Михайло Савчин. Конституційна Асамблея. Проблема демократичної легітимності

Головним призначенням установчої влади є реалізація суверенної влади народу щодо прийняття конституції та встановлення національної державності на основі власної правової традиції і є результатом пошуку розумного балансу між різними політичними думками у суспільстві. Держава як частина цього суспільства покликана визнавати і забезпечувати свободу політичної діяльності у суспільстві, а також виступати основним гарантом прав людини, верховенства права і демократії.

Установча влада народу

Конституційний Суд у рішенні № 3-рп/ 2000 від 27 березня 2000 р. підкреслюв те, що він здійснює перевірку законопроекту про внесення змін до Конституції, а не перевірку проекту нового Основного Закону. З приводу можливості ухвалення нового Основного Закону Суд висловив думку, що можливість винесення такого питання на всеукраїнський референдум "без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України… ставить під сумнів чинність Основного Закону України". Також Конституційний Суд зазначив, що внесення змін до Конституції повинно проводитися виключно у порядку, визначеному розділом ХІІІ Основного Закону і воно обов’язково має пройти стадію попереднього схвалення у Верховній Раді.

В окремій думці до згаданого рішення Конституційного Суду суддя В. Шаповал зазначив, що необхідно розрізняти процес прийняття нової Конституції та внесення змін до чинної, а також визнав первинність установчої влади щодо встановлених влад, тобто органів публічної влади. І незважаючи на те, що чинна Конституція України не регулює процедуру прийняття нового Основного Закону, це не виключає такої можливості.

Згідно з усталеною практикою Конституційного Суду влада народу визнається "первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України. Результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов’язковими". Установча влада народу реалізується "безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом ХIII". При цьому Конституційний Суд у рішенні № 6-рп/2005 зазначив, що чинна Конституція України лише визначає питання внесення змін до неї.

Пізніше Конституційний Суд визнав, що Конституція може бути ухвалена на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (рішення № 6-рп/2008 від 16.04.2008 р.). Однак ця процедура досі не врегульована законом.

Досвід конституціоналізму.
Резонансне рішення КСУ

Як свідчить світовий та вітчизняний досвід конституціоналізму, не існує загальноприйнятої схеми прийняття або ревізії конституції (у формі певного правового ідеалу). Німецький конституціоналіст Георг Бруннер виділяє чотири основні моделі прийняття або ревізії конституції: 

а) прийняття конституції внаслідок її розробки спеціальною конституційною комісією з наступним затвердженням на референдумі; 

б) прийняття конституції установчими зборами, яке може бути ускладнене у результаті протистояння гілок влади та провідних політичних інститутів суспільства; 

в) прийняття конституції парламентом при широкому залученні народу до розробки та обговорення проекту Основного Закону держави, що передбачає існування стійких демократичних інституцій та тривалих парламентських традицій; 

г) поетапне реформування конституції, яке передбачає політичний компроміс і прийняття з урахуванням юриспруденції Конституційного Суду на проміжному етапі рамкового документа, який би володів характером так званої "малої конституції". 

У цілому такі механізми прийняття чи внесення змін до конституції у світовій практиці поєднуються певним чином, що відображає національні традиції та певні конкретно-історичні обставини.

Із прийняттям Конституційним Судом резонансного рішення від 30 вересня 2010 р. про визнання Закону № 2222-IV від 8 грудня 2004 року нечинним у зв’язку із порушенням конституційної процедури його прийняття виникли серйозні питання, пов’язані із державним континуїтетом. Проблема полягала в тому, що ні Верховна Рада, ні Президент не обиралися народом України на збільшені терміни їх повноважень і такого обсягу повноважень їм не було делеговано згідно з вимогами установчої легітимності. Загалом, таке рішення є невластивим для європейської традиції права, засад демократичної легітимності (суди не пишуть конституції) і відповідно до пункту 10 Резолюції 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи має супроводжуватися масштабним проведенням конституційної реформи з метою забезпечення демократичної легітимності функціонування конституційних інститутів.

Закон № 2952-VI від 1 лютого 2011 р, яким внесено зміни до Конституції України, так і не зняв основні інституціональні проблеми, пов’язані із поновленням чинності Основного Закону у редакції від 28 червня 1996 року, які, як справедливо зазначає професор А. Селіванов, в окремих аспектах суперечать базовим цінностям конституціоналізму. Тому Президент України В. Янукович підтримав ініціативу Л. Кравчука (Президента України протягом 1991 - 1994 років) щодо створення Конституційної Асамблеї з метою активізації процесу внесення змін до Конституції України, про що видав відповідний Указ № 224/2011. На його підставі була створена Науково-експертна група з підготовки Конституційної Асамблеї, якій має надавати допомогу Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, в тому числі з аналітичного супроводження, організації відповідних публічних заходів для обговорення підготовлених пропозицій і рекомендацій, залучення до такого обговорення максимально репрезентативного наукового середовища, широких кіл громадськості.

У результаті своєї роботи Науково-експертна група підготувала Концепцію формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї, схваленої Указом ПрезидентаУкраїни № 31/2012.

Процес конституційної реформи

Згідно із пунктом 13 Резолюції 1862(2012) Парламентської Асамблеї Ради Європи Україні рекомендується інтенсивно завершити конституційну реформу, не очікуючи завершення парламентських виборів, які мають відбутися у жовтні 2012 року. Однак це доволі проблематична думка, оскільки згідно з вимогами демократичної легітимності конституційна реформа має виражати суспільний консенсус між політичними силами, серед юридичної громадськості, забезпечувати баланс інтересів між місцевим самоврядуванням, регіональною владою та державною владою, сприяти поглибленню громадського миру і солідарності в суспільстві. Виходячи з того, що Концепція формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї схвалена лише 25 січня 2012 року, цей процес може набути доволі тривалого, еволюційного характеру.

Тим більше згідно із традиційними уявленнями про природу конституанти у доктрині (В. Шаповал) та пунктом 9 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2011)002 інститути, подібні до конституційних асамблей, є загальнонаціональними колегіальними представницькими органами і формою вираження суверенної волі народу щодо прийняття конституції. Саме з цих міркувань органи на зразок конституційної асамблеї не можуть мати консультативного характеру (пункт 18 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2011)002), оскільки це суперечить основоположним засадам демократичної легітимності. Венеціанська комісія також наголосила на тому, що процес конституційної реформи має здійснюватися згідно з встановленою Розділом ХІІІ Конституції Україні процедури та відповідати вимогам конституційного континуїтету, стабільності і передбачуваності.

Дорадчий орган при Президенті

Виходячи із аналізу Концепції формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї, можна визначити її юридичну природу. Загалом, Конституційна Асамблея є дорадчим органом влади при Президентові України (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України), який розробляє проект Закону про внесення змін до Конституції України. Відповідно до вимог демократичної легітимності процедура внесення цього законопроекту на розгляд Верховної Ради України згідно зі статтею 154 або 156 Конституції України має бути формальною і Президент України не має втручатися у редагування цього законопроекту. Інакше це порушуватиме засади демократичної легітимності, оскільки згідно із пунктом 4.1 Концепції формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї її склад має забезпечувати представництво інститутів влади, громадянського суспільства та юридичного співтовариства. При формуванні складу Конституційної Асамблеї затвердження її складу Президентом України має бути формальною процедурою і в основі рішення глави держави має лягати воля установ і організацій, наділених правом висувати кандидатури до складу цього дорадчого органу.

Таким чином, правовий статус Конституційної Асамблеї визначений суперечливо з точки зору демократичної легітимності і за своєю формою та змістом вона є дорадчим органом при Президентові України з метою забезпечення участі глави держави у процесі реалізації установчої влади народу шляхом внесення проекту закону про внесення змін до Конституції України відповідно до вимог Розділу ХІІІ Основного Закону. Водночас створюються умови для обговорення концепції майбутніх змін до Конституції України, які вірогідно будуть впроваджуватися поетапно. І тут важливим є їх обговорення за моделі консолідованої демократії. Однак це тема окремої розмови.

Михайло Савчин, Юридичний вісник України №11, 
17-23 березня 2012

//smi.liga.net/articles/2012-03-20/4721219-konstituts_yna_asambleya_problema_demokratichno_leg_timnost.htm 

15.03.2013 Андрій Стрижак. Легітимність Конституції повинна бути поза всякою підозрою 

06.07.2012 Юрий Тюрдьо. Конституционная реформа в Украине: в поиске легитимности или политических преимуществ 

25.06.2012 Ірина Погорєлова. У пошуках легітимності 

12.10.2012 Ігор Коліушко. Легітимність Конституції на даний час є сумнівною 

18.05.2012 Ігор Когут. Конституційній Асамблеї бракує легітимності 

01.07.2011 Віктор Мусіяка. Ми зайшли надто далеко в порушеннях Конституції. Ми зробили нелегітимною не тільки владу, але й саму державу 

30.06.2011 Дмитро Сінченко. Останній шанс легітимності 

04.10.2010 Томас Маркерт. Рішення Конституційного Суду створило проблему легітимності влади в Україні 

//commons.com.ua/?p=11563