Микола Мельник. Пропозиції до проекту Концепції внесення змін до Конституції України (щодо організації та функціонування судової влади) 2012

Голові Конституційної Асамблеї

Л. Кравчуку

Копія: Голові Комісії з питань правосуддя

Конституційної Асамблеї

В. Маляренку

ПРОПОЗИЦІЇ

до проекту Концепції внесення змін
до Конституції України

(щодо організації та
функціонування судової влади)

На підставі аналізу практики застосування положень Конституції та законів України, які регламентують судоустрій, судочинство та статус суддів, вношу такі пропозиції до проекту Концепції внесення змін до Конституції України щодо організації та функціонування судової влади в Україні.

1. Об’єднати Розділ VIII «Правосуддя» та Розділ XII «Конституційний Суд України» Конституції України в один, який назвати «Судова влада».

По-перше, чинна назва розділу VIII не є вдалою, оскільки:

а) не узгоджується з назвами інших розділів, присвячених іншим гілкам влади;

б) термін «правосуддя» характеризує змістовну форму функціонування судової влади, а відтак не потребує закріплення на вищому нормативному рівні – конституційному;

в) розділ містить багато положень, які безпосередньо стосуються не стільки здійснення правосуддя, скільки організації судової влади.

Отже, враховуючи наведене, розділ повинен називатися «Судова влада» і містити найбільш загальні положення, що стосуються організації цієї гілки державної влади. Назва «Судова влада» дозволяє викласти в розділі норми, що стосуються інших органів, які хоча і не здійснюють правосуддя, але причетні до організації її функціонування – Вища рада юстиції, органи суддівського самоврядування тощо.

По-друге, існування окремого розділу XII, присвяченого одному із судів єдиної судової системи та єдиної судової влади країни не є обґрунтованим. Конституційний Суд України, разом із загальними судами, належить до судової влади. Він розглядає і вирішує юридичні конфлікти в конституційно-правовій сфері, хоча і робить це у своєрідних процесуальних формах. Тому існуюче на сьогодні в Конституції відмежування Конституційного Суду України є нелогічним і суперечить принципам єдності судової влади, судової системи та статусу суддів.

2. Закріпити положення про те, що судова влада є самостійною та незалежною.

На перший погляд, це може видатися зайвою декларацією та надмірним конституційним регулюванням питання поділу державної влади та незалежності судової влади, оскільки в чинній Конституції закріплено: принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову; обов’язок усіх державних органів та їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією; принцип незалежності судді при здійснені правосуддя; заборону впливу на суддів у будь-який спосіб.

Однак реалії свідчать про зовсім іншу ситуацію у цій сфері – зосередження державної влади в одних руках, істотне посилення залежності судової влади та використання її представниками інших гілок влади у власних інтересах, відсутність самостійності судів як органів правосуддя. За таких обставин закріплення в Конституції положення про самостійність і незалежність судової влади стане додатковою правовою гарантією самостійності судів і незалежності суддів.

3. По-новому сформулювати принципи побудови судової системи.

Замість принципів спеціалізації та територіальності (ст. 129 Конституції) в Основному Законі слід передбачити найбільш загальні принципи судової влади: незалежності, доступності, верховенства права, справедливості.

Вилучити з Конституції таке поняття як «суди загальної юрисдикції» – є Конституційний Суд і є загальні суди.

4. Закріпити триланкову судову систему, яку складають місцеві, апеляційні суди та Верховний Суд України.

Така модель судоустрою є найбільш оптимальною для України, оскільки вона:

– найбільшою мірою відповідає адміністративно-територіальному устрою нашої держави (район, область, центр), її історичним і правовим традиціям, існуючій в Україні правовій системі;

– є простою, зрозумілою та найбільш доступною для людей (у т.ч. з точки зору місця розташування судів та можливостей звернення до них);

– базується на трьох головних процесуальних функціях – розгляді справи по суті, апеляційному та касаційному перегляді судового рішення;

– забезпечує оперативність судового розгляду, правову визначеність судового рішення, однакове застосування закону всіма судами;

– є найменш фінансово та матеріально затратною для держави.

Необхідність повернення до триланкової судової системи підтверджують результати експериментування з вітчизняним судоустроєм: запровадження чотирьохрівневої побудови судової системи (шляхом утворення і «підведення» вищих спеціалізованих судів під Верховний Суд та «виштовхування» його з судової системи) і штучне породження ситуації з «подвійною» касацією; суцільна спеціалізація судів, за якої не спеціалізовані суди доповнюють систему загальних судів, а навпаки – загальні суди поступово перетворюються у додаток до спеціалізованих судів; автономізація «спеціалізованих гілок» судової системи (фактичне створення та існування кількох судових систем); нівелювання конституційного статусу Верховного Суду та перетворення його на декларативний судовий орган.

Цей експеримент виявився невдалим – він не призвів до істотного поліпшення якості правосуддя, не забезпечив утвердження самостійності судів та незалежності суддів, не підвищив ефективність судового захисту прав і свобод людини та ступінь довіри громадян до суду. Це стосується і адміністративних судів, створення яких аргументовалося як запровадження абсолютно незалежних судових органів для вирішення спорів між державою і громадянином. На практиці вони є не менш (а можливо – навіть більш) залежними від політичної влади, ніж звичайні загальні суди.

У результаті реформування судоустрою судова система України стала громіздкою, надмірно ускладненою і незрозумілою не лише для звичайних громадян, але навіть і для фахівців-юристів. Як зазначено у Висновку Венеціанської комісії на проект Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 12-13 березня 2010 року, «у надто складній та премудрій судовій системі таїться ризик затягування провадження».

Потворність нинішнього судоустрою нашої держави яскраво демонструє Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ – судовий орган з незрозумілим правовим статусом і місцем у судовій системі. Він одночасно поєднує в собі спеціалізований і загальний суд, що суперечить Конституції і логіці побудови судової системи.

Так, виходячи з назви та Закону «Про судоустрій і статус суддів» (ст. 31), цей суд є вищим спеціалізованим судом. Відповідно до ст. 125 Конституції України вищий суд є вищим судовим органом спеціалізованих судів. В Україні на сьогодні існує два види спеціалізованих судів – адміністративні і господарські. Відповідно підсистеми цих судів очолюють Вищий адміністративний суд України і Вищий господарський суд України. Загальні місцеві та апеляційні суди, які розглядають цивільні, кримінальні справи та справи про адміністративні правопорушення, не є спеціалізованими судами. Тому відповідно до Конституції Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ України як вищий спеціалізований суд не може очолювати підсистему загальних судів – районних, міських, міськрайонних та апеляційних.

Водночас, Законом він наділений повноваженнями щодо перегляду їх рішень у касаційному порядку і фактично та юридично є вищим судовим органом стосовно цих судів. Судді цього вищого спеціалізованого суду входять до складу Ради суддів загальних судів. Більше того – нонсенс, але факт: суддя вищого спеціалізованого суду очолює Раду суддів загальних судів.

За доцільність запровадження триланкової судової системи висловились українські судді, що зафіксовано в рішенні VIII позачергового з’їзду суддів України. Такої ж позиції дотримуються провідні вітчизняні політичні сили, в тому числі провладна Партія регіонів, яка в розробленому нею проекті Конституції України передбачила, що «відповідно до закону діють місцеві, апеляційні та Верховний Суд України». Із системного аналізу висновків Венеціанської комісії вбачається, що ця авторитетна міжнародна організація виступає за спрощення існуючої в Україні судової системи, в тому числі за зменшення кількості судових інстанцій.

5. Поновити повноцінний статус Верховного Суду України як найвищого судового органу держави.

З цією метою у Конституції крім зазначення того, що Верховний Суд України є найвищим судовим органом, необхідно змістовно визначити цей статус шляхом акцентування його головних функцій, зокрема функції забезпечення однакового застосування норм права всіма загальними судами, права ухвалювати прецеденті рішення по типових справах (можливо, і вказівки, що він є касаційним судом).

6. Передбачити, що суди утворюються та ліквідуються законом.

7. Підвищити вік, з якого особа може бути рекомендована на посаду судді. Передбачити, що суддею може бути громадянин України, який досяг 30 років (варіант – 28 років). Збільшити стаж роботи в галузі права, який дає право обійняти посаду судді, до 5 років.

8. Визначити єдиний державний орган, який є відповідальним за формування суддівського корпусу.

На сьогодні в Україні таких органів два – Вища рада юстиції та Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Предмет їх діяльність значною мірою дублюється, аналогічними є порядок формування складу та засади діяльності цих органів.

У державі має бути один орган, який би опікувався питаннями добору суддівських кадрів та їх дисциплінарною практикою, – або Вища рада юстиції, або Вища кваліфікаційна комісія суддів України. Цьому органу потрібно підпорядкувати всі інші органи, які забезпечують діяльність судової влади – Державну судову адміністрацію, Національну школу суддів. Це сприятиме усталенню принципу єдності судової влади.

Змінити порядок формування такого органу, забезпечивши обрання більшості його складу незалежним органом суддівського самоврядування. Не відносити до компетенції цього органу питання дисциплінарної відповідальності прокурорів.

9. Позбавити Верховну Раду України повноважень щодо обрання суддів безстроково, звільнення судді з посади та надання згоди на затримання чи арешт судді до винесення обвинувального вироку судом.

Ці питання мають вирішуватися незалежним державним органом, відповідальним за формування суддівського корпусу.

10. Закріпити в Конституції положення про те, що судочинство в Україні здійснюється українською мовою.

11. Уточнити конституційне положення про те, що «судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону» (ч. 1 ст. 129 Конституції).

На мій погляд, це положення слід сформулювати так: «судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише Конституції та закону».

Таке уточнення спрямовано на забезпечення більш ефективної дії принципу верховенства права, пріоритетності для суддів Конституції серед усіх нормативно-правових актів.

12. Визначити на конституційному рівні гарантії забезпечення належного фінансування та умов для функціонування судів та діяльності суддів.

Передбачити, що фінансування потреб судів здійснюється виключно з державного бюджету у розмірі, необхідному для забезпечення незалежного і об’єктивного правосуддя. Порядок фінансування органів судової влади встановлюється спеціальним законом.

Дискусійні (варіантні) пропозиції

1. Не передбачати в Конституції основних засад судочинства, оскільки вони: 1) стосуються не всіх видів судочинства; 2) визначаються процесуальними кодексами.

Якщо ця пропозиція не знайде підтримки, то: по-перше, таку засаду як «рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом» викласти в новій редакції – «рівність процесуальних прав учасників судового процесу»; по-друге, доповнити перелік основних засад судочинства двома новими: «розгляд справ у розумний строк» та «надання юридичної допомоги учасникам судового процесу у встановленому законом порядку».

2. Ліквідувати Конституційний Суд України та закріпити конституційну юрисдикцію за Верховним Судом України.

Якщо ця пропозиція не буде підтриманою, то змінити порядок формування Конституційного Суду України, мінімізувавши «політичне забарвлення» його суддів. У будь-якому разі існує нагальна необхідність зміни нинішнього складу Конституційного Суду України, який, завдяки широко відомим своїм рішенням, втратив суспільну легітимність і не сприймається як незалежний орган конституційної юрисдикції, здатний неупереджено та об’єктивно здійснювати передбачені Конституцією функції.

3. Питання про призначення (обрання) суддів на посаду віднести до компетенції органу, відповідальному за формування суддівського корпусу.

А відтак – позбавити Президента України права призначати суддів на посаду вперше. Вирішення цього питання залежить насамперед від того: 1) чи буде особа призначатися (обиратися) на посаду судді лише один раз, чи залишиться існуючий на сьогодні порядок, за якого спочатку особа призначається на посаду судді вперше, а потім обирається безстроково; 2) у який спосіб (за якими принципами) буде утворено орган, відповідальний за формування суддівського корпусу і якими будуть його повноваження.

4. Призначення суддів на адміністративні посади (на посади голів та заступників голів судів) віднести до компетенції суддівського самоврядування, а саме – Ради суддів України.

Насправді, це не є питанням конституційного регулювання. Однак через особливості функціонування політичної та правової (у т.ч. судової) систем нашої держави воно було штучно гіпертрофоване та перетворилося на одну з головних проблем судової влади. З огляду на це, його варто вирішити на конституційному рівні.

5. Підвищення максимальної вікової межі для перебування на посаді судді з 65 до 70 років.

На мій погляд, це питання потребує додаткового вивчення. Для того, щоб визначитись з цього питання необхідно, зокрема, дослідити середню тривалість життя суддів (у т.ч. у порівнянні із загальною середньою тривалістю життя в Україні), провести опитування суддів та експертів, прогнозувати соціально-економічні наслідки такого рішення тощо. Можливо, підвищення вікової межі доцільно поширити лише на певні категорії суддів (наприклад, суддів Верховного Суду України).

6. Запровадити інститут мирової юстиції. Для цього, зокрема, закріпити в Конституції положення про те, що «народ (територіальна громада) обирає мирових суддів відповідно до закону».

7. Закріпити в Конституції положення про те, що ніхто не вправі вимагати від судді звіту стосовно конкретної судової справи.

Це необхідно для посилення гарантій незалежності суддів, оскільки звичайними законами (зокрема, Законом «Про Вищу раду юстиції») створені певні можливості для неправомірного впливу на суддю у такий спосіб.

***

Конституційна реформа, у тому числі в частині, що стосується судової влади, може бути успішною за умов:

по-перше, демократизації суспільного життя в Україні загалом, повномасштабної дії принципу верховенства права;

по-друге, демократичного і професійного підходу до підготовки змін до Конституції та безумовного дотримання процедури їх внесення;

по-друге, забезпечення системності змін Конституції, які не обмежуються «точковими» змінами конституційних положень щодо судової влади, а передбачають взаємопов’язані зміни усіх гілок влади, загальних засад Основного Закону, прав, свобод та обов’язків людини і громадянина.

Член Конституційної Асамблеї М. Мельник

17 жовтня 2012 року

____________

//www.razumkov.org.ua/ukr/article.php?news_id=1015

//www.razumkov.org.ua/upload/melnyk_Const_propo.pdf

22.02.2013 Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення судової системи та засад здійснення правосуддя в Україні» (КАЯК) 

31.01.2013 Василий Маляренко. Конституция пишется для народа, для Украины 

06.12.2012 Стенограма засідання круглого столу «Концептуальні питання удосконалення конституційних засад правосуддя в Україні» 

06.12.2012 Доповідь Комісії з питань правосуддя щодо концептуальних засад конституційно-правової модернізації правосуддя України 

04.12.2012 Микола Оніщук. Концепція конституційно-правової модернізації правосуддя в Українї (тези) 

23.11.2012 Василь Маляренко. Festina lente

Засудженого до смерті мали помилувати, якщо самотня дівчина або жінка бажала вийти за нього заміж. 

«Або смерть, або… шлюб»: за що і як карали на Січі

//pravosud.info/news/info/abo_smert_abo_shljub_za_shho__jak_karali_na_sch