону про вибори ні до чого доброго привести не могла

Однією з найбільших інтриг кількох останніх днів перед голосуванням стали зміни до Закону про вибори. Табір Юлії Тимошенко називав їх безпрецедентним випадком зміни правил виборчої гри в її ході, за три дні до вирішального голосування...

Насамперед не зовсім відповідає дійсності твердження про те, що у нас ніколи не відбувалося змін до виборчого законодавства у процесі виборів.

Я вам нагадаю найвідоміший приклад: у 2004 році між другим і третім туром голосування, 8 грудня 2004 року, парламент вніс зміни до Конституції і одночасно, в пакеті – до Закону про вибори Президента Ющенка. Ці зміни можна називати саме так, бо вони значною мірою вплинули на результат тих виборів. Більше того, десь за два дні до голосування з’явилося рішення Конституційного суду про неконституційність одного з положень цього закону. Тоді ми теж перебували у цейтноті і були впевнені, що не те, що виборці, а й навіть не всі виборчі комісії будуть проінформовані про зміст цього рішення КС. Тому говорити про те, що зміни до виборчого законодавства в процесі виборів вносяться вперше у нашій практиці, можуть тільки ті, у кого щось трапилося з пам’яттю, або у кого совість нечиста.

Інша справа, що коли ухвалювались останні редакції законів про вибори до Верховної Ради і президентські вибори, звідти викинули абсолютно нормальне положення, яке повинно було б у них бути: про те, що за рік до виборів жодних змін до виборчих законів вносити не можна.

Наскільки відповідає дійсності заява Юлії Тимошенко про те, що ці зміни «не дають можливості провести чесні вибори»?

Все, що відбувалося навколо закону про вибори, не стало для мене несподіванкою, я передбачав всі ці загострення і катаклізми ще тоді, коли Блок Юлії Тимошенко і Партія регіонів разом, спільно приймали цей закон.

Найбільше списів було зламано навколо питання про кворум для роботи виборчих комісій. Юлія Володимирівна називала це питання найголовнішою причиною, яка буцімто не дасть можливості провести чесні вибори. Але скажіть, будь ласка, коли цей закон приймався, вони не розуміли, що формування виборчих комісій перед другим туром лише двома учасниками виборів – це ненормальна ситуація?

В обставинах, коли до складу кожної окружної виборчої комісії входять по сім представників кожного з кандидатів і для легітимності прийнятих рішень потрібен кворум у дві третини складу, як ви вважаєте, були підстави у однієї зі сторін передбачити, що інша сторона, програючи, почне використовувати свою можливість зірвати кворум, щоб не можна було встановити кінцевий результат? Були такі підстави. Одна сторона могла це робити на сході, інша – на заході, на півдні, в центрі, будь-де!

У цій ситуації, звичайно, почався цей пошук у напрямі зменшення кворуму. І я вважаю, що Юрій Ключковський запропонував справді непогану ідею про те, що кворум мусить становити 50% складу комісії плюс ще один її член – тобто проста більшість. Але, зрозуміло, якщо комісії формуються за принципом «50 на 50», то цього одного члена теж треба було б десь знайти. Виходячи з цього, я б зрозумів навіть, якби в законі прописали, що кворум – це рівно половина членів комісії. Але ж вони його взагалі не встановили, і це – найгірше!

Тобто ця норма закону таки залишала простір для зловживань?

Ми вже давно психологічно налаштовані на те, що у нас ніхто в системі влади особливо не поважає ані Конституцію, ані закони. Ми звикли до того, що закони останнім часом приймаються з максимальною кількістю «дірок», і тому звертаємо максимальну увагу не на те, як належним чином організувати той чи інший процес, а де є можливість для того, щоб не виконати закон, обійти його.

А насправді потрібно просто виконувати норми закону. Щоб обидва кандидати забезпечили присутність «своїх» членів виборчих комісій, щоб вони належним чином працювали, щоб спостерігачі фіксували можливі порушення, щоб кандидати використовували передбачені законом можливості протидії ймовірним спробам фальшування. Але якраз тому, що закон ніхто не поважає, про це ніхто навіть і не подумав.

Можливості для того, щоб результат виборів був викривлений, у законі дійсно є – і у нинішній його редакції, і у попередній. Йдеться, наприклад, про роботу представників так званих технічних кандидатів у виборчих комісіях у ході першого туру – були випадки, коли вони діяли в інтересах одного з фіналістів виборів і могли досить суттєво впливати на встановлення результатів виборів. Чи, наприклад, реєстр виборців – наскільки він є досконалим і яким є простір для зловживань...

Але я не бачу такого рівня можливості для фальсифікацій чи зриву виборів, до якого це було піднесено у останні дні перед виборами. Усе, в кінцевому підсумку, залежало від поведінки самих кандидатів у Президенти. Якби вони були налаштовані на те, щоб належним чином організувати виборчий процес, то вони мали б усі можливості для того, щоб це зробити – причому і за старим законом, і за новим. Емоції, які нагніталися навколо змін до Закону про вибори, – це істерика, яка ні до чого доброго привести не могла.

Багато дискусій у політикумі викликав підхід, який застосувала ЦВК при організації голосування на дому. Його теж називали одним із можливих способів фальсифікації виборів...

Навколо цього теж здійняли забагато галасу. Закон прямо передбачає, що на таких виїздах повинні бути присутніми представники обох кандидатів, до того ж при цьому мають право бути присутніми спостерігачі. Одним словом, все залежить лише від того, як ви організуєте цей процес. Якщо ви не довіряєте один одному, то у вас є забезпечена законом можливість проконтролювати і зафіксувати будь-які порушення.

Але наскільки нормальною є ситуація, коли ЦВК ухвалила рішення про те, що охочий проголосувати на дому не зобов’язаний пред’являти жодної довідки про те, що він не може, скажімо, пересуватись?

Насамперед, я нагадаю, що ті, хто активно протестували проти цього положення, самі ухвалили чинний закон про вибори Президента. У його тексті справді не вказано, що той, хто хоче проголосувати на дому, має пред’являти якусь довідку.

Особисто я зі змісту самої цієї статті розумію, що якийсь документ, який підтверджує, що виборець не може проголосувати по місцю голосування, на дільниці, має бути. Ти повинен довести, що дійсно не можеш прийти на дільницю, а не просто сидиш собі вдома і покашлюєш. Але з іншого боку – як бути зі старенькими виборцями, у яких конкретної болячки немає, але їм просто через вік важко дійти до дільниці, тим більше по такій погоді, коли не розчищені оці всі дороги? Хто їм дасть довідку?

Тому потрібна ця довідка чи ні мав би сказати не звичайний, а Конституційний суд.

Водночас я повторю, зі змісту закону для мене зрозуміло, що фізична нездатність прийти на дільницю повинна бути чимось підтверджена. Однак навряд чи це можна підтвердити якось інакше, окрім просто візуально побачити, що людина справді не може реалізувати своє право голосу безпосередньо на дільниці. Тому це все неоднозначно.

Коли ви говорите про недосконалість чинного закону про вибори Президента, то можна пригадати, що його текст писали кваліфіковані юристи, які представляли обидві політичні сили – і БЮТ, і Партії регіонів. Чому вони допустили, що у цьому законі виявилась така величезна кількість «дірок»?

Я можу помилятися, але мені здається, що однією з основних цілей розробників цього закону було не дати Вікторові Ющенку використати адмінресурс у ході першого туру.

А крім того, у той час, коли розроблявся цей закон, обидві ці політсили ще розглядали можливість створення коаліції. Пам’ятаєте, у них тоді не було протиріч, вони ухвалили цей закон конституційною більшістю, подолали президентське вето.

Чи передбачена в Україні відповідальність за порушення виборчого законодавства і чи можна цією відповідальністю когось зараз налякати?

За порушення виборчого законодавства – за фальшування, знищення документів, перешкоджання голосуванню тощо – передбачена адміністративна і кримінальна відповідальність, у залежності від важкості конкретного правопорушення.

Щодо того, чи можна налякати... Після 2004 року це питання було поставлено дуже гостро, і до відповідальності було притягнуто кілька сотень громадян, хоч, як підкреслюють зараз політики, це не були порушники першого ешелону. Проте все одно це свідчить про те, що ця відповідальність є, вона реальна.

Я думаю, що сам факт того, що когось за порушення виборчого законодавства уже притягали до відповідальності, має певне превентивне значення.

Лакуни у законодавчому полі створювалися спеціально

Що повинно статися для того, щоб вибори були визнані недійсними в масштабах дільниці, округу, країни?

Визнання виборів недійсними взагалі не передбачено законодавством. Можна визнати голосування таким, що не відбулося, в рамках окремої дільниці. Про це говорить 80 стаття Закону про вибори Президента. Для цього потрібно, щоб масштаби порушень на конкретній дільниці були такими, що внаслідок їх неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців. Тобто випадків незаконного голосування, вкидання або знищення бюлетенів має бути не менше 10% від загальної кількості виборців, що проголосували на цій дільниці.

А в рамках округу?

Частина 3 статті 83 Закону про вибори Президента прямо забороняє визнання голосування недійсним в межах територіального виборчого округу. Але, скажімо, коли у Центральній виборчій комісії з’являться протоколи з кожного округу і з них випливатиме, що, скажімо, голосування на більшості дільниць було визнано таким, що не відбулось, і таких результатів по Україні буде величезна кількість, то як бути у цьому випадку?

Тоді, очевидно, рішення ЦВК про встановлення результатів виборів буде оскаржуватися і буде поставлено питання про те, що масштаби порушень виборчого законодавства можуть свідчити про незабезпечення належного волевиявлення громадян. Тоді, в принципі, суд матиме підстави поставити під сумнів кінцевий результат виборів і винести відповідне рішення. Зрозуміло, не таке, як Верховний суд виніс у 2004-му, не про третє голосування, а про визнання тих чи інших підстав у протоколі про остаточні результати виборів такими, що не відповідають закону. В такому разі вибори мають бути визнані такими, що не відбулися, і тоді треба йти на повторні вибори.

Але яким для цього має бути масштаб порушень? Скільки їх для цього має бути?

Це уже повинен буде оцінити суд. Що, у 2004-му, суд встановив масштаби порушень? Він сказав: масштаби страшні, об’єм фальшувань величезний. Але навіть не встановив, хто фальшував, навіть не вказав, чи це мало місце з боку Януковича чи Ющенка.

Прокоментуйте, будь ласка, досить популярну зараз тезу про те, що результат нинішніх виборів буде встановлений в судах.

Він не може бути встановлений в судах. Повноваження встановити результат виборів за законом має винятково Центральна виборча комісія. А суд – у даному випадку, Вищий адміністративний – може оцінювати відповідність дій ЦВК зі встановлення результатів виборів закону

Оскаржити до Вищого адміністративного суду можна лише протокол ЦВК про обрання того чи іншого кандидата на посаду Президента?

Так. І тут є один цікавий момент. У новому законі про вибори Президента, враховуючи те, що було в 2004 році, передбачено, що переможцем другого туру стає той із учасників, якого з голосу оголосив головуючий на засіданні ЦВК. Тобто не так, як було у 2004 році, після публікації в «Урядовому кур’єрі» і «Голосі України», бо, як ви пам’ятаєте, тоді просто не дали надрукувати ці газети, а просто після оголошення з голосу. Тобто зараз закон передбачає дещо спрощений порядок оголошення переможця виборів.

Виходить, що ЦВК виносить рішення про те, що за результатами повторного голосування переможцем визнається такий-то суб’єкт. Це рішення може бути оскаржене, але переможець виборів – уже оголошений. Вищому адміністративному суду на розгляд цієї справи дається конкретний строк – п’ять днів, протягом яких переможець виборів перебуває у такому дещо підвішеному статусі особи, обраної на посаду Президента. А потім ВАС або визнає рішення ЦВК таким, що не суперечить закону, Конституції тощо, або знаходить якісь підстави для того, щоб визнати його таким, що не відповідає закону.

Вищий адміністративний суд — це єдиний суд, який може винести таке рішення?

Так. Можна лише допустити зовсім фантастичну ситуацію, якщо будуть знайдені якісь обставини, які не були виявлені на той момент, коли виносилось рішення Вищим адміністративним судом... Але уявити собі, які це можуть бути обставини, мені дуже важко.

Але якщо таке все ж таки станеться, який суд розглядатиме цю справу? Знову Вищий адміністративний?

Ні, тоді це буде така остаточна, остання з можливих касація, суперкасація, і розглядатиме цю справу Верховний суд. Але зараз ми говоримо на чисто гіпотетичному рівні, бо з огляду на те, що зараз відбувається, виключати не можна нічого. Я все ж таки думаю, що все завершиться після рішення Вищого адміністративного суду, воно буде остаточним.

Проте якщо ви кажете, що ймовірність цієї суперкасації до Верховного суду таки існує, то я не можу не згадати про реєстрацію в парламенті проекту постанови про скасування постанови про обрання Василя Онопенка на посаду судді Верховного суду...

Це чисто політична акція. Скасувати постанову про обрання Онопенка суддею ВСУ неможливо. Конституція і Закон про статус суддів передбачають порядок позбавлення судді свого статусу. Має бути проведене розслідування, відповідне рішення має винести Вища рада юстиції, вона має внести це питання до Верховної Ради...

Але чисто теоретично касація до Верховного суду на рішення Вищого адміністративного суду можлива?

Так, до повноважень Верховного суду належить перегляд судового рішення у зв’язку з винятковими обставинами. Але для цього треба, щоб були виявлені такі обставини, які зараз відсутні.

А в який строк після того, як ВАС винесе це рішення, це можна зробити?

Тут йдеться про касацію, а вона не має термінів. Але якщо робити це після того, як ВАС не знайде підстав для скасування чи визнання рішення ЦВК незаконним, тим більше, якщо до того моменту переможець встигне прийняти присягу... Я дуже важко собі уявляю, як у цьому випадку повернути все назад...

Скажімо, у 2004 році рішення щодо проведення так званого третього туру виборів прийняла цивільна палата Верховного суду України. І це при тому, що у чинному на той час законі говорилося, що розглядати таку справу мав би Вищий адміністративний суд, – на той час ми, Верховна Рада, уже сформували його склад! Значить, можна було ставити питання про те, чи належний суд розглядав цю справу.

Далі – законом було передбачено, що якщо суд визнає рішення ЦВК незаконним, скасовує його, то ця постанова суду передається до ЦВК, і ЦВК зобов’язана призначити повторні вибори. Отакий був порядок. І нічого ніде не говорилося про можливість якогось суду призначили повторне голосування.

До чого я веду: що якби хтось це рішення цивільної палати ВСУ подав до Пленуму Верховного Суду, і він знайшов там якісь обставини, які дали б підстави переглянути цю справу, – а такі підстави можна було знайти, а Президент на той час уже був би оголошений і прийняв присягу, то що треба було б робити у такому випадку? Уявіть собі цю ситуацію! Я вважаю, що її краще навіть не обговорювати.

Ситуація у Вищому адміністративному суді залишається неоднозначною. У голови цього суду Олександра Пасенюка закінчився термін повноважень. Прем'єр-міністр і перший заступник міністра юстиції не визнають його головою Вищого адміністративного суду, міністр юстиції визнає. Рада суддів не визнає, а Рада суддів адміністративних судів визнає... Які наслідки може мати вся ця ситуація?

Ця ситуація свідчить про наявність проблем у структурі нашої судової системи. Для вирішення цієї конкретної проблеми потрібно було зробити одну маленьку річ: після того, як КСУ у 2007, здається, році визнав неконституційним призначення Президентом голів судів, необхідно було в закон про судоустрій внести положення про те, хто ж тепер їх призначає. Однак до сьогоднішнього дня цього зроблено не було. А чому? Тому що до сьогодні продовжується боротьба за те, хто це буде робити. Тому що до сьогоднішнього дня вплив голів судів на рішення, які приймаються в цих судах, залишається величезним. Коли Президент призначав голів судів, то для отримання потрібного рішення достатньо було одного дзвінка глави Адміністрації чи Секретаріату. Тобто впливи на суддів чинились і чиняться дуже сильні, і незалежність суддів – це фантазії, на жаль.

Тому досі триває ця боротьба за право призначати голів судів. До сьогоднішнього дня виходило так, що явочним порядком Рада суддів України взяла на себе це повноваження і призначила більше семисот голів судів. І я, наприклад, вважаю, що цим повинна була б займатися саме Рада суддів, просто це треба прописати у законі.

Але виходить так, що Пасенюк був призначений на свою посаду Президентом. І навіть незважаючи на те, що рішення КС про неконституційність подібних призначень не має зворотної дії, його статус з моменту винесення цього рішення став дещо спірним. А в грудні 2009 року ще й термін його повноважень на цій посаді закінчився.

У мене складається таке враження, що всі ті речі в законі про вибори, про які ми говорили, і невирішення питань призначення суддів на адміністративні посади спеціально зберігалися до цього моменту. Вони що, не розуміли величезної вірогідності виникнення судових процесів щодо результатів виборів? Вони не розуміли нагальної необхідності урегулювання усіх питань, про які ми згадали, законом?

Чому тоді вони залишили всі ці питання невирішеними?

Я думаю, що ці лакуни в законодавчому полі, в правовому полі, які дають можливість по-різному оцінювати ситуацію і ставити під сумнів будь-що – і рішення судів, і склад суду, і результати виборів, – створювалися спеціально. Для того, щоб потім будь-якій аудиторії можна було пояснити: подивіться на ці кричущі порушення, хіба можна визнати ці результати виборів?

Якщо така ситуація справді влаштовує наших політиків, то це є справді апоґей, апофеоз отого всього антиправового, антиконституційного, що у нас в державі відбувається.

Ви сказали, що сподіваєтесь на те, що вибори в Україні, грубо кажучи, закінчиться рішенням Вищого адміністративного суду.

Ну, можна ще в Європейський суд з прав людини оскаржувати...

А результат виборів можна оскаржити у Європейському суді з прав людини?

А чому не можна? Це передбачено Конституцією. Її 55-та стаття говорить: «Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна».

Якого обороту може набрати ця справа, якщо її візьме до розгляду Європейський суд з прав людини?

Я навіть не хочу розмірковувати про такі речі... Справді, ви може не тільки взяти до розгляду, а й розглянути, може винести рішення. Але ви знаєте, що Україні уже давно закидають і, більше того, навіть винесли нам спеціальне попередження, «чорну мітку» послали, що в Україні не виконуються багато рішень Європейського суду з прав людини.

Якою може бути роль парламенту у цих всіх післявиборчих процесах, зокрема судових розбірках?

А який може бути вплив? Верховна Рада не має ніяких повноважень участі в них.

Але у 2004 році парламент брав у них досить активну участь, приймав резонансні постанови...

Справді, 4 грудня 2004 року була прийнята постанова, на яку навіть посилався, виносячи своє рішення, Верховний суд. Ця постанова була абсолютно неприйнятною. Серед її пунктів було і визнання недійсною постанови про схвалення програми уряду, і вотум недовіри уряду, – все це, звичайно, абсолютно неконституційні речі.

Я не виключаю, що постановка певних питань у парламенті можлива, і можливе винесення якихось рішень. Але ці рішення будуть політичними, а не правовими. У Верховної Ради немає жодних повноважень щодо визначення результатів виборів Президента чи підбиття їх підсумків.

Щоб розширити свої повноваження, Президентові потрібно буде провести три референдуми

Виходячи з тих обіцянок, які в ході кампанії давали кандидати на пост Президента, складалося враження, що виконання значної частини цих обіцянок взагалі не залежить від Президента...

Це абсолютно правильне враження. Ще коли кампанія лише почалась, я теж звертав увагу на те, що багато кандидатів у Президенти звертаються зі своїми програмами та заявами до народу, далеко виходячи за рамки тих повноважень, які має Президент. Інакше кажучи, вони претендували на посаду, яка має конкретні конституційні повноваження, а говорили про перспективи, які відкривалися б перед ними у разі їх обрання Президентом з повноваженнями, які були мінімум у Леоніда Даниловича Кучми.

Але у Президента є конкретні повноваження. Тому я особисто говорив, що сприйму позитивно того кандидата, який говоритиме про те, що він буде робити в системі влади, як наводитиме порядок в системі влади, у рамках своїх конституційних повноважень. А якщо постане необхідність внесення якихось змін, то це буде здійснено в законному, конституційному порядку, в процесі функціонування держави після виборів, після відповідних політичних консультацій, звернення до суспільства і впровадження в цей процес громадських структур.

Проте обидва кандидати в Президенти усвідомлюють, що з нинішньою Конституцією їхні повноваження досить обмежені...

Я не сприймаю тієї точки зору, що зміни до Конституції 2004 року дестабілізували систему влади. Нічого вони не дестабілізували, дестабілізували ті люди, які сиділи на цих посадах. Треба просто виконувати чинну Конституцію, закони, робити все, як передбачено ними, а там – життя покаже. Потрібно виходити на позиції виконання Конституції і законів, налагоджувати саме поняття відповідальності у системі влади. Це нелегка робота, тому що ми зайшли надто далеко.

Але якщо Президент буде інтегратором цього процесу в системі влади, – а він володіє можливостями налагодити нормальні стосунки між суб’єктами влади, – не втрачаючи при цьому зв’язок з суспільством і залучаючи собі на допомогу суспільну думку, то, я думаю, перспективи у нас є. Хоча все це потребуватиме нелегкого періоду напруженої праці. Але треба, щоб імпульси звідкись пішли. Я думаю, що центром, з якого підуть ці імпульси, має стати саме новообраний Президент.

Тим не менше, обох фіналістів президентських виборів підозрюють у тому, що вони намагатимуться всілякими способами розширити президентські повноваження. Зокрема, один з методів для цього часто називала Юлія Тимошенко: провести в Україні референдум про перехід до президентської республіки. Наскільки реальний такий сценарій? Наскільки імперативним буде голос народу, який напевно скаже «так» президентській республіці?

Ну, Юлія Володимирівна напевно здатна організувати подібний референдум, але він не матиме наслідком негайний перехід до президентської республіки. На цю тему мені доводилося вже говорити, коли Секретаріат Президента намагався провести відому «Конституцію Ющенка». На це питання неодноразово давав відповідь Конституційний суд.

Якщо хтось захоче змінити конституційний порядок в державі, то він повинен буде застосовувати алгоритм, який кількома своїми рішеннями, якщо їх тлумачити системно, визначив Конституційний суд. Отже, їм треба буде провести три референдуми. Бо просто поставити на референдум питання, яку ви хочете Конституцію – таку чи таку – це антиконституційна дія, порушення президентської присяги.

Так от на перший референдум потрібно виносити питання «Чи вважаєте ви, що нинішня Конституція має бути змінена, або необхідно прийняти нову Конституцію?» Народ, припустімо, говорить: «Так». Тоді його питають: «Як ви вважаєте, така чи інакша система влади нам потрібна?» А вже тоді конкретний проект закону про внесення змін до Конституції проходить всю процедуру, передбачену у 13 розділі Конституції – тобто все одно потрібно буде мати справу з Верховною Радою – і знову обов’язково виноситься на третій референдум. І от коли референдум затвердить цей законопроект – все, тоді зміни внесені остаточно.

09.02.2010
Святослав Хоменко, «Главком»
//glavcom.ua/articles/161.html

Немає коментарів: