четвер, 6 грудня 2012 р.

Василь Маляренко. Доповідь Комісії з питань правосуддя щодо концептуальних засад конституційно-правової модернізації правосуддя України


Голова Комісії Конституційної
Асамблеї з питань правосуддя,
професор Маляренко В.Т.

Шановні учасники засідання, дякую за надане слово.

Сьогодні не треба переконувати, що правосуддя є не тільки фундаментом, але і обличчям держави. Україну сприймають насамперед за рівнем і якістю правосуддя.

На жаль, із законністю та справедливістю, рівнозначністю у нашій державі сьогодні є певні проблеми, які стали майже основною політичною складовою її стосунків з іншими державами світу і фактично створюють відповідний імідж України.

Але чи все так надзвичайно погано? Чи треба драматизувати? Аналіз отриманої національної та міжнародної інформації дає право стверджувати, що в судочинстві України є багато проблем і недоліків. Але вважати, що Україна в цьому плані є якоюсь відсталою серед інших країн Європи, не можна. Найпоказовішою тут є статистика Європейського суду з прав людини. У порівнянні з іншими державами за кількістю справ на розгляді цього суду Україна перебуває на 5 місці після Росії, Туреччини, Італії та Румунії. Але якщо взяти за одиницю виміру кількість скарг на кількість населення країни, то Україна перебуває приблизно на 15 місці серед 47 країн Європи. Майже в однаковому стані перебувають країни колишнього соціалістичного табору.

Наприклад, із Грузії одна скарга припадає на 1660 її громадян, із Молдови - на 1050, із Сербії - на 1460, із Болгарії - на 1925 тощо. Із України одна скарга в Європейський суд припадає на 4500 громадян. Тобто, наші люди втричі рідше скаржаться на рідне судочинство, ніж грузини, молдавани, болгари чи серби. Звичайно, цей показник не можна оцінити однозначно, але він все-таки є.

Ми маємо орієнтуватися на Велику Британію, Францію, Німеччину, але треба усвідомлювати, що там зовсім по-іншому сприймають суд, закони та правопорядок.

Коли ми оцінюємо роботу нашого суду з точки зору європейських стандартів, то треба знати, що за 11 останніх років на вересень цього року проти України Європейський суд з прав людини ухвалив 1282 рішення, в яких зафіксовано 1405 порушень європейської конвенції з прав людини. Із них 368 порушень - це тривалість виконання рішень національного суду, 175 - тривалість розгляду цивільних справ, 65 - тривалість провадження у кримінальній справі, 254 - проблеми, пов'язані з досудовим слідством тощо. І лише 55 безпосередньо стосуються порушень із боку суду. Тобто, менше 5% від усіх порушень.

Звичайно, можна звинувачувати суддів, але треба знати, що за даними Ради Європи видатки на судову систему в Україні є одними з найнижчих у Європі і становлять 5,6 євро у розрахунку на одного громадянина країни. Водночас у Росії - 20,4, у Польщі - 35,7, у Швейцарії - 116,5. Менший ніж в Україні цей показник лише в Молдові.

В Україні найнижчий рівень асигнувань на підготовку суддів, найнижчий рівень комп'ютеризації судів. Немає спеціальних систем для оцінки діяльності суддів. Україна є єдиною в Європі країною, де немає системи моніторингу кількості справ, які надходять до судів, кількості рішень та тривалості проваджень.

У той же час Україна на одному із перших місць за кількістю дисциплінарних проваджень. Тобто, зберігається уявлення про покарання як основний стимулятор неналежної роботи суддів. Між тим покаранням сьогодні не все можна вирішити. Робота нашої судової системи дедалі більше ускладнюється. Кількість справ збільшується. Більшість суддів сьогодні - це молоді юристи з невеликим життєвим та професійним досвідом. Попередньо вони не стажуються і у зв'язку з автоматизованою системою розподілу справ не починають свою діяльність із нескладних справ.

Водночас законодавство постійно оновлюється та змінюється. Часу на його вивчення у судді майже немає. Сьогодні ніхто по-справжньому не вивчає організаційних здібностей кандидатів суддів та їх ділові якості.

Разом із тим, суди працюють в умовах відкритості та гласності, що вимагають від суддів особливих якостей публічних людей. Від їхньої поведінки, справедливості і обгрунтованості рішень значною мірою залежить спокій чи збурення суспільства.

Незважаючи на те, що в цілому 83% судових рішень не оскаржуються, а із оскаржених приблизно 10% визнаються неправильними, якість судового розгляду справ погіршується, а терміни розгляду справ збільшуються. Соціологічні опитування свідчать, що суспільство дедалі менше довіряє судам і суддям.

