Олексій Ющик. Конституція України: загальні питання методології оновлення

Цей семінар 

[«Методологічні проблеми оновлення Конституції України»]

відкриває цикл методологічних семінарів у форматі роботи Конституційної Асамблеї, які повинні давати чіткі відповіді на методологічні проблеми різного рівня – від загальних методологічних питань до конкретних питань методики реалізації певної методології. У такому сенсі наш семінар є першим кроком, і його результати значною мірою визначать нашу подальшу роботу. Адже на даному етапі нам належить визначитися в кількох найбільш загальних питаннях методологічного характеру, без вирішення яких ми будемо приречені постійно натикатися на них у подальшому і повертатися до них неодноразово: це не лише гальмуватиме рух до мети, а й може взагалі зупинити його. Виходячи з цього, темою даної доповіді є загальні питання методології, вирішення яких необхідне з точки зору наукового забезпечення діяльності Конституційної Асамблеї.

Перше методологічне питання, що його належить вирішити, стосується загального характеру конституційних змін. Від того, який обсяг і глибина змін будуть визначені загальною концепцією змін до Конституції, залежить, по суті, вся робота Конституційної Асамблеї та її комісій.

Водночас, визначення характеру конституційних змін залежить значною мірою від того, у який спосіб визначати вказані зміни.

Взагалі, є два способи вирішення проблеми, які ґрунтуються або на дедуктивному, або на індуктивному методі, чи підході.

Суть дедуктивного підходу така. Обирається яка-небудь конституційна модель суспільства і держави (як правило, на зразках конституцій західних держав), з довільним наповненням її тими або іншими принципами, інститутами та схемами їх взаємодії. Саме так «змайстрована» Конституція 1996 року, в якій закладені принципи «поділу державної влади «на три гілки», «верховенства права», «економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності», чимало невідомих раніше Україні інститутів (Конституційний суд, РНБО, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини, Вища рада юстиції, система правосуддя із засідателями та присяжними, інститут імпічменту, тощо). За такого підходу дуже складно досягти концептуальної єдності конституційного регулювання. Цим, зокрема, зумовлений і низький рівень техніко-юридичного оформлення чинної Конституції України, логіка її побудови. Застосування виробленої у такий «дедуктивний спосіб» Конституції є вкрай ускладненим, потребує неодноразових тлумачень різних її положень.

У підсумку ми бачимо, як змінювалися в країні за кілька років виборчі системи, форма правління, судоустрій; як не працюють або на диво викривлено функціонують чи конфліктують між собою не тільки окремі принципи або інститути, а й навіть цілі підсистеми публічної влади (місцеве самоврядування, правоохоронна система, особливо правосуддя, контрольні органи тощо); як перманентно спалахують конфлікти на вищому рівні державної влади між парламентом і главою держави, як спотворюється вся робота парламенту, особливо законодавчий процес. Водночас упродовж багатьох років не вирішене головне завдання – забезпечення і гарантування закріплених у Конституції прав людини і громадянина.

Протилежним є індуктивний підхід до змінення чинної Конституції. При цьому підході рух іде не «згори» до «низу», не від надуманої конституційної «моделі», закладеної в компромісну «концепцію», до конкретних положень Конституції, а навпаки, – рух відбувається спочатку «знизу» «вгору», від аналізу положень існуючої Конституції України до узагальнення цього аналізу й визначення необхідних змін, до формування на цій основі загальної концепції змін до Конституції; і уже на другому етапі належить рухатися «згори» до «низу», від концепції до формулювання окремих конституційних положень.

Отже, сама концепція конституційних змін у вказаних двох підходах виявляється різною: дедуктивна концепція будується на випадкових уявленнях різних суб’єктів про ті зміни, які видаються кожному суб’єкту необхідними; а індуктивна концепція виходить з єдиного розуміння конкретної необхідності змін, що формується на основі узагальнення аналізу і визначення тих змін, які випливають з цього аналізу. Тобто, узгодження позицій відбувається ще на етапі визначення необхідних змін, а не на етапі зведення докупи по-різному визначених змін.

На жаль, в юридичній практиці й науці дуже часто переважає прагнення дедуктивних конструкцій. Ми це неодноразово бачили в діяльності попередніх конституційних комісій. Для такої «методи» не має принципового значення кількість учасників процесу. Адже, щоб зробити якусь компіляцію з існуючих у світі конституцій – для цього не потрібний глибокий аналіз чинної Конституції і колективний розум багатьох: сьогодні запропонувати конституцію «власного виробництва» може будь-хто, навіть не дуже обізнані в галузі конституційного права чи управління люди.

