Стаття 16. Суспільство, у якому не забезпечуються
гарантії прав та відсутній поділ влади, не має
конституції
Вимога щодо обмеження
верховної державної влади шляхом її поділу є закономірним наслідком розвитку державно-правової
дійсності. Сама ж теорія не є чимось штучним стосовно життя; сьогодні вона становить
собою відповідну форму практичної діяльності, соціальної активності й певною мірою
позначає рамки найважливішого етапу розвитку держави і права.
Поступово поділ влади
перетворився на загальновизнаний принцип демократичної, правової держави. При цьому
є сенс погодитися з тим, що не існує такої конституції, що проводила або прагнула
б провести принцип поділу влади до його крайніх наслідків. Новітня конституційна
теорія ворожа абсолютному поділу влади в суб’єктивному відношенні вже тому, що при
такому поділі вбачається неможливим парламентарне керування.
В основу сучасного
розуміння теорії поділу влади покладено ідею єдності й цілісності державної влади,
яка відбиває органічний зв’язок цієї теорії з теорією народного суверенітету. Теорія
народного суверенітету передбачає наявність єдиного джерела влади – суверенного
й повновладного народу, який передає частину належної йому влади державі, яка в
особі її органів реалізує делеговані їй повноваження в інтересах останнього. Наявність
єдиного джерела влади на державно-правовому рівні виражається у створенні єдиного
державного механізму.
Теорія правової держави
передбачає визнання поділу державної влади умовою, ознакою або компонентом правової
державності, правовим принципом організації її апарату, необхідним для забезпечення
правової свободи, прав та свобод людини і громадянина. Сучасна політико-правова
й конституційна практика використання теорії поділу державної влади в зарубіжних
країнах дозволяє зробити висновок, що в даному випадку йдеться про юридичний принцип
поділу державної влади. Це означає, що він закріплений у нормах самої конституції,
що дозволяє збалансувати всю систему державних органів і якомога послідовніше й
чіткіше розмежувати їх компетенцію. Однак форми закріплення цього принципу в конституційних
нормах різні. У переважній більшості розвинених країн він виражається в структурно-функціональному
визначенні кожного з вищих органів держави: глави держави, парламенту, уряду й вищих
судів. У багатьох країнах, як наприклад в Україні, поділ державної влади прямо сформульовано
у вигляді конституційної норми-принципу, прикладом якої є положення ст. 6 Конституції:
«Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу
та судову».
Інколи можна побачити
певне нерозуміння сутнісної єдності державної влади, єдиного державного суверенітету,
з одного боку, і поділу державної влади як організаційного принципу − з другого.
В умовах ліберального
режиму демократично обраний колегіальний (парламент) або одноособовий (президент)
державний орган є відносно незалежним від народу. Правова свобода забезпечується
структурою апарату державної влади, у якій ніякий державний орган не в змозі зосередити
у своїх руках владу, достатню для встановлення диктатури.
У ході еволюції права
й державності спостерігається такого роду структурування апарату державної влади,
за якого створюються органи, кожен з яких призначається для виконання насамперед
однієї з функцій (парламент законодавствує; президент, уряд, адміністративні органи
виконують закони; суди вирішують спори про порушене право). Чи означає це, що в
компетенцію кожного із цих органів входить виконання тільки однієї з названих функцій?
Відповідь на це питання негативна, оскільки практика свідчить: у розвиненій державно-правовій
ситуації уряд може управляти через парламент (парламентську більшість), парламент
− контролювати уряд і делегувати законодавчі повноваження вищим органам виконавчої
влади, президент своїми указами − встановлювати право й без делегування йому законодавчих
повноважень, суди − встановлювати право, щонайменше, у формі прецедентів.
З приводу того, як
саме повинні бути розділені гілки влади, можна зробити висновок про існування трьох
компонентів поділу державної влади − персональний, інституціональний і функціональний,
тобто повинні бути різні державно-владні інститути, з різною непересічною компетенцією,
яку виконують різні влади-функції, і від імені цих інститутів мають виступати різні
особи − політичні суб’єкти. Тут варто підкреслити, що при будь-якому варіанті організаційного
відокремлення владних інститутів повинні бути так чи інакше розмежовані влади-функції
на законодавчу, виконавчу, судову.
Оскільки компетенція
владних інститутів визначена вимогою визнавати, гарантувати й захищати права людини,
жоден державний орган не вправі так здійснювати свою компетенцію і взагалі діяти
так, щоб при цьому порушувалися права індивіда. Звідси цілком зрозуміло: якщо якийсь
владний інститут виходить за межі своєї правової компетенції, він не просто вторгається
в компетенцію інших інститутів, а й виходить за межі правомочностей державної влади.
Отже, компетенції владних інститутів мають бути такими, щоб був присутній взаємоконтроль,
тобто щоб останні могли стримувати один одного (й державу в цілому) в рамках конституційних
правомочностей державної влади. Поки ці інститути розділені в такий спосіб, жоден
з них не може (насамперед глава виконавчої влади) посилитися настільки, щоб, незважаючи
на права людини міг установити свою диктатуру, правопорушуючий режим особистої або
групової влади.
Варто відзначити,
що обсяг повноважень органів, що становлять гілки державної влади, значною мірою
залежить від форми державного правління. У президентських республіках їх доволі
значним обсягом наділений президент, у парламентських − законодавчий орган, що стосується
держав зі змішаною формою правління, то тут ці органи прирівняні у своїх можливостях
стримувати один одного. Отже, компетенція, як окреслений законодавством певний обсяг
повноважень у відповідній сфері суспільних відносин, і відповідальність вищих органів
державної влади безпосередньо залежать від способу й порядку їх формування, що накладає
відбиток на встановлення різновиду форми правління.
У розглядуваному контексті
важливим є також питання: чи повинні влади-функції розподілятися так, щоб гілки
влади були рівні й відносно незалежні, а чи має бути одна верховна влада? У сучасній
правовій доктрині верховенство законодавчої влади певною мірою підкреслюється але
верховенство парламенту не абсолютне й виражається в тому, що інші гілки влади пов’язані
законами. Законодавець зв’язаний принципами права й конституції, правами людини.
До того ж він перебуває під контролем народу (система народного представництва й
демократичних виборів). Влада законодавця, перебуваючи в системі з іншими (виконавчою
й судовою), не є абсолютною. У системі ж стримувань і противаг на випадок поспішних
рішень законодавця стримуючу роль відіграє глава держави. Таким чином, верховенство
закону, тим більше обмежене конституцією, не можна ототожнювати з верховенством
законодавця. Законодавчу владу не можна вважати верховною, бо при поділі державної
влади ієрархії гілок влади немає, а система стримувань і противаг дозволяє главі
влади виконавчої (інколи − главі держави, дивлячись про яку форму державного правління
йдеться) й суду конституційної юрисдикції де він є контролювати законодавця (відкладальне
вето, визнання закону неконституційним).
При різних формах
правління повноваження глави держави виглядають неоднаково. В одних країнах його
функції номінальні, в інших − вони персоніфікують реальну владу. Але за всіх умов
глава держави зберігає певні власні повноваження, тобто вищі представницькі функції
як усередині країни, так і поза нею, які нікому непідконтрольні й непідзвітні. Складнішим
є питання регулюючої (врівноважуючої, арбітражної, нейтральної) влади. За сучасних
умов таку врівноважуючи владу намагаються приписати президентові як главі держави,
причому не тільки в теоретичних розробках, а й у конституційних актах. Так, відповідно
до ч. 1 ст. 30 Конституції Греції президент є регулятором державного ладу; згідно
зі ст. 123 Конституції Португалії президент забезпечує нормальне функціонування
демократичних інститутів. Особлива увага при цьому вітчизняними державознавцями
звертається на ст. 5 Конституції Франції, у якій установлено, що президент забезпечує
своїм арбітражем нормальне функціонування публічної влади, хоча й відзначається,
що його регулятивно-арбітражні функції, по суті, є формальністю, оскільки «зміст
і механізм здійснення цих функцій у конституції ніяк не прописано». У ст. 56 Конституції
Іспанії: «Король − глава держави, символ її єдності й наступності, арбітр і гарант
згоди в повсякденній діяльності державних органів − здійснює вище представництво
Іспанії в міжнародних відносинах, особливо з народами, з якими зв’язує державу історична
спільність, і функції, надані йому Конституцією й законами».
Якщо вважати, що законодавча,
виконавча й судова «влади-функції» вичерпують функціональне призначення державної
влади, тоді їх не можна доповнити контрольною гілкою влади. Можна лише встановити
таку систему стримувань й противаг, яка дозволяла би відособленим органам − носіям
законодавчої, виконавчої й судової гілок влади − ефективно контролювати один одного.
Якщо ж вважати, що поділом державної влади називається будь-який випадковий або
довільний розподіл компетенцій, то, зрозуміло, можна з метою більш раціональної
організації державного механізму (раціонального поділу праці) доповнити законодавчий,
виконавчі й судові інститути контрольними, координуючими, арбітражними та ін. Але
це вже не поділ державної влади на гілки.
Класична теорія поділу
державної влади спирається на те, що існують 3 гілки (роди, види, галузі) державної
влади (законодавча, виконавча й судова), які вичерпують її функціональне призначення
− публічно-владне забезпечення правової свободи, в основі яких лежать однойменні
«влади-функції». Причому ці гілки влади не тільки розділені, але й контролюють одна
одну за допомогою системи стримувань і противаг. За нарощуванням гілок влади стоїть
ототожнення їх з конкретними функціями окремих державних органів, а в остаточному
підсумку − нерозуміння логіки й заперечення поділу державної влади як правового
принципу організації державного апарату.
Практика показує,
що немає теоретичної бездоганності конструкції поділу влади, а тому треба враховувати,
що державно-правові форми його реалізації залежать від форми державного правління,
державного устрою, історичних і політичних традицій конкретної країни. З огляду
на це, слушною вбачається думка, що доцільним буде гнучке розуміння цієї теорії
й механізмів її реалізації, що випливає з неприпустимості догматичного її трактування,
неврахування її багатоаспектності. Необхідно виходити із можливості доповнення поділу
державної влади новими елементами, які відповідають сьогоднішнім реаліям. Проте
ці нововведення − це, скоріше, спроба пристосувати класичну теорію до реальних особливостей
конкретних держав.
Не слід ототожнювати
принцип поділу державної влади із системою стримувань і противаг або їх протиставлення.
Якщо в основу поділу державної влади покладено ідею багатополюсності й деконцентрадії
влади, що досягається шляхом її поділу на окремі гілки, то в основу механізму стримувань
і противаг − ідею взаємовідносин між цими гілками. Можливість певного протистояння
між органами державної влади є запорукою ухвалення зважених державних рішень, недопущення
зловживань владою і встановлення авторитаризму, більш надійного забезпечення недоторканності
прав і свобод громадян.
Про існування системи
стримувань і противаг можна дійти з аналізу конституційних положень і політико-правової
практики функціонування державно-владних інститутів, хоча низка країн пішла шляхом
конституційного закріплення принципу взаємодії різних гілок державної влади.
Так, відповідно до ст. 6 Конституції Республіки Молдова законодавча, виконавча й
судова гілки влади розділені і взаємодіють при виконанні своїх повноважень відповідно
до положень Основного Закону. У ч. 4 ст. 3 Конституції Республіки Казахстан, говориться,
що державна влада в Республіці Казахстан єдина, здійснюється на основі Конституції
й законів відповідно до принципу її поділу на законодавчу, виконавчу й судову гілки
і взаємодії між собою з використанням системи стримувань і противаг. До речі, положення
про поділ влади, закріплене в казахській Конституції, інколи охарактеризують як
найбільш всебічне й точне в конституційному праві країн світу.
При цьому, слід погодитися
з тим, що ця норма казахсської Конституції не якась нова інтерпретація класичної
теорії поділу влади, а всього лише вдала її розшифровка. Тому навряд чи потрібні
які-небудь нові версії теорії поділу влади, щоб підкреслити ще й необхідність взаємодії
гілок влади. Досить лише правильно розуміти зміст теорії й принципу поділу влади,
що в умовах правової держави абсолютно немислимо без системи стримувань і противаг.
Щоб запобігти протистоянню, протиборству гілок влади, варто не інтерпретувати теорію
поділу влади, яка була й залишається найзначнішим демократичним завоюванням людства,
а й дотримуватись елементарних правил поведінки людей у діяльності державного механізму.
Для подолання протистояння влади потрібен необхідний рівень політичної й правової
культури представників як законодавчої, так і виконавчої гілок влади.
У демократичних країнах
втілюються різні моделі й, механізми реалізації принципу поділу державної влади.
Розходження між сучасними формами державного правління виявляються на підставі встановлення
взаємовідносин між вищими органами держави. Водночас різновиди форм державного правління
диктують варіанти реалізації концепції поділу державної влади (а відтак і закріплення
конституційного принципу) й моделі втілення її у відповідні конституційні механізми.
Обумовлені конституцією
і фактично сформовані порядок і принципи взаємовідносин між законодавчою, виконавчою
й судовою гілками влади визначають існуючу в країні форму правління.
У державно-правовій
доктрині всі різновиди організації державної влади прийнято зводити до декількох
моделей залежно від форми державного правління, як-от:
1) поділ державної
влади, властивий для президентських республік;
2) поділ державної
влади, характерний для парламентських монархій і республік;
3) змішані варіанти
поділу державної влади, що притаманні для президентсько-парламентських і парламентсько-президентський
республік.
Історично першою,
зумовленою теорією і практикою державного будівництва Великобританії, є модель,
яка спирається на концепцію дифузії (дисперсії) влади і яка втілена переважно в
політико-правовій практиці європейських держав. У Центральній і Східній Європі в
пострадянські часи домінуючою стала тенденція до парламентаризму. У перехідний період
в значній частині країн цього регіону (Албанія, Угорщина, Латвія, Чехія, Естонія)
утвердилася форма парламентської республіки, причому у формі, близькій до німецької
моделі парламентаризму.
Парламентська форма
державного правління є традиційною для країн Західної Європи, у яких вона виникли
історично природним шляхом у ході загальнодемократичних перетворень, що завершилися
наприкінці XІХ − на початку XX ст. Східноєвропейські й азіатські країни, де має
місце парламентська форма державного правління, відрізняються від західноєвропейських
парламентських монархій і республік тим, що демократичні інститути в них менш стійкі,
а демократичні традиції менш розвинені; у цілому ж західноєвропейські парламентські
монархії й республіки більшою мірою наближені до правової держави в ідеальному смислі.
На відміну від глави
держави в президентських республіках, президент у парламентських, як правило, не
має у своєму розпорядженні реальної виконавчої влади, а його правовий статус значною
мірою нагадує статус монарха парламентської монархії. Повноваження президента (за
винятком суто представницьких) тут зазвичай здійснюються зі згоди й за ініціативою
уряду. Наголосимо, що реальна зовнішньополітична прерогатива глави держави зводиться
тут в основному лише до формального представництва своєї країни в міжнародних зносинах.
Президент, наприклад
в Італії, (а) промульговує закони, б) призначає вибори палат парламенту, (в) призначає
народний референдум, (г) призначає посадових осіб держави (д) дарує відзнаки Республіки,
(е) є командувачем збройних сил, (є) може дарувати помилування, (ж) акредитує і
приймає дипломатичних представників, (з) ратифікує міжнародні договори, (и) заслухавши
голів палат парламенту, може розпустити обидві палати або одну з них, (і) призначає
голову Ради міністрів (уряду) і за його пропозицією − міністрів. Подібні повноваження
глави держави закріплені також у конституціях інших держав з парламентською формою
державного правління. У дійсності його реальні повноваження значно вужче.
В основі моделі організації
державної влади в парламентській формі державного правління лежить модель поділу
державної влади, яку ми розглядаємо в 3-х аспектах.
Інституціональний
аспект полягає в тому, що існують 3 гілки влади − законодавча, виконавча й судова
− із системами відповідних державних органів для здійснення їх влади. Законодавча
представлена парламентом, що формується на підставі всенародних виборів (принаймні,
його нижньої палати, якщо йдеться про бікамеральний парламент).
На відміну від парламенту
(або ж його нижньої палати), депутати якого обираються безпосередньо народом, президент
обирається парламентським шляхом. Типовим є обрання президента безпосередньо парламентом
(Албанія, Угорщина, Латвія, Молдова, Словаччина, Туреччина, Чехія, Греція, Мальта,
Ізраїль та ін.), і його влада вважається нібито похідною від парламенту, що теоретично
не повинно давати можливості главі держави протиставляти себе цій представницькій
установі. Виняток із цього загального правила становлять Болгарія й Австрія, де
президент обирається на всенародних виборах. Президент може обиратися й особливою
колегією. У ФРН він обирається спеціально скликаними Федеральними зборами, які складаються
із членів Бундестагу і рівного числа членів, яких обирають народними представництвами
земель (суб’єктів ФРН) на засадах пропорційності. В Італії президент обирається
парламентом на спільному засіданні палат, але у виборах беруть участь також делегати
від провінцій країни. Президент Естонії обирається Державними зборами (парламентом),
однак, якщо він не буде обраний у третьому турі, головою Державних зборів призначається
колегія вибірників, що складається із членів Державних зборів і представників рад
місцевого самоврядування.
Найважливіша відмінність
парламентської моделі організації державної влади від президентських і змішаних
полягає не у способі заміщення посади глави держави, а у способі формування й відповідальності
уряду, який у державах із цією формою державного правління формується парламентом,
точніше, партією (або коаліцією партій), що володіє більшістю місць у ньому (або
в нижній палаті при двопалатній структурі парламенту). Ось чому на парламентських
виборах виборці голосують фактично і за майбутній уряд.
На підтвердження інституціональної
самостійності(хоча й відносної) парламенту (нижньої палати) й уряду свідчить ситуація,
коли уряд втрачає підтримку парламентської більшості й намагається управляти без
його підтримки. Справа в тому, що, на відміну від республік президентських, у парламентських
немає жорсткого поділу державної влади на вказані гілки.
Розглянемо лише найважливіші
для нас прояви суб’єктного аспекту, які є похідними від інституціонального оформлення
моделі поділу державної влади в парламентських країнах.
По-перше, депутатський
мандат сумісний із зайняттям посади прем’єр-міністра або члена уряду. Це викликає
можливості партійного єдиновладдя, у рамках якого відносини між парламентською більшістю
й уряду визначаються загальною партійною належністю й партійно-політичним лідерством
прем’єр-міністра. Справедливо зазначити, що цей принцип не є незаперечною вимогою
моделі поділу державної влади в парламентських країнах.
По-друге, одне джерело
формування (парламентом) вищих державно-владних інститутів (уряду, президента) створює
умови для того, щоб різні інститути контролювалися одними політичними групами (партіями).
При цьому бікамеральність парламенту не є елементом системи стримування і противаг
палат парламенту через їх нерівний статус, особливо щодо формування уряду. Ось чому
бікамералізм аж ніяк не може перешкодити формуванню партійного єдиновладдя як це
має місце за умов президентської республіки.
Функціональний аспект
виявляється у функціональній незалежності гілок влади одна від одної, але в той
же час і в їх взаємній компетенційній взаємодії, у врівноваженні, компетенційному
обмеженні (взаємопроникненні) й контролі. Парламент не вправі здійснювати виконавчу
й судову влади-функції; суди виконують функцію правосуддя (не тільки в правозастосовчому,
а й у правотворчому процесі), але при цьому не вправі підмінювати собою законодавця
й виконавчі органи; інститути виконавчої влади «програмуються» на здійснення виконавчої
влади-функції.
Саме у функціональному
компоненті передбачені стримування й противаги. Власне кажучи, вони означають функціональне
втручання одних гілок влади в компетенцію інших, але втручання, припустиме з погляду
функціонального компонента, навіть необхідне, таке, що передбачається моделлю поділу
влади в парламентській формі державного правління.
У парламентських країнах
механізм стримувань і противаг доповнюють не лише відносно самостійною неполітизованою
адміністративною владою, покликаною служити загальним, а не партійним інтересам.
Іноді противагою служать верхня палата й опозиція − в нижній, звичайно, за умов
бікамеральної структури парламенту. Проте цілком справедливо стверджувати, що вона
не є елементом поділу державної влади. Критикуючи існуючу владу, опозиція лише конкурує
з нею в боротьбі за голоси виборців, щоб, досягнувши влади, мати можливість, домагатися
тих же цілей, яких домагається влада існуюча
В системі поділу державної
влади в парламентських країнах противагою гілкам законодавчій і виконавчій є передовсім
судова гілка влади. У зв’язку із цим потрібно підкреслити, що розглядувана модель
поділу державної влади у своєму первісному варіанті виникла й реально функціонує
як чинник розосередження влади саме у Великобританії − країні прецедентного права,
у якій традиційно найважливішу роль відіграє влада судова. Саме тут вона
може бути реальною противагою потужній структурі парламентській більшості і сформованому
нею уряду.
Є сенс відзначити,
що парламентська форма державного правління притаманна в першу чергу економічно
і культурно розвиненим країнам. При цьому в країнах, де існує система двопартійна
(Великобританія, Канада, Австралія) або багатопартійна з однією домінуючою партією
(Японія), уряд, що складається з лідерів партій, які мають більшість у парламенті,
через партійні фракції контролює парламент. Ця система одержала назву «система кабінету
або міністеріалізму».
Умову формування уряду
зі складу парламенту конституційно, як правило, не встановлено. Концептуально прийнято,
що вона випливає з факту фіксації в основних законах політичної відповідальності
уряду перед парламентом (нижньою палатою). Однак ця умова аж ніяк не є абсолютом,
і в багатьох країнах з відповідними формами правління вважається звичайною практика
включення до складу уряду осіб, які не є членами парламенту. Не є імперативом і
презумпція сумісності посади члена уряду й депутатського мандата. На сучасному етапі
конституціями низки країн (Австрії, Люксембургу, Македонії, Молдови, Нідерландів
і Фінляндії) встановлюється несумісність депутатського мандату й урядової посади.
Обидві ці обставини не дозволяють наполягати на формуванні партійної влади в парламентських
державах.
У низці держав провадиться
розмежування між урядом, який засідає під головуванням глави держави, і тим, що
засідає під головуванням прем’єр-міністра. Так, у Франції, Бельгії, а також у деяких
франкомовних країнах Африки в першому випадку використовується категорія «Рада міністрів»,
у другому – «Рада кабінету». Аналогічним чином і в Скандинавських країнах розрізняють
Державну раду, де головує глава держави, і Раду міністрів, що засідає під головуванням
прем’єр-міністра.
В останні десятиріччя
роль глави уряду значно підвищилася: він уже не просто перший серед рівних, а особа,
яка визначає політику уряду. Рівень зростання ролі прем’єр-міністра в багатьох випадках
є активнішим, ніж уряду, що інколи дозволяє ставити питання про існування в парламентських
країнах, так би мовити, уряду прем’єра. Найважливішою прерогативою прем’єр-міністра,
як правило, є окреслення основних напрямків політичного курсу уряду, координація
діяльності окремих його членів. Так, відповідно до ст. 65 Основного закону ФРН федеральний
канцлер установлює спрямування політики і несе за це відповідальність. Італійський
прем’єр-міністр згідно зі ст. 95 Конституції аналогічним чином керує загальною політикою
уряду й відповідає за неї. Реальний обсяг повноважень глави уряду залежить не тільки
від форми державного правління, а і від різновиду партійної системи країни. Він
зазвичай самостійно формує кадровий склад і діяльність уряду, а також порядок денний
його засідань. Він часто самостійно формулює рішення, що приймаються урядом у перебігу
обговорення того чи іншого питання. Не такими широкими можуть бути реальні повноваження
прем’єр-міністра в межах коаліційних урядів. Тут йому, як правило, доводиться ділити
владу з лідерами інших політичних партій, представлених в урядовій коаліції, що
робить часто неможливим ухвалення ним одноособово яких-небудь рішень.
На окрему увагу заслуговує
питання взаємодії уряду й парламенту в законодавчому процесі. Аналіз зарубіжного
досвіду показує, що в переважній більшості країн, де уряд спирається на підтримку
парламентської більшості, ключову роль у законодавчому процесі відіграє не парламент,
а уряд. Як правило, у державах з парламентською формою правління їх основними законами
чітко закріплено, що уряд (або окремі його члени) наділяється правом законодавчої
ініціативи (Греція, Естонія, Італія, Латвія, Німеччина, Словаччина, Угорщина, Чехія).
Навіть якщо право законодавчої ініціативи закріплено за главою держави, в дійсності
більшість законопроектів вноситься в парламент урядом. Хоча трапляються й винятки,
наприклад, Ірландія, де окремі члени уряду можуть скористатися таким повноваженням
лише за дорученням парламенту. Однак, якщо прем’єр-міністр та інші міністри й не
вправі вносити законопроекти як члени уряду, то фактично вони можуть це робити як
депутати парламенту. Отже, правом законодавчої ініціативи не володіють тільки ті
члени уряду, які не є депутатами парламенту.
Парламентська відповідальність
уряду реалізується шляхом вираження йому вотуму недовіри або відмови в довірі. Політична
відповідальність перед парламентом може бути солідарною (весь уряд іде у відставку,
навіть якщо недовіра виражена лише одному міністрові) й індивідуальною (йде у відставку
лише той міністр, якому висловлена недовіра). Цей вид відповідальності можливий
не тільки за правопорушення, а й без них, що найчастіше так і буває. Підставою можуть
виступати і недоліки в роботі, грубе порушення етичних норм тощо. У парламентських
республіках прем’єр-міністр завжди може вимагати від міністра заяву про відставку,
у чому й виражається політична відповідальність міністрів перед главою уряду. Парламент
теж контролює діяльність уряду шляхом запитів парламентарів, парламентських розслідувань,
проведення парламентських або комітетських слухань, звітів інституту омбудсмена
й Рахункової палати, міністра фінансів про виконання державного бюджету (Бельгія,
Данія, Італія, Нідерланди, Норвегія, Фінляндія, Японія та ін.)
Найвідоміший класичний
приклад президентської республіки – це Сполучені Штати Америки. Президентська форма
державного правління є найбільш поширеною в нинішній час. Її дотримуються 77 держав.
Однак 46 із них − це новостворені демократії, які нещодавно прийняли цю форму правління
в результаті перетворення таких систем, як необмежена президентська, військово-авторитарна
й комуністична. Ось чому до їх здатності підтримувати зазначену демократичну форму
треба підходити доволі обережно.
Особливістю президентської
форми правління є те, що повноваження Конгресу США − це «влада гаманця». Повноваження
щодо прийняття рішень, здійснення оподатковування, встановлення його розмірів, фінансування
урядових програм, окреслення їх розмірів − все це надано Конгресу (ч. 1 розд. 8
ст. ІІ Конституції
США). Крім того, «влада гаманця» відіграє роль демократичного обмеження намірів
президентської влади щодо зловживань повноваженнями, оскільки без грошей вони стають
неможливими. В остаточному підсумку Конгрес має можливість стримувати виконавчу
й судову влади завдяки повноваженням щодо імпічменту і звільнення з посади будь-якої
«цивільної посадової особи Сполучених Штатів»; при цьому остання категорія включає
Президента й будь-якого федерального суддю (розд. 4 ст. ІІ Конституції).
Виконавча влада здійснюється
Президентом, який обирається незалежно від парламенту на визначений конституцією
строк і який користується правом вето щодо законодавства парламенту. В президентській
республіці як правило існує тенденція до збільшення повноважень президента. Засноване
на практиці і звичаєвому праві розширення президентських повноважень закріплюється
законодавчим і судовим шляхом. Повноваження президента за своїм походженням, як
правило, поділяються на надані конституцією, делеговані і надзвичайні. Спеціальний
комітет Сенату США в 1973 р. нарахував 580 законодавчих актів, які надають спеціальні
повноваження президентові.
Практична реалізація
принципу поділу державної влади в США викликала піднесення ролі суду, наділення
його функціями конституційного контролю, тобто суд фактично було введено в систему
стримувань і противаг між різними гілками державної влади. Так, ще в 1803 р. Суд
вказав на своє право самостійно визначати, чи відповідають ухвали Конгресу й рішення
уряду нормам Конституції.
У цілому в США ідея
поділу державної влади розуміється не стільки як жорсткий її поділ, скільки як розосередження
владних повноважень серед гілок державної влади. У відомому рішенні United States
v. Richard Nixon, 418 U.S. 683, винесеному в липні 1974 р., Верховний Суд США пояснив,
що Конституція не тільки розосередила владу для кращого забезпечення свободи,
а й також передбачила, щоб на практиці така влада була об’єднана в ціле для ефективного
правління. Вона пропонує, щоб гілки влади були одночасно відділені одна від одної
і взаємозалежні, автономні і взаємодіючі між собою. Тому конституційну схему правління
в президентській республіці слід розуміти як систему балансування влади або, як
її звичайно називають, «систему стримувань і противаг», яка, до речі, тлумачиться
і як конституційно-правовий механізм компромісного вирішення соціальних конфліктів.
Механізм взаємного
контролю і стримування став одночасно підгрунтям для співробітництва гілок державної
влади, не даючи спорам, в основі яких лежать переважно політичні мотиви, переростати
в протистояння, яке загрожувало б самому існуванню владних структур та їх ефективному
функціонуванню. Конкретним проявом цього механізму стали структура й порядок діяльності
3-х гілок влади – законодавчої, виконавчої й судової, а отже: (а) усі вони мають
різні джерела свого формування; (б) усі органи державної влади наділені різними
строками повноважень; (в) кожна гілка влади володіє стримуючими повноваженнями щодо
іншої.
В основі моделі організації
державної влади в президентській республіці (наприклад, у США) лежить модель поділу
державної влади, яку ми розглядаємо в 3-х аспектах. Інституціональний аспект полягає
в тому, що існують 3 гілки влади (законодавча, виконавча й судова) із системами
відповідних державних органів для їх здійснення. Передусім для різних органів передбачено
неоднаковий порядок формування і припинення їх повноважень. Кожна з гілок влади
у своєму виникненні і припиненні повноважень в основному незалежна, завдяки чому
досягається відокремлення гілок влади у початковій і кінцевій стадіях: Президент
не може розпустити Конгрес, Конгрес не може змістити президента, Конгрес не може
розпустити сам себе. Єдиним організаційним повноваженням президента щодо Конгресу
є те, що він може скликати його у випадку надзвичайного стану.
Президент і кожна
з палат парламенту формуються різними способами і при виникненні виступають незалежними
один від одного інститутами. Тому за такої моделі, коли і президент, і конгрес обираються
народом, необхідна єдність управління забезпечується високим рівнем взаємозалежності
органів влади. Згідно конституційної моделі президентської республіки парламент
і президент несуть політичну відповідальність тільки перед виборцями. Глава виконавчої
влади не несе парламентської відповідальності і не вправі розпустити парламент.
Ця обставина хоча й не виключає партійного єдиновладдя (партійна більшість у парламенті
плюс президент-лідер цієї партії), але може істотно перешкоджати його формуванню.
Імпічмент стосовно президента й суддів не розцінюється як політична відповідальність.
Це процедура, що передує можливому притягненню їх до юридичної відповідальності.
Функціональний аспект
виявляється у функціональній незалежності гілок влади одна від одної, але в той
же час у їх компетенційній взаємодії, врівноваженні, компетенційному обмеженні (взаємопроникненні)
й контролі. Насамперед цим аспектом передбачаються різні владні можливості. Саме
у функціональному компоненті передбачено механізм стримування і противаг, який є
необхідним і передбачається моделлю поділу влади у президентські республіці. Розглянемо
відповідні повноваження, які, у свою чергу, є й елементами системи стримувань і
противаг.
Перше, це наявнісь
законодавчої ініціативи виконавчої влади (у формі послань), але при цьому конгрес
вправі відхилити будь-які законопроекти президента, які той може вносити при сприянні
залежних або співчуваючих йому осіб в обох палатах Конгресу.
Друге, президентське
відкладальне вето, що може бути переборено більшістю у 2/3 голосів у кожній з палат
парламенту, а також запрограмована Конституцією можливість так званого «кишенькового
вето».
Третє, фінансова влада
парламенту, що дозволяє контролювати виконавчо-розпорядчу діяльність.
Четверте, затвердження
(отже, й можливість незатвердження) Сенатом президентських призначень, включаючи
призначення федеральних суддів. У цьому елементі системи стримувань і противаг президент
і Сенат урівноважують один одного: президент не вправі призначити того, кого не
затвердить сенат, але сенат може затвердити тільки кандидатуру, запропоновану президентом.
П’яте, президентські
повноваження в зовнішньополітичній сфері. Президент приймає послів та інших офіційних
представників (а тим самим має право вибору: визнавати або не визнавати іноземні
держави), укладає міжнародні договори за наявності згоди на те Сенату. Крім того,
президент є головнокомандувачем збройних сил.
Шосте, судовий механізм
розв’язання спорів між парламентом та адміністрацією, але без права суду зобов’язувати
його або президента на певні дії в їх відносинах.
Сьоме, право верховного
суду давати нормативне тлумачення конституції й законів.
Саме таке функціональне
втручання покликано сприяти досягненню мети, заради якої провадиться поділ державної
влади, − забезпеченню правової свободи. Якби інститути, які роздільно здійснюють
законодавчу, виконавчу й судову функції, були б абсолютно незалежні й неконтрольовані,
тоді, наприклад, законодавчі інститути могли б довільно встановлювати, а виконавчі
− довільно тлумачити закони. Разом із тим президентська модель не припускає нагляду
законодавця за виконавцем законів. Законодавці повинні мати можливість реагувати
на невиконання або неналежне їх виконання, але вони не вправі вказувати виконавцям,
що саме потрібно робити для цього.
Обрання президента
й парламенту всенародним голосуванням призводить до того, що кожен з цих інститутів
стає власником всенародного мандата. Подвійна демократична легітимність у випадку
розбіжності позиції президента й парламенту породжує певні проблеми. Виникає запитання:
хто в подібній ситуації має більше підстав виступати від імені народу − президент
чи опозиційна йому більшість у парламенті? У цьому моменті закладено зерно конфлікту,
яке може перерости в кризу державної влади в цілому. Тому варто відзначити унікальність
досвіду США: у подібних конфліктах завжди вступав у дію механізм погоджень і переговорів.
У цій формі державного
правління підзвітність, тобто міри й засоби забезпечення відповідальності виборних
інститутів державної влади перед громадянами, максимізована. Виборці віддають свої
голоси за президента, який не може бути усунений внаслідок зміни співвідношення
сил у парламенті. У наявності прямий зв’язок між вибором, зробленим електоратом,
та його очікуваннями щодо керівництва.
Незалежність влади
може бути позитивно оцінена лише у випадку міцної й ефективної системи стримувань
і противаг, подібно американській. Ця модель організації державної влади дозволяє
опозиції грати свою роль, не загрожуючи при цьому урядовій стабільності. Звичайно,
у випадку багатопартійності, коли президент опирається на парламентську меншість
(розділене правління), можливе вповільнення законодавчого процесу й навіть значний
конфлікт гілок влади. Але якщо президентська партія й сам лідер усвідомлюють небезпеку
цього конфлікту й нездатність правити поодинці, досягнення консенсусу повинно виявитися
кращим виходом.
Для президентської
республіки у взаємовідносинах вищих органів влади є можливість виникнення безвихідної
ситуації. Президент може не мати достатньої кількості голосів у парламенті, щоб
він міг провести в життя свою програму. Він може лише, користуючись правом вето,
перешкодити парламентові схвалити його власну законодавчу програму. Таким чином,
на відміну від парламентської форми правління, президентська таїть у собі можливість
протирічь між законодавчою і виконавчою гілками влади і провокування конституційної
кризи. Вірогідність останньої більша, коли президент і парламентська більшість належать
до різних партій чи політичних рухів. Може скластися ситуація бездіяльності законодавчої
і виконавчої влади, коли ані президент, ані парламент не зможуть провести своїх
власних програм. В країнах перехідного типу, до яких відноситься й Україна, при
нерозвинутості політичної системи, відсутності належної політичної і правової культури
цілком можлива така ситуація.
Президентська й парламентська
форми державного правління − класичні, так звані «правильні» форми. Вважається,
що недоліки цих форм державного правління певною мірою були подолані у створеному
теорією і практикою державного будівництва XX ст. новому виді форми державного правління
— змішаній республіці, яка на сьогодні є однією з найпоширеніших у Європі.
Сутність змішаної
республіки полягає не тільки в синтезі деяких елементів традиційних форм державного
правління. У ній простежуються окремі ознаки президентської й парламентської форм
правління, однак цей синтез настільки трансформує модель організації державної влади,
що породжує встановлення власних юридичних ознак, характерних винятково для республіки
зі змішаною формою правління. Змішану форму правильно вважати досить стійкою та
стабільною, в тому числі й для подолання можливих політичних криз. Відтак, її не
можна вважати «перехідною формою» до однієї з класичних, «чистих» форм правління.
За цієї моделі державно-владної
організації наявні всі 3 аспекти поділу державної влади: (а) інституціональний;
(б) функціональний; (в) суб’єктний. Проте, тут виникає питання про роль і місце
президента в цій системі. Зазвичай у республіках зі змішаною формою правління глава
держави забезпечує своїм арбітражем узгоджене функціонування державних органів,
виступає гарантом дотримання конституції, реалізації національної незалежності й
територіальної цілісності.
Концепція президента-арбітра
сприйнята в більшості країн зі змішаною формою республіканського правління. Згідно
з конституційними положеннями президент: (а) забезпечує нормальне функціонування
органів державної влади; (б) виступає посередником між гілками державної влади,
а також між державою й суспільством (Румунія); (в) забезпечує функціонування демократичних
інститутів (Португалія). Прикладом так званих арбітражних повноважень президента
є його право призначати референдум, яке реалізується в Португалії на пропозицію
парламенту або уряду, в Хорватії —уряду. Приписи щодо президентського арбітражу
містять також основні закони, прийняті в деяких пострадянських країнах з відповідним
конституційно-правовим оформленням змішаної форми державного правління.
Хоча так званий «президентський
арбітраж» і претендує на власну ознаку змішаної форми правління, проте такі твердження
викликають сумніву через те, що положення про арбітраж глави держави (в різних формулюваннях)
використовується в конституціях держав з різними формами державного правління: парламентською
— Греція, Молдова, Угорщина, Туреччина; президентською — Азербайджан, Грузія, Еритрей,
Єгипет, Колумбія, Таджикистан і Туркменистан; а також у деяких африканських суперпрезидентських
й навіть так званими монархічних держав.
Ще однією ознакою
змішаної моделі державної влади є те, що глава держави поділяє виконавчу владу з
прем’єр-міністром в такий спосіб, що це призводить до структури двоїстої влади або
до створення дуалістичної, виконавчої влади. За своїм характером ця ознака є переважно
політико-правовою, бо конституції змішаних республік трактують уряд як суб’єкта
виконавчої влади, а такого визначення щодо президента вони не містять, у іншому
випадку – це ознака президентської республіки. Виконавча юридична природа повноважень
президента випливає з конституційних положень, що передбачають конкретні виконавчі
його повноваження. Саме дуалізм виконавчої влади виявляються в можливості застосування
президентом повноважень у цій сфері. При цьому, прем’єр-міністр є реальним главою
уряду, який має значний обсяг владних повноважень, а уряд – самодостатнім колегіальним
органом виконавчої влади.
Загальною ознакою
змішаної моделі іноді виділяють подвійну відповідальності уряду перед главою держави
й водночас перед вищим законодавчим органом, досить часто пов’язуючи її з вищевикладеним
способом формування уряду. Інакше кажучи, уряд несе відповідальність (є підзвітним)
як перед президентом, який може звільнити прем’єр-міністра, окремого міністра й
відправити весь уряд у відставку, так і перед парламентом, що виражається в ухваленні
(або неухваленні) останнім програми урядової діяльності й результатів її виконання,
у прийнятті резолюції осудження або недовіри уряду, що може мати наслідком відставку
уряду.
Президент, наприклад
у Франції, на власний розсуд може призначати прем’єр-міністра, а за його пропозицією
— і членів уряду, головувати на засіданнях уряду. Він має широкі повноваження у
всіх сферах державного життя, тобто йому надається право: (а) підписувати нормативно-правові
акти (ордонанси й декрети), обговорені у Раді міністрів; (б) промульгувати закони
або накладати на них вето; (в) призначати на цивільні й військові посади службовців;
(г) очолювати як головнокомандувач збройні сили; (д) головувати у спеціальних державних
органах — радах і вищих комітетах національної оборони; (е) володіти надзвичайними
повноваженнями. Глава держави ні перед ким не несе політичної відповідальності,
тому що згідно зі ст. 19 Конституції найважливіші його акти й рішення, за винятком
указаних у статтях 8 (абз. 1), 11, 12, 16, 18, 54 і 61, потребують формального контрасигнування
з боку глави уряду, а за необхідності — відповідального міністра.
Про наявність дуалізму
виконавчої влади свідчить і відносно самостійне місце в системі органів державної
влади уряду, який має визначати і здійснювати політику нації. Його діяльністю керує
прем’єр-міністр, який у разі потреби головує замість президента на засіданнях рад
і комітетів національної оборони. Це ж він може робити й на засіданнях Ради міністрів,
однак лише у виключних випадках за дорученням Президента й за визначеним порядком
денним. Функції міністра несумісні зі здійсненням будь-якого парламентського мандату,
з будь-якою посадою професійного представництва загальнонаціонального характеру,
з будь-якою державною службою або професійною діяльністю. Стосовно парламенту прем’єр-міністр
має право законодавчої ініціативи, може вимагати скликання парламенту, виступати
в ньому. Для виконання своєї програми уряд може звернутися до парламенту про дозвіл
протягом відповідного періоду здійснювати шляхом ордонансів заходи, які зазвичай
належать до сфери законодавства. Він у цілому несе політичну відповідальність перед
нижньою палатою парламенту: національні збори можуть висловити недовіру уряду шляхом
прийняття резолюції про його осуд або запровадити процедуру інтерпеляції (запиту),
яка теж може призвести до відставки уряду.
Є сенс зазначити,
що реальний обсяг владних повноважень президента залежить від того, чи підтримує
його парламентська більшість. У випадках розбіжності позицій президента й парламенту
в рамках діючої конституції й недосягнення ними компромісу питання вирішується безпосереднім
волевиявленням виборців на референдумі, після чого може передбачатися або відставка
президента й нові президентські вибори, або нові парламентські вибори.
У теоретико-правовій
моделі змішаної республіканської форми організації державної влади, яка знаходить
свою реалізацію на конституційному ґрунті, закладено механізм, покликаний суттєво
пом’якшити властиві парламентській і президентській формам державного правління
недоліки: для першої — це нестабільність уряду, часті урядові кризи й відставки,
для другої — схильність до надмірної персоналізації державної влади, залежності
від особи президента і, врешті-решт її узурпації. Компетенційний зв’язок між суб’єктами
державної влади в цій формі державного правління зумовлено рівновагою системи, заснованої
або на непримиренному протиборстві опозиційних сил, або на відносно цивілізованій
їх взаємодії. Система останньої не дозволяє ні президентові, ні парламенту досягти
суттєвого домінування над урядом.
Гнучкість моделей
змішаної республіки дозволяє на підставі конституційних норм, не змінюючи їх нормативного
змісту, оперативно виходити із політичних криз, враховуючи потреби й настрої електорату.
Змішана форма правління при цьому є прогресивною і найбільш ефективною формою правління
в окремих випадках. В такій республіці парламент і президент в тій чи іншій мірі
ділять свій контроль і свою відповідальність по відношенню до уряду.
Юрій БИТЯК, член Конституційної Асамблеї,
доктор юридичних наук,
професор,
академік Академії
правових наук України,
перший проректор Національного університету
«Юридична академія
України імені Ярослава Мудрого»
____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_7.pdf
25.10.2012 Павло Євграфов. Дніпропетровсько-галицько-донецькі
01.10.2012 Микола Оніщук. Система стримувань і противаг в українській моделі організації влади: проблеми й шляхи вдосконалення
 |
//firstop.ru/yumor/zhiznenno/foreks-i-grabli
|
.png)
Публікації
Немає коментарів:
Дописати коментар