Цей факт примушує державу і кожен суд переосмислити свою діяльність і вживати необхідних заходів, які би змінювали ставлення суспільства до судів та суддів.

Висновок про те, як працює судова система, робиться на підставі окремих фактів із ЗМІ. На жаль, ці факти багатозначні. І тому саме вони визначають обличчя судової системи.

Існує багато чинників, що лежать в основі негараздів судової системи України. Але однією із ключових проблем судочинства в України є забезпечення незалежності суддів і підкорення їх лише закону. На цей предмет акцентується увага і в самій назві підготовленого Адміністрацією Президента України законопроекту про зміни до Конституції.

Забезпечення незалежності суддів - це багатоаспектна проблема, яка потребує комплексного та системного підходу, бо достатньо однієї похибки і незалежності немає. На цей предмет багато написано і ще більше сказано. Багато списів у дискусіях зламано. Багато нормативних актів, спрямованих на забезпечення незалежності суддів, ухвалено, але суддівство не стало більш незалежним.

Щоб зрозуміти становище судді у його стосунках із владою, достатньо побачити, як він реагує на адвоката та прокурора. На жаль, це залежне, принизливе становище судді бачать усі, зокрема і міжнародні структури.

На підкріплення цієї тези. У національній школі суддів проведено анонімне анкетування суддів-слухачів. І на одне із запитань: «Чи самостійні ви у прийнятті судового рішення при розгляді судової справи?» - 94% суддів відповіли заперечно. Ось головний корінь зла судової системи України. І тому основну увагу необхідно приділити реальній, а не віртуальній незалежності судді і підкоренню його лише закону.

За вплив на суддю у нашій державі не передбачена відповідальність. 16 років тому Конституція України помістила норму - «вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється». Але її не реалізовано. Вона залишається декларацією, рівнозначною тому, якби записати в Конституції фарбою «заборонено», але не передбачити відповідальності за крадіжки.

Отже, першим кроком у реформуванні правосуддя має бути норма Конституції «за вплив на суддю у будь-який спосіб настає передбачена законом відповідальність». А у Кримінальному кодексі відповідна стаття, яка передбачає таку відповідальність («впливати на суддю»), насамперед залежить від нього. Необхідно встановлювати і відповідальність судді, який не повідомить про вчинення на нього впливу.

Але як домогтися того, щоб голову суду, а він суддів, в Україні не ставили в положення «струнко». В першу чергу це залежить від того, яким чином, за яких умов та хто обирає суддю чи призначає на посаду голови суду.

Зверніть увагу на те, як важко вплинути на суддю Верховного Суду України. Чому? А тому, що голову суду, його заступників обирає колектив суддів. За такого підходу судді не дозволять, щоб їм давали незаконні вказівки чи будь-яким чином тиснули на них.

Якщо ми хочемо, щоб суддя не був залежним від голови суду, а голова суду від інших, то останній у всіх судах має обиратися колективом суддів. Судді не оберуть нікчему, але і не дадуть права обраному маніпулювати ними.

При анонімному анкетуванні суддів у національній школі суддів на запитання: «Хто повинен обирати голову суду та його заступника, щоб забезпечити незалежність суддів?» - на колектив суддів розраховують 66% опитаних, на Раду суддів України у цьому плані розраховують лише 3% опитаних суддів. Ось яка оцінка цій структурі.

Необхідно карати за вплив на суддю, бо це головний механізм впливу. Але в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» немає жодного слова про відповідальність голови суду чи його заступника за подібні та інші діяння. Міжнародні норми вимагають чіткості та конкретності підстав відповідальності суддів. Але підстави відповідальності суддів України сьогодні розмиті і неконкретні. І тому це один із чинників того, що суддя боїться вступати в діалог із владою.

В Конституції України повинна бути чітка норма, за якою суддя за протиправну поведінку звільняється з посади не за порушення присяги, бо це «гумова» норма, а за чіткі і конкретні вчинки.

Забезпечити незалежність судді - це половина справи. Незалежний суддя також може порушувати закон. І тому друга половина справи - забезпечити, щоб цей незалежний суддя постановлював справедливі рішення лише у відповідності з законом. Досягти цього не менш складно, ніж здобути незалежність.

У світі по-різному цього добиваються. Основою постановлення суддею незалежного рішення у відповідності до закону є, з одного боку, його висока моральність і добросовісність, а з іншого - страх покарання, страх втратити посаду.

Як досягалося постановлення суддею судового рішення у відповідності з законом у 80-ті роки минулого століття? У першу чергу при підборі кадрів зверталася увага на ділові якості кандидатів у судді, їх поведінку, оточення, зв’язки, рівень стійкості до спокус тощо. Існувала сувора відповідальність суддів. І був громадський контроль за їх діяльністю. Кожних півроку-рік всі судові рішення, які постановляв суддя, вивчалися. Результати вивчення розглядалися на різного роду зібраннях: на зборах, нарадах суддів тощо.