Однак особливість сучасного етапу конституційного процесу полягає в тому, що в цьому процесі від самого початку задіяна специфічна інституція – Конституційна Асамблея. Концепція її діяльності будується на таких засадах, які передбачають використання саме колективного розуму підготовлених у фаховому відношенні й відповідальних представників науки і державотворчої практики. І завдання Конституційної Асамблеї визначені в Положенні про неї виходячи саме з індуктивного методу роботи над законопроектом про внесення змін до Конституції. Тобто, перший крок – це аналіз практики реалізації чинної Конституції, далі вироблення Загальної концепції на основі узагальнення цього аналізу, і лише на основі такої концепції формулювання положень закону.

Саме так уявляла собі методологічний підхід до розробки законопроекту про внесення змін до Конституції група наукових консультантів Інституту держави і права, готуючи Концепцію організації та діяльності Конституційної Асамблеї; і цей підхід був сприйнятий Науково-експертною групою, а потім Президентом України, яким затверджено вказане Положення.

Отже, загальний характер конституційних змін, їх обсяг і глибина, що мають бути визначені Загальною концепцією змін до Конституції, залежать від того, якою є конкретна необхідність цих змін, виходячи з результатів аналізу положень чинної Конституції, тобто, які саме проблеми виникли в реалізації цих положень за час її дії і як вони мають бути розв’язані. При цьому питання щодо способу розв’язання проблем включає й тему порядку прийняття закону про внесення змін до Конституції України (парламентом, референдумом чи в інший спосіб).

Таким чином, розроблення Загальної концепції конституційних змін включає три завдання: 1) аналіз практики реалізації Конституції і визначення проблемних конституційних положень; 2) вибір способів розв’язання проблем і техніко-юридичних варіантів їх рішення; 3) концептуальне зведення обраних варіантів розв’язання проблем, приведення їх до загального знаменника.

Для вирішення першого з цих методологічних завдань слід розробити відповідну методику. На засіданні нашої Комісії ми розглядали проект такої методики, і він, загалом, був сприйнятий. Коротко вона зводиться до такого.

1. Визначення проблемних позицій доцільно вести дихотомічно, через їх відбір на двох рівнях групування: перший рівень – відбір позицій, по яких: а) не було казусів та/або проблемних ситуацій, б) виникали конфлікти або існує проблемна ситуація; другий рівень – відбір із проблемних позицій тих, по яких  є безумовна першорядна необхідність внесення змін (за консенсусною оцінкою), і тих, необхідність змін щодо яких умовна,другорядна (оцінка дискусійна).

Інакше кажучи, слід діяти методом виключення: спочатку неактуальних питань, далі менш актуальних, з виходом на групу дійсно проблемних позицій.

2. Базу для відбору проблемних позицій доцільно обмежити аналізом таких джерел (за період 1996-2012 рр.): а) рішення й ухвали Конституційного Суду України та висновки наукових установ і інших суб’єктів у справах по рішеннях Конституційного Суду; б) судова практика (постанови пленуму Верховного Суду України); в) укази Президента України, рішення Верховної Ради України з питань Конституції України та додаткові матеріали до них (пояснювальні записки тощо); г) закони, передбачені Конституцією, досі не прийняті парламентом; д) наукові публікації з питань реалізації та змінення Конституції України.

При цьому предмет аналізу доцільно обмежити казусами, конфліктними або проблемними ситуаціями, що однозначно стосуються реалізації конкретних статей (чи окремих положень) чинної Конституції України.

3. За результатами опрацювання цих матеріалів здійснюється суцільний аналіз тексту чинної Конституції України і визначаються позиції різних рівнів актуальності, а також проводиться відбір найбільш проблемних позицій. На цій основі формується єдиний перелік проблемних конституційних положень. При цьому кожна проблемна позиція чітко формулюється, з визначенням характеру проблеми та обґрунтуванням потреби в її конституційному вирішенні.

Такий перелік, за моїм самим обережним прогнозом, може містити від 300-400 до 700-800 проблемних конституційних положень (при цьому до проблемних належать і положення, що потребують лише редакційних правок). Разом з тим, їх кількість залежить від того, як узагальнювати формули проблем – на більш абстрактному рівні чи конкретизувати їх.

Щодо вирішення другого завдання, тобто вибору способів розв’язання проблем і техніко-юридичного варіанту їх вирішення, необхідно зважати на тенденції світового конституціоналізму. Для цього доцільна, на мій погляд, така методика:

1. Здійснюється порівняльний аналіз текстів усіх існуючих у світі чинних конституцій.

2. Результати аналізу узагальнюються за предметами відання комісій Конституційної Асамблеї стосовно тих положень чинної Конституції України, які будуть визначені як проблемні.

3. Обирається варіант (варіанти, в тому числі альтернативні) вирішення й техніко-юридичного формулювання щодо кожного з проблемних конституційних положень.

4. Складається зведена по кожній комісії таблиця проблемних положень і варіантів їх вирішення та формулювання. При цьому потрібно скласти однозначний методологічний підхід до визначення того, що таке спосіб розв’язання проблеми і техніко-юридичний варіант її вирішення. Для прикладу: у нас, по суті, «не працює» механізм реалізації імпічменту. Спосіб розв’язання проблеми в цьому випадку полягає в усуненні надмірних перешкод для його реалізації, а юридична техніка – у виборі такого варіанту процедури імпічменту, який за звичайних умов буде реально здійсненним.

Для вирішення третього завдання – концептуального поєднання в рамках Загальної концепції конституційних змін обраних варіантів розв’язання проблем доцільно реалізувати наступну методику.

По-перше, сформулювати методичні вимоги до завдань, структури, обсягу та оформлення положень Загальної концепції конституційних змін.

По-друге, скласти попередній проект Концепції із поданих комісіями Конституційної Асамблеї варіантів вирішення і юридичного формулювання проблемних конституційних положень.

По-третє, провести експертну оцінку попереднього проекту, визначити «вузькі місця», суперечності проекту Загальної концепції і усунути їх.

По-четверте, скласти узгоджений комісіями проект Загальної концепції і провести його широку апробацію на круглих столах, конференціях, семінарах тощо для вироблення її остаточної редакції і схвалення на засіданні Конституційної Асамблеї.

Таким, на мій погляд, повинен бути шлях вирішення загальних проблем методологічного характеру.

Разом з тим, слід сказати й про методологічні проблеми нижчого рівня, методологію вирішення спеціальних питань, тобто перейти від загального до особливого та окремого рівнів методології в науковому забезпеченні діяльності Конституційної Асамблеї.

Що я маю на увазі? Передусім, потребу методологічно забезпечити опрацювання тих проблемних положень, які будуть визначені за результатами аналізу чинної Конституції. Наприклад, чи вважати проблемним положення ст. 1 Конституції: «Україна є соціальна держава»? З приводу тлумачення цього положення існує рішення Конституційного Суду України, однак це рішення не є одностайним, в ньому висловлена окрема думка суддів, які не погодилися з визначенням ознак соціальної держави. Але ж від цього визначення залежить вирішення спору про конституційність положень відповідного закону…

Інший приклад. Нещодавно Конституційна Асамблея розглядала проект закону про внесення змін до статті 98 Конституції України. Виникли питання: про концептуальне визначення місця Рахункової палати в системі державної влади (зауваження М.І. Козюбри); про її статус та спосіб його конституювання (пропозиція М.О. Теплюка щодо визначення в законі порядку організації та діяльності Рахункової палати); про техніко-юридичну формулу визначення статусу (пропозиція О.І. Ющика вилучити вказівку «від імені Верховної Ради України»); про доцільність взагалі розгляду даного питання до вироблення Загальної концепції змін (В.Л. Мусіяка).

У зв’язку з цим вимальовується методологічна проблема стосовно того, як взагалі конституювати різні органи державної влади в тексті оновленої Конституції. Адже в чинній Конституції України немає єдиного підходу до цього, для різних органів застосовані різні формули, з яких далеко не завжди можна однозначно визначити статус органу, його місце в системі державної влади. А з цього йде довільне законодавче регулювання, виникають питання про конституційність відповідних законів. Очевидно, існує потреба в єдиному методологічному підході, який може бути вироблено на тематичному семінарі, присвяченому методологічним питанням конституювання органів державної влади в оновленій Конституції.

Або ще приклад. Перед нами на певному етапі постане питання: чи треба змінюватиструктурну будову чинної Конституції, в яких межах це доцільно, зважаючи на необхідність у зв’язку із змінами в нумерації статей Конституції внесення численних змін до законодавства? А те, що структура Конституції не в усьому логічна і потребує уточнення, навряд чи викликає сумнів. То чому б не розглянути цю проблему в методологічному аспекті на одному із семінарів, врахувавши результати аналізу світового досвіду структурування конституцій? На мій погляд, обговорювати і вирішувати на такому семінарі є що.

Як я уже сказав, при визначенні конституційних змін перед нами постане питання про вибір того або іншого їх обсягу й характеру. А останнє залежить від того, з яких виходити критеріїв. Одним із них є можливість реалізації новацій, яка може бути або звужена, або розширена в залежності від того, як вводити в дію конституційні новації, тобто від змісту закону про введення в дію конституційних змін. Це велика тема окремого обговорення в методологічному аспекті (про що, сподіваюсь, більше скаже М.О. Теплюк).

Нарешті, останнє, що необхідно зазначити. Ланцюжок «методологія – методика» є неповним, він обмежений суто теоретичним рівнем, побажаннями, якщо його не доповнити третьою ланкою – організацією виконання методики.

Методологія – методика – організація – ось той алгоритм науково-методологічного забезпечення діяльності Конституційної Асамблеї, без якого не можна досягти її ефективності.

Якщо виходити з тих методологічних і методичних підходів, про які було сказано вище, то їх реалізація передбачає залучення до цієї роботи значно більшого кола вчених і фахівців, ніж склад членів Конституційної Асамблеї. Але без належної організації та координації їх участі в такій роботі ми просто не зможемо виконати завдань, які візьмемо на себе. Для цього потрібен центр, який би спрямовував і координував усю науково-пошукову діяльність. Таким центром є, звичайно, Координаційне бюро Конституційної Асамблеї. Разом з тим йому потрібен «робочий інструмент», яким, на моє переконання, має бути Методологічна робоча група на чолі із заступником Голови Конституційної Асамблеї, котрий відповідає за наукове забезпечення роботи Асамблеї.

Така група у складі 9-11 членів Конституційної Асамблеї – представників від усіх її комісій, виконувала б функції методичного центру, який вів би всю попередню аналітичну роботу, залучаючи до неї наукових експертів і фахівців від наукових установ, навчальних закладів тощо. Методологічна група мала б діяти при Координаційному бюро, отримувати завдання від нього та готувати відповідні методичні рекомендації щодо діяльності Конституційної Асамблеї й комісій. На основі пропозицій Методологічної групи Координаційне бюро видавало б конкретні технічні завдання комісіям і, отже, більш предметно координувало їх роботу і контролювало виконання завдань. Таким чином, діяльність робочих органів і всієї Конституційної Асамблеї набула б більшої цілеспрямованості та організованості. При цьому, звичайно, комісії і члени Конституційної Асамблеї аж ніяк не усуваються від безпосереднього виконання завдань, визначених у Положенні про Конституційну Асамблею, оскільки Методологічна група не підміняє їх, як не підміняє вона і Координаційне бюро. Адже тільки за рішенням комісій будуть визначатися остаточні варіанти тих документів, які подаються на розгляд Конституційної Асамблеї.

По суті справи, комісії виступатимуть як органи, що будуть давати свою експертну оцінку проектам аналітичних записок, концепцій, законопроектів тощо, які будуть подаватися ними на розгляд Конституційної Асамблеї. А Координаційне бюро отримає можливість більш кваліфіковано і предметно скеровувати роботу і комісій, і Конституційної Асамблеї.

В іншому випадку, при продовженні й далі роботи комісій без її єдиного методологічного спрямування ми будемо просто втрачати час, тупцюючи на місці, і врешті-решт все зведеться до того, що на розгляд Конституційної Асамблеї буде внесено невідомо ким кулуарно складений законопроект, який президія Конституційної Асамблеї змушена буде заради «збереження іміджу» Конституційної Асамблеї «проштовхувати» через голосування за цей проект. Таке ми уже неодноразово проходили у різних конституційних комісіях, і результат всім відомий.

Якщо справді є прагнення підготувати ґрунтовний і необхідний країні проект оновленої Конституції України, треба йти тим шляхом, який визначений в Указі Президента України про Конституційну Асамблею, використовуючи на повну потужність науковий і творчий потенціал не лише членів Конституційної Асамблеї, а й усієї нашої суспільствознавчої науки.

Олексій Іванович Ющик, доктор юридичних наук,

провідний науковий співробітник Інституту держави

і права ім. В.М.Корецького НАН України

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_7.pdf

31.10.2012 Анжеліка Крусян. Методологічні питання оновлення Конституції України 

25.10.2012 Михайло Теплюк. Методологічні питання введення в дію конституційних законів 

19.10.2012 Доповідь Комісії з питань конституційного ладу та порядку прийняття і внесення змін до Конституції України: «Проблеми вдосконалення основ конституційного ладу в Україні: досвід і перспективи» 

05.09.2012 Володимир Удовик. Порядок прийняття, зміни та скасування конституцій

//metod.oleh-sj.com/6.html