Ольга Шило. Необхідно відмовитися в законодавчому процесі від терміну «правоохоронні органи»

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань правоохоронної діяльності,

співдоповідь про проект Концепції внесення

змін до Конституції України

– Вельмишановний Леоніде Макаровичу! Шановні члени Конституційної Асамблеї! Присутні!

Дозвольте мені за дорученням голови Комісії Василя Яковича Тація доповісти основні положення, які стосуються тієї частини проекту Концепції, яку розробляла саме наша Комісія під час своєї роботи.

Наша робота стосувалася трьох напрямів. Перший із них присвячений конституційному регулюванню правоохоронної діяльності, другий – модернізації конституційно-правового статусу прокуратури і третій – удосконаленню конституційного регулювання статусу Конституційного Суду України.

Наші пропозиції щодо конституювання правоохоронної діяльності текстуально увійшли до шостого розділу проекту Концепції і нині були озвучені Андрієм Васильовичем. Я лише хотіла б підкреслити, що принциповим для нас є висновок про необхідність відмови в законодавчому процесі від терміну «правоохоронні органи», оскільки правоохоронною діяльністю займаються майже всі органи державної влади, а тому й неможливо, використовуючи цей термін, конкретизувати коло таких органів.

Вважаємо, що поділ цієї системи органів необхідно здійснити залежно від їх конкретних функцій та призначення в механізмі охорони права, що й виступило критерієм для виокремлення цієї окремої групи органів охорони правопорядку.

Я хотіла б ще підкреслити, що, на наш погляд, конституювання органів охорони правопорядку сприятиме самообмеженню державної влади і підвищенню правової захищеності людини в державі.

Другий напрям нашої діяльності стосується модернізації конституційно-правового статусу прокуратури. Формулюючи пропозиції до проекту Концепції, ми виходили перш за все із зобов'язань України перед Радою Європи стосовно зміни ролі та функцій прокуратури, а також рекомендацій європейських інституцій з цих питань.

Функціонально призначення сучасної української прокуратури визначається двома напрямами її діяльності. Перший напрям – це участь прокурора у кримінальному провадженні. Другий – діяльність, яка здійснюється поза межами кримінального провадження з метою захисту прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави.

Стосовно участі прокурора у кримінальному провадженні слід зазначити, що з прийняттям нового КПК України вона суттєво змінена, значно розширений судовий контроль у випадках обмеження конституційних прав людини, у зв'язку з чим можна констатувати, що в цій частині Україна виконала свої зобов'язання.

Також перехідними положеннями КПК України передбачено, що функція досудового розслідування здійснюється працівниками прокуратури лише до створення Державного бюро розслідувань. Таке положення також спрямоване на виконання Україною взятих зобов'язань, а тому при визначенні системи конституційних функцій прокуратури ми запропонували скасувати пункт 9 «Перехідних положень» Конституції України і відмовитися від такої функції прокуратури як досудове розслідування.

При формулюванні пропозицій до проекту Концепції в частині конституювання функцій прокуратури поза межами кримінального судочинства ми виходили із зобов'язань України стосовно скасування загального нагляду як функції прокуратури, а також тих традицій, які склалися в нашому суспільстві щодо здійснення прокуратурою ефективного захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів суспільства і держави.

Необхідно констатувати, що суттєві кроки у напрямі скасування загального нагляду вже здійснено сьогодні. Адже оновлено Закон України «Про прокуратуру» та інші законодавчі акти, зокрема в частині обмеження імперативних повноважень прокурора.

Водночас треба констатувати, що наразі прокуратура здійснює правозахисну та представницьку функцію, яка, виходячи зі статистичних показників, є надто затребуваною та високоефективною. Практика свідчить, що, маючи конституційне право на звернення до суду за захистом, громадяни надають перевагу саме прокуратурі, адже її правозахисна діяльність має суттєві переваги порівняно з аналогічною діяльністю інших інституцій, які полягають в оперативності вирішення поставлених завдань, здійсненні захисту прав і свобод людини безоплатно і в публічності діяльності прокуратури.

Ураховуючи це, вважаємо, що на сучасному етапі жодна інша інституція неспроможна певною мірою замінити виконання прокуратурою правозахисної діяльності. Тому позбавлення її цієї функції наразі призведе до вакууму у сфері забезпечення законності і суттєво знизить рівень правозахищеності громадян.

До речі, необхідно акцентувати також увагу на тому, що позиція європейських інституцій щодо визначення ролі прокуратури поза межами кримінального судочинства поступово еволюціонує. У рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи у 2004 та 2012 роках визнається можливість існування функцій прокуратури поза межами кримінального судочинства.

Ураховуючи все це, наша Комісія запропонувала в системі конституційних функцій прокуратури передбачити функцію захисту системних і державних інтересів та їх представництва в суді у випадках, визначених законом, а функцію захисту прав і свобод людини і громадянина та їх представництва в суді передбачити лише на перехідний період до п'яти років, тобто до створення та повноцінного функціонування відповідних інститутів, зокрема системи безоплатної правової допомоги.

І третій, останній напрям нашої діяльності стосується удосконалення конституційно-правового статусу Конституційного Суду України. Комісія вважає, що в сучасних умовах недоцільно змінювати порядок призначення суддів Конституційного Суду, хоча і в майбутньому це було б можливо. Забезпеченню демократичної легітимності цього процесу слугувало б відведенням цієї ролі Президенту України та Верховній Раді України. У свою чергу, кандидатури на посаду суддів Конституційного Суду України могли б подавати за певною квотою і з’їзд суддів, і Національна академія правових наук України, і Міністр юстиції України.

Комісія запропонувала суттєво розширити повноваження Конституційного Суду України за рахунок:

а) введення інституту конституційної скарги;

б) конституційного подання органів місцевого самоврядування щодо конституційності законів та інших нормативних актів, які стосуються прав і інтересів територіальних громад;

в) перевірки відповідності Конституції України питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум у порядку, визначеному законом.

Ураховуючи ці пропозиції, зрозуміло, що навантаження Конституційного Суду України значно збільшиться, і тому Комісія вважає неможливим пропонувати зменшення кількості суддів Конституційного Суду України.

На забезпечення незалежності суддів Конституційного Суду України спрямована також пропозиція Комісії стосовно конституювання норми, відповідно до якої висновок щодо звільнення з посади судді Конституційного Суду України має приймати сам Конституційний Суд України.

Вважаємо за необхідне також змінити порядок прийняття присяги суддею Конституційного Суду, а саме на засіданні Конституційного Суду України. Така зміна спрямована на створення належних умов функціонування Конституційного Суду України і враховує рекомендації Венеціанської Комісії.

Дякую за увагу.

Доповідач: Ольга Шило, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html