В Украине продолжается формирование исполнительной вертикали.
По старым лекалам, но в условиях повышенного внимания общества. Доминируют политический
и эмоциональный компоненты. Профессиональный — в последнюю очередь: сейчас надо
раздать награды. Самые большие проблемы в "нейтральной зоне" — Центральной
Украине. Распределение регионов по партийным квотам уже вызвало всплеск эмоций на
местах — партиям иногда некого предлагать: их претенденты либо профессионально слабы,
либо у них солидный шлейф сомнительного прошлого, мало известного партийным лидерам
в центре, но четко прослеживаемого местным социумом.
На должности глав районных администраций вообще трудно найти
претендентов, которых поддержала бы патриотически настроенная улица: Партия
регионов в эпоху своего неделимого господства принуждала всех более или менее
авторитетных людей не только вступать в ее ряды, но и участвовать в мероприятиях
в поддержку действующей власти. Теперь им об этом вспоминают, грозят люстрацией.
В то же время на волне митинговых страстей к власти рвутся или откровенные баламуты,
которых всегда выплескивает на поверхность пена социальных потрясений, или циничный
бизнес с криминальным душком. Похоже, перспектива помародерствовать в тяжелые времена
вдохновляет многих.
Гротеск дежавю особенно подчеркивает необходимость проведения
реформы управления территориями или, как теперь принято говорить, — децентрализации
власти. Руководство страны даже задекларировало намерение осуществить ее быстро
и решительно. Хотя смысл в понятие "децентрализация" вкладывается разный.
Чаще всего ее трактуют как противоположность демонизированной федерализации. Хотя
децентрализация в действительности является продолжением демонополизации публичной
власти. Федерализация просто перестала быть
актуальной: замена центрального самодержца на региональных князьков, что является
болезнью постсоветских территорий, сегодня не радует. А с принятием Бюджетного кодекса,
предусматривающего сквозные межбюджетные отношения между центром и органами местного
самоуправления, — это вообще шаг назад.
Поверхностно было бы сводить реформу только к расширению полномочий
местной власти, даже с закреплением дополнительных доходных источников. Это только
один из компонентов построения территориальной организации власти со сбалансированной
триадой: полномочие—ресурс—ответственность.
Самая весомая составляющая реформы — распределение полномочий
между государством и местным
самоуправлением. Вышеупомянутая проблема назначения глав местных государственных
администраций решается просто и органически — люди избирают местную власть, которая
формирует исполнительные органы. А вот государственные функции на территории исполняет
представитель центральной власти. Одна из этих функций — контроль легитимности решений
органов местного самоуправления, а именно — соответствие их закону, а не целесообразности.
И реакция на злоупотребление местной власти должна быть быстрой и неотвратимой.
У главы ГГА есть только месяц на то, чтобы проанализировать акт органа местного
самоуправления на законность, остановить его и подать в суд. Упустил время — дальше
может обращаться уже как частное лицо. Если взял за привычку опротестовывать все
акты подряд — жди поражения в суде и падения авторитета центральной власти, за что
в Киеве не похвалят. Конечно, можно вспомнить, что суды зачастую чувствительны к
пожеланиям власти, но в данном случае будет рассматриваться иск одного органа власти
к другому. И открытость, и прозрачность процесса когда-нибудь таки расчистит заиленное
коррупцией русло судопроизводства. Опыт стран, внедривших такую систему, в частности
Польши и Франции, свидетельствует: полгода деятельности новоизбранного органа самоуправления
достаточно, чтобы он овладел искусством не выходить за пределы законодательного
русла.
Отдельно о статусе глав госадминистраций. Прежде всего — особый
способ назначения. Претендент должен работать на должности не ниже 4-ой категории
для того, чтобы быть включенным в особый резерв Госслужбы указом президента. Представление
Кабинета министров на вакантную должность возможно только на лицо, находящееся в
таком резерве не менее одного года. Президент может отклонить представленную кандидатуру
только при наличии веских оснований. Такая сложная процедура необходима для отсеивания
случайных или предрасположенных к злоупотреблениям чиновников. Следующее требование
— внепартийность, причем не бутафорная: даже уйдя с должности, главы
госадминистраций не могут баллотироваться в парламент и местные советы в
течение года. Ротация главы ГГА каждые три года обеспечивает защиту от "сращения"
с местной элитой, и единое правоприменение на всех территориях Украины является
обязательным. И, наконец, — особая подготовка в Национальной академии государственного
управления.
Такая система взаимодействия органов публичной власти на территории
непривычна для нашего политикума. Более того, слишком четкая. И таящая угрозы для
некоторых политических лидеров с авторитарным стилем управления. Но и они вынуждены
реагировать на требования
гражданского общества, которое еще не сформировалось, но уже заявляет о себе
на площадях. Ведь попытки создать исполкомы областных и районных советов в Западной
Украине и их бумеранг в виде "народных губернаторов" в Восточной — весьма
тревожные звоночки: если не осуществить размежевание полномочий между государственными
и самоуправляющимися органами, то на повестку дня вообще выйдет вопрос ликвидации
присутствия государства на территории или сведение ее к представительству президента
без важных властных функций. Чего и добиваются приверженцы федерализации синхронно
с Россией. Следовательно, здесь не до партийных интриг, — на кону суверенитет государства.
В конце концов, новая система организации власти открывает и хорошие перспективы
для селекции, подготовки и проверки партийных кадров. Ведь местное самоуправление
— это возможность самостоятельно принимать управленческие решения, учась на ошибках
и приумножая авторитет партии на успехах.
Пока что несмело с уст руководителей страны звучат тезисы о необходимости
проведения административно-территориальной реформы, — синдром Безсмертного дает
о себе знать. В то же время вице-премьер по вопросам регионального развития
Владимир Гройсман заявил о будущей стопроцентной децентрализации
власти в Украине. Таким образом, реформа уже задекларирована правительством
как неотложная. Что дает определенные шансы. Но серьезно говорить о реформе местного
самоуправления без изменения территориальной конфигурации властных структур — значит
обманывать себя и общество. Если более 90% сельских советов ни кадрово, ни инфраструктурно,
ни финансово не способны выполнять полномочия, предоставляемые базовому уровню самоуправления,
— то разве можно всерьез говорить о действующем местном самоуправлении? Необходимость
укрупнения территориальных
общин путем объединения их вокруг центров экономической активности — городов,
сел — уже, практически, не только не дискутируется в кругу специалистов, но и признается
самими руководителями органов местного самоуправления. Как и необходимость реорганизации
субрегионального уровня — района, который сегодня великоват для предоставления базовых
социальных услуг, но слишком мал для организации предоставления естественных для
этого уровня медицинских услуг вторичного уровня. Требования к функционированию
госпитальных округов как раз будут диктовать параметры новых районов. Что касается
областей, то их нынешние размеры в Украине идеально вписываются в требования ЕС к административно-территориальным
единицам регионального уровня. Необходимости менять их конфигурацию нет, хотя, конечно,
ряд политических маргиналов не потеряют возможности поспекулировать на эту тему.
Наконец, еще одна составляющая децентрализации власти — упорядочение
деятельности территориальных органов исполнительной власти. Это означает привязку
нынешней хаотичной сети межрайонных органов (например, налоговой администрации)
к единой сетке административно-территориального устройства. Фактически, такие территориальные
органы должны быть на уровне новых районов и координироваться главами районных государственных
администраций. Кстати, такие изменения можно осуществить уже сегодня постановлением
Кабинета министров, без участия законодательного органа.
Какой может быть последовательность мер по проведению децентрализации?
Первый этап — демонстрация серьезности намерений правительства. Ее подтвердит принятие
законопроекта о реорганизации управления в г. Киеве, предусматривающей размежевание
полномочий Киевского городского головы, возглавляющего исполнительный орган Киевсовета,
с одной стороны, и глав КГГА — с другой, а также восстановление районных советов
в г. Киеве (регистрационный номер законопроекта 4289).
Восстановить остановленное в 2010 г . моделирование общин и
районов, анализ их способности исполнять определенные законом по этим уровням полномочия,
можно, организовав надлежащим образом работу в течение не более месяца. Столько
же времени понадобится для принятия в первом чтении поправок к Конституции относительно
реформы местного самоуправления. В отличие от политически чувствительных статей
организации власти на центральном уровне, которые будут нуждаться в продолжительных
политических консультациях и работе квалифицированных юристов, изменения, касающиеся
децентрализации власти, давно отработаны с экспертами Венецианской комиссии и могут
рассматриваться в зале Верховной Рады Украины отдельно.
Наработан и пакет законопроектов, необходимых для полноценной
реформы территориальной организации власти. Это новые редакции законов "О местном
самоуправлении в Украине" и "О местных государственных администрациях",
законопроект "Об административно-территориальном устройстве" и сопутствующие
им изменения в Бюджетный кодекс Украины. Эти документы можно принимать поэтапно,
в зависимости от готовности политикума к проведению быстрых изменений в Конституцию.
Проведение административно-территориальной
реформы также зависит от политической воли. Опыт других стран свидетельствует, что
более благодарную реформу и не придумаешь, поскольку "перетряске" подлежит
вовсе не любимая народом бюрократия, и без того каждые пять лет переживающая небольшое
землетрясение в результате выборов. С хорошей административной и медийной подготовкой
проведение необходимых изменений не будет нуждаться в крупных вложениях и массовых
увольнениях служащих. Подавляющее большинство их найдет свое место в новообразованных
органах власти на уровне общины и района. А сокращение расстояния между центрами
предоставления социальных услуг, размещаемыми сегодня в районных центрах, и их потребителями
— сельскими жителями с 20 км
в среднем до 11 км
— центров новообразованных общин, безусловно, найдет поддержку у населения.
Наконец, крайне болезненный для чиновников процесс изменения
места работы можно провести в два этапа. Первый заключается в добровольном объединении
территориальных общин, по решению советов. Соответствующий законопроект предусматривает,
что областные советы утверждают т.н. Перспективный план формирования дееспособных
общин, промоделированный в соответствии с требованиями, определенными правительством
к таким административно-территориальным единицам. Следовательно, государственную
финансовую поддержку будут получать те новообразованные общины, которые полностью
будут вписываться в такой план. Конечно, массового процесса объединения, как свидетельствует
опыт других стран, нельзя ожидать, но в политическом плане переход к полноценной
реформе будет более мягким.
При любых обстоятельствах окно политических возможностей не долго
будет открыто. Необходимо успеть реализовать все запланированные реформы буквально
за год — максимум, два. В 2000-м такая возможность была реализована с проведением
бюджетной реформы, готовившейся три года. В 2005 г ., несмотря на благоприятные
политические условия, ни одна реформа не была достаточно подготовлена и не могла
быть успешной. Сегодня снова возникли благоприятные условия для проведения реформ,
в частности децентрализации власти. Все нормативные акты и меры должны быть приняты
и реализованы уже в 2014 г .,
с тем, чтобы выборы в местные советы прошли на новой пространственной основе и с
новыми компетенциями органов власти.
Юрий Ганущак 21 марта
2014 года
http://gazeta.zn.ua/internal/decentralizaciya-okno-politicheskih-vozmozhnostey-nedolgo-budet-otkryto-_.html
Мустафа Найєм. Нова Конституція: війна за повноваження
Сергей Рахманин. Новая Конституция. Эскиз неизвестного автора
Майлис Репс. Украине необходимо провести политическую реформу
Татьяна Урбанская. Конституционная реформа: из крайности в крайность
Віктор Колісник. Перспективи удосконалення державно-територіального устрою України: відновлення унітаризму чи перехід до федералізму?
Юрій Дерев’янко. Децентралізація збереже Україну
Анатолий Барабаш. Спасти страну от самоуправления
Василь Расевич. Федералізація: виклики і ризики
.png)
Публікації
Немає коментарів:
Дописати коментар