При виявленні сумнівних рішень справи витребовувалися і переглядалися в ревізійному порядку. Наслідком виявлення умисного порушення закону було притягнення судді до відповідальності. За такого підходу рідко який суддя міг собі дозволити свавілля при застосуванні закону.

Були й інші способи законного, правомірного контролю діяльності суддів. Сьогодні такого контролю немає. Є лише можливість притягнути суддю до кримінальної або дисциплінарної відповідальності. Але цього явно замало для забезпечення законності судових рішень.

Необхідний громадський контроль за діяльністю конкретного судді. Необхідне право ревізійного скасування неправосудного судового рішення, що набрало чинності за відсутності скарг.

Наступна проблема судочинства - це надзвичайна перевантаженість суддів. Кількість суддів та працівників суду постійно збільшується, але навантажень на суддів не зменшується. У нашій країні гіперболізоване уявлення про право на суд. Показовими у цьому плані є такі цифри. У Сполучених Штатах Америки на 310 мільйонів населення 3,5 мільйона судових справ, із яких значну частину розглядають за спрощеним порядком. У нас на 45 мільйонів населення - 8,5 мільйонів судових справ.

Однією з причин цього явища є конституційна норма про те, що під юрисдикцію суду підпадають усі правові відносини, що виникають у державі. Звичайно всі, але ж з розумною межею. Не можна тягнути до суду все те, що можна вирішити в інший спосіб, в інших структурах влади, де немає конфлікту. Названа конституційна формула повинна бути реконструйована так, щоб і доступ до правосуддя зберегти і кількість справ у судах зменшити.

Але для розвантаження судів, особливо першої та касаційної інстанцій, замало змінити зазначену конституційну формулу. Необхідне створення системи судів, які розглядали би у спрощеному порядку так звані дрібні справи, які фактично забирають максимум часу у суддів і не дають можливості добротно вивчати, розглядати справи складні та серйозні.

У багатьох країнах світу такі суди називають мировими. Мирових суддів обирають або призначають у різних країнах по-різному. Такий суддя може бути майже в кожному великому селі чи один на два-три села, один на декілька вулиць міста. Вони можуть розглядати справу у приміщенні відповідної ради, клубу чи школи. До того ж, як правило, на безоплатній основі. Апеляційною інстанцією таких судів є районні суди, а касаційною - обласний суд. Мирові суди - це фактично школа для підготовки суддів у районні суди. Вони там набувають досвіду та проявляють свої якості.

Якщо Україна передбачить у Конституції мирові суди, це стане ключем для розв’язання цілої низки проблем, у тому числі більш надійної доступності правосуддя до людини.

Потрібна підтримка альтернативних позасудових структур для розв’язання конфліктів. У судовій системі третьою за значущістю проблемою в умовах сьогоднішньої України є рівень соціальної захищеності суддів та їх сімей.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» сьогодні суддя в Україні поставлений в нерівні умови поряд з рівнозначними йому посадовцями. Призначені на посади прокурор, начальник міліції в Службі безпеки, в держадміністраціях мають право на повноцінну квартиру, але суддя має право лише на службове житло. Суддя не має права на преміальні, на тринадцяту зарплату, на якусь знижку під час оплати путівки в санаторій, яку мають державні службовці, тощо. Суддя або хтось із його сім’ї може важко захворіти. Однак на оздоровлення суддя допомоги не отримує. Іди у відпустку, тоді отримуєш раз на рік додатковий посадовий оклад. Зарплата судді складається із посадового окладу і доплати за вислугу років. Оскільки в судовій системі більшість - молоді судді, то на пристойну доплату за вислугу років вони можуть розраховувати лише через багато років.

Система оплати праці в судах побудована таким чином, що талановитий, здібний суддя з малим стажем роботи у вищих спеціалізованих судах або у Верховному Суді може отримувати заробітну плату нижчу, ніж посередній суддя з великим стажем роботи у суді першої інстанції.

За добре проведений судовий процес прокурор, адвокат, помічник судді і навіть його секретар можуть отримати заохочення. Але суддя може розраховувати лише на догану. Йому заохочення заборонені законом.

Звичайно, всі ці обмеження були би зрозумілими, якби заробітна плата судді в рази була вища від зарплати інших посадовців, але вона не вища. Такий підхід у ставленні до судді явно сумнівний. Він не спонукає до ліквідації корупції, до чіткого, добросовісного виконання закону.

Не менш важливою є проблема фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів. Щоб збагнути становище судової системи України, достатньо побачити умови, в яких працюють столичні суди, зокрема Печерський, Шевченківський, Дарницький, Солом’янський. Порівняйте ці умови з умовами роботи аналогічних правоохоронних структур. Влада в державі має усвідомлювати, що для нормальної роботи судів вона має встановлювати з ними стосунки не як із пасинками.

З урахуванням того, що кожний суд структурно самостійний, що у нього немає вищестоящої структури, кроком держави має бути рядок в державному бюджеті щодо кожного суду окремо. Щоб голова суду не залежав від Державної судової адміністрації, потреби судів та інших державних структур повинні визначатися за одним критерієм.

Однією з найважливіших проблем судової системи в Україні є кадрова проблема, оскільки відомо, що кадри вирішують все. Тому держава має приділити максимум уваги проблемі кадрового складу судів та їх забезпечення.

Шановні учасники засідання! У кожній правоохоронній структурі є центральний апарат. Він координує діяльність нижчестоящих структур, контролює їх, спрямовує на виконання завдань, питає за їх невиконання, захищає. У судовій системі, звичайно з певною специфікою, таким центром впливу був Верховний Суд України. Він був моральним й інтелектуальним авторитетом у судовій системі, генератором ідей, захисником судової системи, її представником в інших структурах влади. До нього прислухалися, його поважали і його боялися. Його роз’яснення законодавства і настанови були для суддів, прокурорів та адвокатів як в пустелі волога. Сьогодні нічого цього немає. Без повноцінного, авторитетного Верховного Суду держави судова система стала як сліпець без поводиря. І тому для відновлення порядку в судовій системі необхідна реанімація Верховного Суду держави.

Шановні учасники засідання! Вважаю своїм обов’язком доповісти, що Комісія з питань правосуддя у відповідності з планом роботи, з урахуванням методологічних засад відкрито і гласно проводить свої засідання через кожних два тижні. Тривалий час, розглядаючи підготовлений Адміністрацією Президента України проект Закону «Про зміни Конституції щодо правосуддя», вивчаючи проблематику судочинства, яка ґрунтується на недосконалості конституційних норм, Комісія прийшла до висновку, що позитивне удосконалення Конституції можливе лише шляхом комплексного та системного підходу. Разові зміни можливі лише щодо тих проблем, які не вимагають особливих ґрунтовних досліджень. Наприклад, щодо зміни вікових цензів, строку правового стажу для кандидатів в судді, складу Вищої ради юстиції, усунення політичних структур від участі у підборі кадрів для судової системи та участі у розгляді питань про відповідальність суддів. Таку позицію зайняли й інші комісії. Разом із тим Комісія вважає, що запропонованих в проекті закону змін недостатньо для забезпечення незалежності суддів та підкорення їх лише закону.

Зокрема, необхідна нейтралізація механізму впливу на суддів, забезпечення фінансової незалежності судів, визначення статусу Верховного Суду України, розвантаження суддів, імплементація в тіло Конституції положень Європейської конвенції з прав людини та інших норм. На цей предмет ми підготували концептуальні засади удосконалення конституційного регулювання правосуддя. Вони обговорені у Верховному Суді України та ряді інших комісій Конституційної Асамблеї.

Хочу підкреслити, що запропоновані нами засади відповідають реаліям життя українського суспільства. Деякі з цих засад не співпадають із думкою окремих науковців та суддів. Але необхідно усвідомити, що Концепція - це не догма, це лише перший крок на шляху, який ми хочемо пройти.

Закінчуючи свій виступ, хочу акцентувати увагу, що заслуга в підготовці добротного тексту будь-якого нормативного акта невелика. Мистецтво будь-якої держави з цього питання перш за все полягає в тому, щоб забезпечити виконання цього закону. Не випадково на цю обставину з давніх-давен звертають увагу мудреці світу, стовпи людської цивілізації. Зокрема, знаменитий Конфуцій говорив: «Коли я приїжджаю в іншу країну, я не питаю хороші чи погані там закони, я питаю, чи виконуються вони». І тому завдання держави - не тільки створити добротні, правові норми, але і забезпечити їх виконання.

Дякую за увагу.

Прес-служба Президента України Віктора Януковича, 06.12.2012
//www.president.gov.ua/news/26730.html

21.06.2013 Василь Маляренко. Закріпити за Вищою радою юстиції повноваження судової влади
22.02.2013 Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення судової системи та засад здійснення правосуддя в Україні» 
01.02.2013 Олег Несинов. Мыльный пузырь реформы правосудия 

Максим Осипов, карикатура «Суд іде!»
//caricatura.ru/art/osipov/url/parad/osipov/13284/

Немає коментарів: