понеділок, 1 жовтня 2012 р.

Микола Оніщук. Система стримувань і противаг в українській моделі організації влади: проблеми й шляхи вдосконалення


Згідно із засадами демократичної легітимності організація публічної влади має принаймні відповідати таким критеріям: раціональність і ефективність, збалансованість розподілу повноважень між органами публічної влади, утвердження й забезпечення прав людини та основоположних свобод. Залежно від суспільного консенсусу щодо форми організації влади здійснюється конституційне оформлення діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, які в сукупності є публічною владою в Україні.

Сучасна модель організації публічної влади в Україні пройшла еволюцію від монократичної форми, яка була притаманна радянській моделі державності, транзитом через суперпрезиденціалізм до перехідних змішаних форм, які поєднували в собі парламентаризм і президенціалізм. Після набуття незалежності Україною спорадичні й несистемні зміни до Конституції колишньої УРСР 1978 р. відображали досить дивну суміш елементів радянської та ліберально-демократичної форм організації публічної влади, яка містила в собі значний конфліктний потенціал між Верховною Радою й нововведеним інститутом Президента. Гостре протистояння між Президентом і Верховною Радою та деякі інші політичні фактори стали перепоною для прийняття нової Конституції України, унаслідок чого було досягнуто компромісу у вигляді Конституційного договору від 1995 р., яким фактично встановлювалася суперпрезидентська форма правління з притаманним їй надмірним перерозподілом владних повноважень на користь глави держави – Президента. Частково проблему легітимності Конституційного договору було забезпечено прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції України, яка визначила змішану (президентсько-парламентську) форму правління.

У контексті організації публічної влади Конституція України 1996 р. запозичила значну кількість елементів Конституції V Французької республіки. Згідно з Конституцією 1958 р. у Франції було інституйовано семипрезиденціалізм із значними арбітражними повноваженнями глави держави, відповідно до чого президент Французької республіки своїм арбітражем забезпечує належне функціонування органів публічної влади й додержання Конституції та міжнародних договорів Французької республіки. У такий спосіб Конституція V Французької республіки підкреслила тяглість своєї авторитарної традиції, яка є предметом численних дискусій серед французьких і зарубіжних конституціоналістів. Навпаки, посилення засад міністеріалізму на шкоду парламентаризму згідно з Конституцією Угорщини 2011 р., яка, до речі, є останньою новітньою конституцією серед країн колишнього соцтабору, стало предметом критики як авторитетних конституціоналістів, так й інституцій Європейського Союзу та Ради Європи. Задумка засновників Конституції України 1996 р. полягала в тому, що президенціалізм дасть змогу мобілізувати інтелектуальну еліту країни для проведення рішучих і корінних реформ, спираючись на професійну бюрократію на засадах безсторонності й наближеності до громадян. Адже сенсом заснування і функціонування будь-якої влади в суспільстві є забезпечення рівного доступу кожного громадянина до суспільних благ.

Водночас Конституція України 1996 р. заклала дуалізм виконавчої влади, за якого Президент загалом домінує в процесі формування Кабінету Міністрів, який несе відповідальність як перед главою держави, так і перед парламентом. Як і американський президенціалізм, так і французька модель дуалізму виконавчої влади є унікальними, і їх запозичення в конституційні системи інших країн виявилися невдалими з точки зору демократичної легітимності. У контексті вітчизняного досвіду конституціоналізму основними передумовами демократичної легітимності французької моделі публічної влади є стабільна політична система із сильними партіями, традиціями парламентаризму, раціональною побудовою публічної адміністрації та ефективною адміністративною юстицією. Це є conditio sinae qua non для ефективного й раціонального функціонування публічної влади при президентсько-парламентській формі правління. У Франції ефективність президенціалізму гарантується, крім стабільної політичної системи, також двопалатністю парламенту, що дає змогу охолоджувати поточні політичні пристрасті й звернути увагу на якість законодавства. До того ж французький парламентаризм дає змогу ефективно впливати на процес формування уряду, оскільки президенти Франції ніколи не ігнорували розстановку політичних сил у Національних зборах, якщо в них за результатами парламентських виборів формувалася більшість, яка не поділяла офіційного політичного курсу глави держави. Володіючи прерогативою на свій розсуд призначати прем’єр-міністра, президент завжди брав до уваги розстановку політичних сил у Національних зборах, адже саме перед парламентом несе політичну відповідальність Рада міністрів.

Нестабільність політичної системи, одним з факторів якої є нестабільність виборчої системи в Україні, є однією з передумов неефективності президенціалізму у вітчизняних реаліях, яким притаманний дрейф до суперпрезиденціалізму за умов, коли глава держави спирається на парламентську більшість.

Конституційна модернізація, яка була втілена 8 грудня 2004 р., лише розбалансувала систему президенціалізму в Україні, оскільки не зачепила його в істотних елементах, однак поглибила конфліктний потенціал, оскільки було внесено диференціацію у формування уряду як з боку Президента, так і з боку парламентської більшості. Визнання згідно з рішенням Конституційного Суду № 20-рп/2010 неконституційним закону № 2222-IV у зв’язку з порушенням конституційної процедури прийняття законів викликало численні дискусії, зважаючи на те, що він діяв протягом доволі тривалого часу (понад чотири роки), і необхідність внесення змін до Конституції України в редакції 1996 р., які б забезпечували демократичну легітимність органів влади. Власне, сукупність вищеназваних і деяких інших факторів стали передумовою для ініціювання громадської дискусії щодо оновлення Конституції України і створення Президентом України Конституційної Асамблеї.

Основою сучасного конституціоналізму є раціональна побудова публічної влади, яка заснована на легітимації народом, поділі влади й забезпеченні гарантій прав людини з метою недопущення надмірної концентрації влади й зловживання нею. Серед основних інституціональних гарантій сучасного конституціоналізму є парламентаризм і судовий конституційний контроль.

Головною проблемою вітчизняного конституціоналізму, що завжди є предметом дискусії, є питання збалансованого розподілу повноважень між законодавчою і виконавчою владою. Згідно з усталеною конституційною доктриною в Україні, Президент є виведеним із тріади поділених влад – законодавчої, виконавчої і судової; натомість, у європейській континентальній конституційній традиції президентів відносять до виконавчої влади. Тому навіть коли вводять елементи президенціалізму, як це зроблено в Польщі, усе одно в силу демократичної легітимації основну роль відіграють відносини в площині сейм – Рада міністрів. У цій системі координат відіграє важливу роль парламентський контроль, оскільки діяльність публічної адміністрації, яка пов’язана правом, спрямовується через політику, за здійснення якої повною мірою несе відповідальність Рада міністрів. За таких умов за президентом залишається сфера так званої «резервної влади», під якою розуміються прерогативи президента приймати остаточне рішення в разі парламентської чи урядової кризи шляхом прийняття рішення про розпуск сейму й призначення дострокових виборів до нього. У свою чергу, Рада міністрів може ставити перед сеймом питання про довіру, що є також засобом розв’язання потенційної політичної кризи. Натомість Конституція України взагалі не містить цих механізмів, призводячи до патової ситуації в разі виникнення тертя в трикутнику інститутів влади «Верховна Рада – Президент – Кабінет Міністрів».

Основна проблема вітчизняної моделі організації публічної влади – відсутність розуміння природи демократичної легітимності уряду, яка може ґрунтуватися на народному представництві за результатами парламентських виборів, що дає змогу сформувати уряд, який користується підтримкою більшості. Однак демократична легітимність уряду також ґрунтується на безсторонності й наближеності публічної адміністрації, що складається з професійних чиновників і службовців, які здійснюють свої владні повноваження на основі закону з дотриманням вимог належної правової процедури. Раціоналізація діяльності органів публічної влади передбачає диференціацію професійної публічної служби й запобіжні механізми в разі виникнення конфліктів інтересів між публічною службою та приватними справами, зокрема боротьбу з корупцією. Незалежність судової влади та належне дотримання процедур парламентського контролю за діяльністю уряду й адміністрації дають змогу ввести систему стримувань і противаг в оптимальні рамки та забезпечити їх збалансування. Апелювання до механізмів делегативної демократії, яка обґрунтовує інститут глави держави як основний інститут рефлективної легітимності, за влучним дослідженням аргентинського політолога О’Донелла, не дало оптимальних й ефективних результатів, зважаючи на плоди популістської ідеології Перона в Аргентині. Та обставина, що Президент України нарівні з Верховною Радою має найвищий рівень легітимності у зв’язку з їх формуванням шляхом прямих виборів, очевидно, не означає, що глава держави забезпечує представництво на такому ж рівні, що й парламент.

У свою чергу, потребує переосмислення концепція представництва в парламенті. Гострим є питання запровадження двопалатного парламенту в Україні, яке на перший погляд є неприйнятним, оскільки Україна – унітарна держава. Водночас значна кількість унітарних держав Європи має двопалатні парламенти, які успішно функціонують (Польща, Франція, Італії, Хорватія, Чехія та ін.). Як правило, двопалатність в унітарних державах розглядається як форма участі регіонів у здійсненні національної політики та засіб підвищення якості законодавства, що загалом підвищує рівень демократичної легітимності публічної влади й значною мірою звільняє законодавчий процес від мінливих політичних пристрастей, раціоналізує та вводить його в рамки правової визначеності як компонента верховенства права.

Двопалатність парламенту зумовлює однакове представництво регіонів у верхній палаті – сенаті, до якої народних представників слід обирати строком на шість років з метою впровадження механізму її ротації на третину кожні два роки. До повноважень сенату слід віднести затвердження загальнонаціональних і галузевих програм, призначення посадових осіб у незалежних публічних органах й агенціях (на кшталт нинішніх Рахункової палати чи національних комітетів), остаточне схвалення законопроектів, остаточне схвалення правових актів уряду, виданих у порядку делегованого законодавства. З урахуванням особливостей державного устрою України і верховенства права це має бути модель «слабка верхня палата – сильна нижня палата».

Саме з цих міркувань, а також беручи до уваги засади правової визначеності й правомірності очікувань, доцільним є конституційне закріплення типу виборчої системи для виборів народних депутатів до нижньої палати – Національних зборів, якою, на нашу думку, має стати пропорційна виборча система за відкритими регіональними списками. Це дасть змогу забезпечити реальну підконтрольність і підзвітність парламенту перед народом України. Підконтрольність і підзвітність депутатів парламенту також передбачає обмеження обсягу депутатської недоторканності, яка на сьогодні є абсолютною і не відповідає сучасним засадам парламентаризму. Обсяг депутатської недоторканності полягає в можливості затримання депутата безпосередньо на місці скоєння злочину з невідкладним повідомленням про ці обставини голови Національних зборів або голови сенату. Також не може поширюватися депутатська недоторканність на парламентарів, які скоїли тяжкий злочин відповідно до положень Кримінального кодексу.

Для оптимізації діяльності Національних зборів слід змінити вимоги щодо його повноважності і кворуму засідань. Відповідно до ідеї народного представництва й природи мандата має забезпечуватися неухильно особисте голосування в парламенті під страхом кримінальної відповідальності. У свою чергу, повноважність і кворум слід диференціювати залежно від кола питань, які розглядатимуть Національні збори. Це зумовить внесення до Конституції України градації законів на конституційні (про внесення змін до Конституції України), органічні і звичайні. Залежно від виду законопроекту можна диференціювати як кворум засідання, так і кількість голосів, необхідних для прийняття відповідного законопроекту.

Введення бікамералізму змінює перебіг законодавчого процесу, оскільки дві палати парламенту мають прийняти закон в ідентичній редакції. Якщо буде запроваджено систему «слабкий сенат – сильні Національні збори», то, у разі виникнення розбіжностей у редакціях законопроектів між палатами, остаточне рішення має залишатися за Національними зборами, які можуть повторно схвалити законопроект відповідно до необхідної кількості голосів для його прийняття в порядку звичайної процедури для цієї категорії законів (конституційних, органічних чи звичайних). Якщо ж буде запроваджено модель рівних палат, то узгодження редакцій законопроектів має здійснюватися шляхом створення палатами паритетної комісії, яка остаточно схвалює його як закон або через так звану процедуру «човникового руху», яка передбачає остаточне схвалення палатами законопроекту винятково в ідентичній редакції.

На засадах демократичної легітимності формування уряду має здійснюватися на єдиній інституційній основі, що не виключає можливості формування уряду меншості або службового кабінету у випадку нездатності нижньої палати парламенту сформувати уряд. Головна мета цієї процедури – можливість функціонування ефективного уряду, який міг би реалізувати політику нації.

Послідовність інвеститури Кабінету Міністрів нами вбачається такою. Президент після виборів за результатами консультацій між лідерами фракцій Національних зборів доручає особі, що користується підтримкою більшості в парламенті, сформувати персональний склад уряду в 14-денний термін, склад якого затверджує своїм указом Президент. Прем’єр-міністр після сформування складу уряду зобов’язаний невідкладно, але не пізніше 30-денного терміну з моменту формування складу уряду отримати вотум довіри від Верховної Ради. Отримання вотуму довіри означає згоду парламенту на персональний склад уряду та затвердження його програми.

Якщо в 14-денний термін не вдається сформувати персональний склад Кабінету Міністрів довіреній особі, то Президент доручає сформувати персональний склад уряду в 14-денний термін особі, яка має підтримку другої за чисельністю парламентської фракції. У разі якщо не досягнуто згоди щодо інвеститури уряду відповідно до вищезазначених умов, Президент призначає службовий уряд, розпускає Верховну Раду та призначає нові вибори до нижньої палати парламенту в строк 40–60 днів. На період розпуску нижньої палати парламенту – за прикладом Чехії – слід закріпити за сенатом повноваження з прийняття законів з окремих питань, які потребують невідкладного вирішення, з їх остаточним схваленням нижньою палатою наступного скликання.

Уряд є відповідальним перед Національними зборами, оскільки функціонально він може отримувати свою легітимацію виключно через орган народного представництва, який, виконуючи законодавчі функції, також є політичним форумом нації. Тому з метою забезпечення ефективного й відповідального уряду необхідно в текст Конституції включити положення про солідарну відповідальність уряду та галузеву відповідальність міністрів.

Солідарна відповідальність уряду означає його відповідальність за здійснення внутрішньої і зовнішньої політики нації. Наслідком його є відставка уряду в повному складі. Галузева відповідальність кожного міністра передбачає відповідальність міністра за доручене йому відомство або доручену Президентом і Прем’єр-міністром роботу. Це має важливе значення у випадку призначення на посаду міністра без портфеля, який виконує окрему доручену ділянку роботи поза відомчим розподілом функціональних обов’язків.

Задля забезпечення стабільності уряду та його підзвітності необхідно ввести конструктивний вотум. Депутати Національних зборів можуть висловити недовіру урядові за процедурою конструктивного вотуму. Вона передбачає можливість парламенту в 14-денний термін сформувати новий склад уряду та затвердити його програму діяльності. У разі якщо Національні збори не в змозі сформувати новий склад уряду, Президент приймає рішення про розпуск Національних зборів і призначає дострокові вибори.

У розділ про виконавчу владу можна включити положення про статус публічних службовців (державних і муніципальних службовців), які у своїй діяльності є неупередженими й незалежними, користуються додатковими гарантіями своєї діяльності та повинні бути політично нейтральними, за порушення чого несуть юридичну відповідальність.

Останніми тенденціями сучасного конституціоналізму в системі публічної адміністрації є не лише зв’язки ієрархії, а й також горизонтальні зв’язки, розширення інституту адміністративного договору як інструмента забезпечення суспільного блага тощо. Тому в Конституції України має бути окремий розділ, присвячений правовому статусу незалежних органів влади й агентств, які надають специфічні адміністративні послуги та їхня діяльність базується на легітимності безсторонності й наближеності до громадян. Наприклад, сьогодні невиправданим є включення в розділ Конституції «Верховна Рада» положень, які визначають статус Рахункової палати, адже за своєю природою це є незалежний орган влади, який здійснює функції публічного аудиту щодо використання коштів Державного бюджету. Та обставина, що Верховна Рада домінує в процедурі формування названої інституції, не дає достатніх підстав для висновку, що Рахункова палата є структурним підрозділом парламенту.

З метою забезпечення балансу повноважень у системі поділу влади слід посилити статус Конституційного Суду, якого доцільно також наділити повноваженнями щодо розгляду конституційних скарг, розв’язання спорів про повноваження між органами публічної влади, перевірки конституційності парламентських і президентських виборів, а також перевірки рішень адміністративного суду про розпуск політичних партій. Звісно, це вимагатиме зміни в організаційній структурі єдиного органу конституційної юрисдикції України. Однак головна проблема нинішнього Конституційного Суду полягає в трактуванні верховенства права, стилю й методів інтерпретації Конституції України під час розв’язання конституційно-правових спорів з точки зору провідного призначення публічної влади – утвердження та забезпечення прав людини й основоположних свобод. З інституціональної точки зору Конституційний Суд має самостійно вирішувати питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності чи звільнення суддів шляхом запровадження в його складі дисциплінарної палати безпосередньо з-поміж суддів, яка за результатами внутрішнього розслідування й слухань може ставити питання про звільнення з посади судді за порушення присяги або правил несумісності перед органом, що його призначив. У цьому контексті не стоятиме питання відносин судді Конституційного Суду й органом, що його призначив, у конотації ленного права, а дійсно гарантуватиме незалежність і безсторонність конституційного судді.

Формування збалансованої системи стримувань і противаг на рівні лише позивного права не завжди дає позитивний ефект, адже багато що залежатиме від політико-правової практики втілення ідеї раціоналізації влади в русло неухильного забезпечення прав людини й основоположних свобод. Саме з міркувань емпіричної практики ефективності й дієвості моделей форм організації публічної влади в Україні та європейських країнах можна зробити висновок, що для України є рекомендованою парламентська модель організації публічної влади зі сферою «резервних повноважень» Президента, який володіє достатніми засобами для розв’язання парламентських чи урядових криз. Необхідною гарантією цього є належне здійснення конституційного судочинства як незалежної і безсторонньої інституції щодо забезпечення засад демократичної конституційної державності.

Микола Оніщук,
президент Інституту правової політики, д-р юрид. наук
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_4.pdf
//nowonder.blox.ua/2011/11/Manipulyativni-tehnologiyi-v-ZMI.html

Немає коментарів: