Українська альтернатива. Концепція внесення змін до Конституції України

І. Внесення змін до Конституції України має ґрунтуватися на засадах демократичної легітимності, відповідно до якої конституційні положення підлягають переглядові виключно на підставі вільного волевиявлення народу України за допомогою справедливих і демократичних процедур.

ІІ. Основні параметри внесення змін до Конституції України мають відображати суспільний консенсус щодо засадничих положень, які визначають:

а) сутність змісту прав людини і основоположних свобод у залежності від їх юридичної природи, яка зумовлює негативні або позитивні обов’язки держави перед індивідом;

б) посилення засад парламентаризму шляхом введення інституту інтерпеляції, відкритих процедур парламентського контролю над поліцейськими структурами та спецслужбами (правоохоронними органами у традиційному формулюванні), трансформації абсолютної депутатської недоторканності до обмеженої, роль парламенту у формуванні уряду має бути вирішальною;

в) посилення засад представництва у діяльності Президента України, конкретизувати арбітражні функції глави держави, удосконалити статус Ради національної безпеки і оборони України;

г) удосконалення засад незалежності судової влади шляхом удосконалення формування Вищої ради юстиції, до якої мають входити переважна більшість суддів, істотне реформування прокуратури як органу сприяння правосуддю, розширення кола повноважень Конституційного Суду України, зокрема, щодо вирішення спорів про компетенцію та конституційних скарг.

ІІІ. 1. З урахуванням таких позицій Конституція України може бути удосконалена шляхом перегляду чи скасування окремих її положень, а також внесення доповнень наступного характеру:

а) Частина перша статті 3 є перенасиченою і розмитою змістовно, оскільки проголошення найвищою соціальною цінністю може бути конкретне соціальне благо, а не цілий їх набір. Згідно з І.Кантом, дійсно, людина має розглядатися як ціль, а не засіб, але в державно організованому суспільстві доречніше визначати найвищою конституційною цінністю саме людську гідність, яку покликана поважати і захищати держава;

б) Конституція України має більш конкретно визначати пріоритет загальновизнаних принципів і норм міжнародного права у національному законодавстві, оскільки у статті 9 Конституції України цей принцип викладено не чітко. Більш чітке його регулювання має значення для безпосереднього застосування положень міжнародно-правових актів та рішень міжнародних юрисдикційних установ безпосередньо як джерел права. Особливо це матиме значення задля забезпечення прав третього покоління, тобто соціальних прав, зокрема, юридична техніка закріплення яких є кращою у Європейській соціальній хартії. Тому положення частини першої статті 9 Конституції України можна було викласти так:

«Загальновизнані норми і принципи міжнародного права є невід’ємною частиною права Української Республіки. Вони мають перевагу перед законами і породжують безпосередні права і обов’язки для жителів Республіки».

в) Принцип республіканізму (стаття 5) викладено занадто абстрактно, хоча Конституція є юридичним документом, який потребує конкретизації у поточному законодавстві та застосуванні в адміністративній та судовій практиці, а також інтерпретації Конституційним Судом. Натомість кращим варіантом було вжити юридичну конструкцію, яка присутня в Основоположному законі ФРН: «Законодавча влада є зв’язана конституційним ладом, виконавча і судова влада – правом і законом». У тій же статті необхідно визнати право народу України на спротив недемократичному правлінню, оскільки право на самозахист (частина п’ята статті 55) у поєднанні із правом на мирні зібрання (стаття 39) є паліативом цього права.

г) Статті 13 і 14 чинної Конституції визначають цілі розвитку держави у сфері природних ресурсів, однак вони викладені занадто абстрактно. Лише опосередковано через аналіз законодавчих повноважень парламенту (стаття 92), повноважень уряду (стаття 116) та предмета відання місцевого самоврядування (стаття 143) можна визначити окремі напрями їх реалізації. Тому ці положення потребують свого коригування шляхом інституціонального та процедурного забезпечення. Зокрема, потребує свого розвитку положення про соціальну функцію власності, яку слід конкретизувати щодо служіння власності добробуту населення та збереження довкілля. Положення про те, що земля є основним національним багатством потребує конкретизації щодо заходів державної політики стосовно забезпечення охорони земель та її плодючості, зокрема, визнання її як основи національного добробуту, до якої гарантується вільний доступ на засадах рівності і справедливості.

ґ) У світлі соціетального конституціоналізму Конституція потребує низки положень щодо організаційних та процедурних заходів щодо захисту довкілля. Формулювання положень щодо боротьби з наслідками «Чорнобильської катастрофи» не відповідає засадам правової визначеності, оскільки заходи щодо охорони мають носити комплексний характер з урахуванням традицій та звичаїв Українського народу.

д) Як носій суверенної влади Український народ не зв’язаний певними зобов’язаннями. Частина перша статті 17 Конституції України колізійна щодо статті 3. Частина третя статті 17 Конституції України потребує конкретизації, оскільки вона має покладати функції по захисту національної безпеки, зокрема, на спецслужби, а не лише на військові формування та правоохоронні органи.

е) У контексті того, що матеріальні ресурси країни є обмежені і держава покликана охороняти довкілля, у Конституції України слід включити положення про засади економічної системи, в яких визначити:

і) параметри національної економіки як соціально орієнтованої ринкової економіки, яка поєднує у собі саморегулювання і самоорганізацію із втручанням держави в зв’язку із суспільною необхідністю у демократичному суспільстві з метою забезпечення національних економічних інтересів, публічного економічного порядку, добробуту населення, життя і здоров’я людини, охорони довкілля;

іі) свободу економічної діяльності, зокрема, свободу руху капіталів, товарів і послуг як основи економічного добробуту;

ііі) засади стратегічного планування у поєднанні з ринковими механізмами захисту конкуренції та обмеження монополізму, втілення засад відкритої конкурентоспроможної конкуренції;

iv) більш детально визначити конституційні засади фінансової, бюджетної і податкової системи.

є) Необхідно інституціоналізувати парламентський контроль над поліцією та спецслужбами щодо застосування заходів, спрямованих на обмеження конституційних прав на свободу та особисту недоторканність, недоторканність житла та іншого володіння особи, недоторканність кореспонденції та інших засобів комунікації приватних осіб. Це можна досягти шляхом упровадження обов’язкових щорічних парламентських слухань щодо застосування судами за зверненням поліції і спецслужб обмежень щодо названих вище конституційних прав та обов’язкового звітування цих органів влади. У силу непропорційності практики застосування запобіжних заходів у вигляді тримання під вартою та прослуховування розмов, перегляду кореспонденції особи за рішеннями суду, такі процесуальні гарантії дадуть змогу деякою мірою подолати негативні тенденції і проблеми щодо забезпечення права людини на повагу її гідності, як у широкому (стаття 3), так і вузькому значенні (стаття 28).

ж) Сферу приватності у конституційному тексті слід кодифікувати, задля чого необхідно об’єднати положення статей 36 і 37 у єдину статтю у такій редакції:

«1. Кожному гарантується невтручання в його приватне життя.

2. Кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної, електронної та іншої кореспонденції. Винятки можуть бути встановлені лише судом у випадках, передбачених законом, з метою запобігти злочинові чи з’ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.

3. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, громадського порядку, охорони здоров’я населення та захисту прав і свобод людини.

4. Кожний громадянин має право знайомитися в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та інших організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею.

5. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.»

з) У сфері соціальних прав слід конкретизувати інституціональні та процесуальні заходи щодо їх забезпечення. Задля цього відповідні положення Конституції України слід відредагувати, керуючись положеннями Європейської соціальної хартії. Конституція України має конкретизувати положення цієї Хартії, що стосуються:

і) посилань на традиції і звичаї регіону або країни;

іі) критеріїв конкретизації положень Конституції і Хартії у технічних і фітосанітарних правилах, правилах безпеки тощо;

ііі) позитивних обов’язків держави забезпечувати належну діяльність соціальної інфраструктури, зокрема, достатньої мережі відповідних закладів на засадах довірчості і доступності;

iv) впровадження програм соціального і медичного страхування, підтримки дієвості мережі відповідних публічних і приватних закладів та дієвості надання соціальної допомоги;

v) визначити основні критерії поняття «достатній життєвий рівень» відповідно до принципів субсидіарності та пропорційності.

к) Інституціоналізація прав людини й основоположних свобод в Україні має бути остаточно оформлена шляхом впровадження основних їх параметрів:

i) сутність змісту основного права, яке не може бути порушене при застосуванні обмежень на основі закону, для чого необхідно викласти у новій редакції статтю 22;

ii) внести застереження у статтю 22 про те, що права людини й основоположні свободи поширюються також і на юридичних осіб з урахуванням їх природи і призначення;

iii) визначити принцип пропорційності, відповідно до якого обмеження прав людини можуть впроваджуватися на основі закону в зв’язку із суспільною необхідністю у демократичному суспільстві для досягнення законної мети за допомогою відповідних і сумірних засобів, для чого необхідно ввести нову частину у статтю 64, яка має стати частиною другою.

л) У сфері демократичних свобод необхідно ввести інститут народної правотворчої ініціативи як щодо конституційних законопроектів, так і проектів звичайних законів, для чого у статті 72 викласти частини другу і третю у такій редакції:

«2. За народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, до Національних Зборів України вноситься законопроект про внесення змін до Конституції України або про нову редакцію Конституції України.

3. За народною ініціативою на вимогу не менш як п’ятисот тисяч громадян України, які мають право голосу, до Національних Зборів України вноситься законопроект з питань, віднесених до виключної сфери регулювання законом.»

м) З урахуванням особливостей історичного, політичного, соціально-економічного та демографічного розвитку необхідно визначити оптимальну модель вітчизняного парламентаризму:

і) підвести проміжкові результати дискусії щодо побудови одно- або двопалатної структури легіслатури;

іі) якщо буде впроваджуватися двопалатна структура легіслатури, необхідно буде визначити процедури затвердження і узгодження редакцій законопроектів через «човниковий рух», узгоджувальні процедури, функціонування паритетної комісії палат або спільних засідань палат тощо;

ііі) ввести поняття кворуму засідань парламенту/палат парламенту, який може складати не менше двох третин депутатів від його загального складу; натомість запровадити диференційоване голосування у залежності від категорії законопроектів (конституційних, органічних, ординарних);

iv) ввести процедуру інтерпеляції, результатом якої може бути відставка уряду, скасувавши процедури депутатського запиту і звернень, які є малоефективними;

v) можливість ініціювання відставки уряду не менше ніж третиною депутатів суперечить принципу пропорційності і є надмірним обмеженням парламентського контролю (малі фракції не мають можливості ініціювати відповідальність уряду), тому в його рамках слід ввести інститут запиту до уряду за ініціативою не менше десятої частини депутатів легіслатури;

vi) наділити спікера парламенту адміністративними та поліцейськими функціями у його будівлі та запровадити інститут парламентських приставів.

н) Конкретизувати природу мандату парламентарія:

і) встановити положення про те, що мандат є вільний і депутат не є пов’язаний будь-якими наказами/вказівками виборців;

іі) при формулюванні обсягу несумісності депутата з іншими видами діяльності слід чітко застерегти, що депутат повинен скласти офіційну заяву, яка реєструється у Бюро/Секретаріаті парламенту про конфлікт інтересів із його діяльністю в якості народного представника, оскільки існує напрацьована на практиці техніка обходу заборони займатися підприємницькою діяльністю через цивільно-правовий інститут трасту (довірчого управління майном);

ііі) запровадити обмеження депутатської недоторканності (яка на сьогодні є абсолютною, що є анахронізмом), передбачивши можливість затримання депутата на місці вчинення злочину, щодо якого законом передбачено обов’язковий арешт;

iv) запровадити процедуру розпуску парламенту у разі, коли ініціатива про резолюцію недовіри уряду не отримає підтримки більшості голосів депутатів; з метою забезпечення континуїтету парламенту передбачити, що при розпускові його легіслатура є обмеженою і в невідкладних випадках можуть бути прийняті закони з окремих питань з наступним їх затвердженням новосформованим парламентом.

о) Здійснити диференціацію правотворчих повноважень парламенту та інших органів публічної влади шляхом введення нового розділу «Законодавство», в якому:

і) визначити критерії правового змісту загальнонаціональних програм розвитку, співвідношення між регуляторними актами уряду та публічної адміністрації, регіональними економічними програмами та актами органів місцевого самоврядування;

іі) з метою підвищення ефективності діяльності та дисципліни депутатів запровадити поділ законів на види в залежності від чого має змінюватися порядок їх прийняття, зокрема:

аа) конституційні – приймаються не менше двома третинами від загального складу парламенту і передбачають внесення змін до Конституції;

бб) органічні – приймаються не менше двома третинами від присутніх депутатів на засіданні парламенту або більшістю від його загального складу з питань, які прямо передбачені Конституцією;

вв) звичайні (ординарні) – більшістю від присутніх депутатів на засіданні парламенту.

п) Конституційна модель Президента України має зводитися до його персоніфікації в якості представницького інституту, який представляє Український народ на внутрішній і зовнішній арені і вона має полягати у таких моментах:

і) зберегти арбітражні функції, які Президент може застосовувати у виключних випадках з метою забезпечення правонаступництва держави, належного функціонування публічної влади та додержання міжнародних договорів України;

іі) застосування арбітражних функцій здійснюється Президентом шляхом схвалення відповідного його указу на засіданні Ради національної безпеки України;

ііі) існуюча нині процедура імпічменту Президенту унеможливлює фактично його конституційну відповідальність, тому вона потребує своєї лібералізації шляхом:

аа) зменшення кількості депутатів, необхідних для прийняття рішення щодо створення спеціальної тимчасової слідчої комісії,

бб) схвалення висновку щодо його звинувачення стосовно порушення Конституції та вчинення державної зради та

вв) прийняття рішення про звільнення з посади (за рішенням не менше двох третин від загального складу парламенту),

гг) яке може бути прийняте на підставі висновку Конституційного Суду (слід вилучити правила щодо розмежування питань матеріального і процесуального права між Верховним Судом і Конституційним Судом, як це визначає чинна Конституція України).

р) Інститут уряду потребує істотної ревізії, оскільки в чинній Конституції України він врегульований невдало (передбачає «дуалізм» виконавчої влади, емпіричний досвід якого є невдалим), тому слід запровадити наступне:

і) встановити розмежування загальної відповідальності Прем’єр-міністра та галузевої відповідальності міністрів;

іі) інвеститура уряду має здійснюватися за парламентською моделлю, за якою легітимність уряду ґрунтується на його підтримці парламентською більшістю у поєднанні із конструктивним вотумом:

аа) Президент призначає Прем’єр-міністра, який

бб) протягом двох-трьох тижнів пропонує на затвердження парламенту персональний склад і Програму діяльності уряду,

вв) якщо ж протягом цього строку уряд не сформовано, то парламент у двотижневий строк має сформувати уряд шляхом схвалення його складу та затвердження Програми діяльності, а

гг) при недодержанні цих вимог Президент приймає рішення про розпуск парламенту і призначення його дострокових виборів;

ііі) уряд може вносити у парламент законопроект, із яким він може пов’язувати питання про його довіру;

iv) при вступі на посади Прем’єр-міністр і міністри мають зробити офіційну заяву про конфлікт інтересів, якщо вони до цих пір займалися підприємницькою діяльністю;

v) трансформувати місцеві державні адміністрації на інститут влади зразка французького префекта, покликаного забезпечувати адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, узгодження регіональних політик та вирівнювання розвитку регіонів.

c) У Конституції слід передбачити розділ «Публічна адміністрація», в якому можна врегулювати такі аспекти державної та муніципальної служби:

i) визначити систему публічної адміністрації як систему виконавчих органів держави та органів місцевого самоврядування, їх установ та державних агентств;

ii) публічні службовці знаходяться на службі Українського народу і на них поширюються вимоги несумісності та політичної нейтральності; з цією метою при вступі на посаду вони здійснюють офіційну заяву про конфлікт інтересів із публічною службою;

iii) накласти обов’язок на публічних службовців щорічно складати декларацію про особисті джерела доходів та витрати та членів їх сім’ї;

iv) в якості дорадчо-консультативних органів пропонується створити Національну економічну раду та Національну раду соціального партнерства, які б надавали висновки на проекти правових актів парламенту та уряду у відповідних сферах правового регулювання.

т) Включити у Конституцію України розділ «Конституційні гарантії», в якому визначити статус таких інститутів:

і) омбудсменів із цивільних і політичних прав, соціальних прав та прав на розвиток, прав на інформацію та свободи преси, з питань національної безпеки, з прав територіальних громад;

іі) врегулювати статус Рахункової палати (Аудиторського суду), який є незалежним органом, формується парламентом із числа фахівців із вищою юридичною та/або економічною освітою і здійснює контроль за витратами коштів Державного бюджету;

ііі) Національного банку, який забезпечує збалансовану грошово-кредитну політику держави і очолюється головою, який обирається парламентом.

у) Організація органів судової влади має бути оптимізована у контексті дієвих гарантій права на справедливий і безсторонній суд шляхом встановлення таких правил:

і) правосуддя здійснюється від імені Українського народу;

іі) передбачити функціонування мирових і дільничних судів, які розглядатимуть відповідно незначні цивільно-правові спори та дрібні правопорушення;

ііі) обмежити суддівську недоторканність, поширивши її лише на період виконання службових обов’язків, і передбачити, що суддя може бути затриманий за дозволом парламенту;

iv) скасувати процедуру призначення на посаду судді вперше, оскільки вона є сумнівною з точки зору незалежності судді та неприпустимості будь-якого впливу на нього, зберігши призначення судді на посаду до досягнення ним/нею граничного віку перебування на посаді/довічно;

v) скасувати положення про здійснення правосуддя народними засідателями, передбачивши у залежності від характеру судової спеціалізації участь у правосудді відповідних фахівців на правах професійного судді (тобто передбачити інститут, подібний до німецьких шефенів);

vi) підвищити вимоги щодо особистих та ділових якостей судді, підвищивши вік для вступу на суддівські посади, передбачивши вимоги щодо належних моральних якостей та бездоганної поведінки особи під час виконання функцій судді;

vii) суддів має призначати неполітичний, незалежний і безсторонній орган влади, який має складатися переважно із суддів у відставці і до нього не мають входити працівники прокуратури (на зразок сьогоднішньої Вищої ради юстиції);

viii) виключити із числа засад правосуддя деякі принципи (забезпечення доведеності вини, підтримання державного обвинувачення в суді прокурором), натомість передбачивши принципи безсторонності правосуддя, диспозитивності, заборони на неправомірне або несанкціоноване втручання в процес правосуддя чи перегляд судового рішення будь-яким несудовим органом.

ф) З метою забезпечення права на справедливий і безсторонній суд існує необхідність якісно по-новому врегулювати статус органів публічної влади, які сприяють у здійсненні правосуддя:

і) скасувати розділ про прокуратуру, включивши відповідні положення у розділ «Судова влада», статус якої можна визначити:

аа) прокуратура діє при судах першої, апеляційної інстанцій та при Верховного суді та вищих спеціалізованих судах або

бб) включивши її у структуру Міністерства юстиції;

іі) скасувати повноваження прокуратури, передбачене пунктом третім статті 121 Конституції, оскільки воно створює інституціональні проблеми щодо належної реалізації прокуратурою функції кримінальної юстиції – підтримання державного обвинувачення в суді;

ііі) визначити статус Вищої ради юстиції як вищого органу суддівського самоврядування, який є незалежним від інших органів публічної влади і має формуватися із числа суддів Верховного суду, вищих спеціалізованих судів, апеляційних судів, які мають складати більшість у її складі, професорів права та адвокатів, які мають значний досвід роботи;

iv) Вища рада юстиції має бути наділена повноваженнями щодо формування суддівського корпусу, пересування суддів по службі, дисциплінарного провадження щодо суддів і прокурорів.

x) Потребує удосконалення модель Конституційного Суду за такими напрямами:

i) розширення його повноважень щодо:

аа) перевірки законів щодо їх відповідності Конституції України та міжнародним договорам, а інших правових актів – Конституції, міжнародним договорам і законам України, що дасть змогу подолати колізію конституційної та адміністративної юрисдикцій;

бб) розгляду конституційних скарг приватних осіб;

вв) перевірки законів за зверненням судів загальної юрисдикції у порядку інцидентного конституційного контролю;

гг) перевірки результатів парламентських і президентських виборів;

дд) перевірки результатів всеукраїнського референдуму;

ее) перевірки конституційності рішень про визнання політичних партій неконституційними та їх розпуск;

єє) розгляду звернення органів місцевого самоврядування про порушення прав місцевих територіальних колективів;

іі) підвищення вимог до суддів Конституційного Суду, які окрім визначених цензів мають бути професорами права, володіти високими діловими якостями і мати бездоганну поведінку;

ііі) передбачити можливість діяльності дисциплінарної палати у складі Конституційного Суду у разі порушення присяги судді, за висновком якої орган, що призначив його на посаду, приймає рішення про звільнення.

ц) З метою удосконалення конституційної моделі територіального устрою та місцевого самоврядування включити такі положення:

і) визнати принцип субсидіарності як засаду поділу влади по вертикалі та засаду інститутів громадянського суспільства, які передбачають їх вільну ініціативу, самоорганізацію та саморегулювання;

іі) конкретизувати фінансові, бюджетні, податкові, ресурсні інструментів економічної самодостатності місцевого самоврядування.

ш) Передбачити процедуру перегляду Конституції України, для чого встановити правила діяльності Конституційної Асамблеї в якості конституанти, яка скликається спеціально для прийняття нової Конституції і її рішення схвалюються на всеукраїнському референдумі.

15 березня 2012 р.

Михайло Савчин, «Українська альтернатива», 

кандидат юридичних наук, доцент (м. Рівне)

//www.groupua.org/?p=2093