Василь Тацій. Нову Конституцію України напише народ

16 років,

що минули від часу прийняття чинної Конституції України, свідчать про наявність проблем реалізації конституційних норм, які породжені недоліками як самого тексту Основного Закону, так і вибудованої моделі організації влади.

Насамперед це відірваність деяких конституційних декларацій від реалій сьогодення; відсутність належних гарантій проголошених прав і свобод людини і громадянина, особливо в соціально-економічній сфері; зайва лаконічність щодо форм безпосередньої демократії; недосконалість наявної форми правління та форми державного устрою, їх неефективність; тяжіння до зайвої централізації в державному управлінні.

Вади наявної моделі

Особливо слід відзначити групу проблем, які обумовлені серйозними вадами наявної моделі організації влади на місцевому рівні, яка на сьогодні є внутрішньо суперечливою, позбавленою необхідних системних зв’язків і водночас поєднаною з конкуренцією компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Недоліки територіальної організації влади в Україні значною мірою є наслідком недостатньо послідовної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, відсутності власних виконавчих органів місцевого самоврядування на регіональному рівні. Крім того, гостро стоїть проблема подальшої диверсифікації публічної влади, тобто більш чіткого й послідовного розподілу владних повноважень як «по горизонталі» (між вищими органами державної влади), так і «по вертикалі» (між центром і регіонами).

У підсумку складається ситуація, коли конституційні засади організації публічної влади почали відставати від реального стану суспільних відносин, гальмуючи їх подальший розвиток і викликаючи цілком обґрунтоване невдоволення населення. За даних умов реформування наявної системи територіальної організації влади, місцевого самоврядування, вдосконалення конституційної регламентації механізму гарантій прав і свобод людини і громадянина, особливо щодо форм безпосередньої демократії, має вигляд цілком органічної й об’єктивно зумовленої складової конституційної реформи, певного відгуку на виклики сьогодення.

На сьогоднішній день питання, які виникають в державному управлінні, обумовлені низкою чинників. Окремі з них лежать поза межами конституційної площини, як-то рівень політико-правової культури учасників політичних процесів, рівень довіри і терпимості в суспільстві, темпи економічного зростання тощо. Однак деякі питання можуть бути вирішені саме конституційним шляхом.

Демократичні стандарти

Назву лише одне, але найбільш показове — утвердження в Україні демократичних стандартів під час проведення виборів та забезпечення ефективності їх результатів. До того ж не хотілося б це питання зводити лише до певних негативних нюансів, що мають місце при проведенні майже кожної виборчої кампанії. Більш принциповим є інше питання. Як юрист, повинен сказати, що формування в державі принципу верховенства права обумовлюється такими явищами, як правова довіра та правова передбачуваність. Це означає, що має існувати певна стабільність у системі законодавства, особливо тих його інститутів, які стосуються реалізації та гарантування основних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі й виборчих прав громадян.

Україна є чи не єдиною європейською державою, яка за 20 років незалежності спробувала всі виборчі системи. Сьогодні ми спостерігаємо втомленість виборців від надмірної політизації представницьких органів влади, насамперед місцевого рівня. Усе це обумовило повернення до змішаної (комбінованої) виборчої системи на загальнодержавному рівні і запровадження її на місцевому. Вважаю, що на сьогодні ця система є найоптимальнішою й відображенням бажання громадян мати у представницьких органах влади депутата, який адекватно відображатиме інтереси конкретного населеного пункту й обстоюватиме їх. Проте постійне експериментування з виборчою системою не дає підстав сподіватися отримати найближчим часом виборця з високим рівнем електоральної культури. Вважаю, що настав час поставити на всеукраїнське обговорення питання про закріплення на конституційному рівні типу виборчої системи, що не дозволить у майбутньому змінювати систему під чергові вибори.

Компроміс всередині суспільства

Справжня Конституція має бути компромісом, який досягається не тільки серед політичних сил, але, що важливіше, всередині суспільства. Тому принципово, щоб робота Асамблеї мала гласний характер, а кожен бажаючий зміг долучитися до процесу написання законопроекту про внесення змін до Конституції. Фактично це на сьогодні має місце. Досягненню цієї мети слугує створення сайту Асамблеї (...), висвітлення її діяльності на сайті глави держави, долучення до цих процесів провідної бібліотеки України — Національної бібліотеки імені В.І. Вернадського та її наукових працівників, зокрема, через створення на сайті бібліотеки спеціального розділу «Конституційна Асамблея», де розміщено актуальні конституційні новини, бібліографії з конституційного права, а також випуски «Бюлетеня Конституційної Асамблеї». Важливо також і те, що кожен громадянин, який виявляє бажання озвучити своє бачення подальшого конституційного розвитку країни, може не тільки надіслати відповідне звернення до Асамблеї чи її робочих органів, а й отримати належну відповідь у вигляді розгляду його пропозицій на засіданнях комісій Асамблеї.

Ми схильні вважати, що на сьогодні Асамблеї цілком до снаги зробити так, щоб діяльність із розробки конституційного законопроекту пройшла під гаслом «Конституцію пише народ України!». Стратегічною метою всього цього є не так просте оновлення конституційного тексту, як сприяння за допомогою відкритого, легітимного конституційного процесу консолідації всього суспільства на основі базових, ключових цінностей (верховенство права, пріоритет прав людини, народовладдя, рівність, повага до людської гідності, підконтрольність та спільна відповідальність влади тощо), а також подальшого правового розвитку нашої держави.

Прикрим залишається той факт, що до роботи в Конституційній Асамблеї не долучилися представники низки опозиційних політичних сил. Їхні побоювання з приводу того, що робота Асамблеї матиме кон’юнктурний характер, за півроку її діяльності не виправдались. Насправді відбувається постійний діалог із важливих питань конституційного розвитку, мають місце серйозні дискусії, однак важливо, щоб учасниками цих дискусій були представники всіх партій, яким громадяни висловили свою довіру. Тоді індекс легітимності здійснюваних процесів може отримати значно більше значення.

Центральне місце в конституційній реформі традиційно відводиться оптимізації форми правління, адже вона є провідним елементом форми держави; без диверсифікації верховної влади в державі марно було б і мріяти про якусь децентралізацію та зміцнення місцевого самоврядування. Тому одним із завдань конституційної реформи є побудова в Україні такої моделі республіканської форми правління, яка є більш збалансованою порівняно з попередньою щодо співпраці трьох основних гілок державної влади — законодавчої, виконавчої та судової, і тому покликаної справляти позитивний вплив на демократизацію соціальних процесів в Україні, формування інститутів політичної системи та громадянського суспільства.

Баланс взаємовідносин

Для забезпечення балансу у взаємовідносинах гілок державної влади насамперед необхідно здійснити реформування місця і ролі в державному механізмі України інститутів Президента та уряду. До того ж гіпотетично здійснення такого реформування можливе фактично протилежними шляхами.

Вочевидь, що корисним у цьому аспекті буде і зарубіжний досвід державотворення. Адже на сьогодні переважна більшість європейських країн обрала саме парламентську форму правління. Водночас ціла низка розвинених держав з усталеними демократичними традиціями демонструє чудові приклади функціонування державного механізму із сильним інститутом Президента та підконтрольною йому виконавчою владою.

Водночас слід мати на увазі, що загалом ефективність виконавчої вертикалі не залежить від конкретної форми правління чи форми державного устрою. Кожна з наявних моделей республіканської форми правління може бути ефективною, якщо враховує особливості менталітету народу, усталену практику і, головне, позбавлена внутрішніх суперечностей.

Стосовно питання про двопалатний парламент, незважаючи на той факт, що воно виносилось на всеукраїнський референдум як консультативне, то воно також не втратило своєї актуальності й може бути предметом обговорення в ході конституційної реформи. Тим паче що двопалатний парламент не є іманентною характеристикою виключно федеральної держави. З огляду на кількість унітарних країн із системою бікамералізму на Європейському континенті, така модель організації парламенту може бути застосована і до держав із простим адміністративно-територіальним устроєм. На карті Європи можна знайти як мінімум 10 таких країн, а саме: Білорусь, Ірландію, Іспанію, Італію, Нідерланди, Польщу, Румунію, Францію, Хорватію та Чехію. Запровадження двопалатного парламенту дало б змогу розширити представницьку демократію та посилити процеси децентралізації, запровадити конституційний механізм рівного представництва регіонів, оптимізувати законотворчий процес.

На першому етапі функціонування Конституційної Асамблеї проблемні питання реалізації конституційно-правових норм, а також напрацювання пропозицій щодо Концепції внесення змін до Конституції України за відповідними конституційними розділами розглядаються в межах роботи комісій Конституційної Асамблеї. Після цього відповідні пропозиції детально розглядатимуть, узгоджуватимуть і прийматимуть на пленарних засіданнях Конституційної Асамблеї.

Методологічні питання оновлення Конституції, зокрема щодо концептуальної єдності конституційного регулювання, техніко-юридичного оформлення, вибору способів усунення прогалин і суперечностей, розглядаються на засіданнях постійно діючого методологічного семінару «Сучасний конституційний процес в Україні: питання теорії і практики», організованого Інститутом держави і права імені В.М. Корецького НАН України.

Нехтування ключовими принципами

Причиною багатьох проблем конституційного розвитку в нашій державі до останнього часу було нехтування ключовими принципами проведення реформи Основного Закону, а саме системності в її проведенні та професійного підходу під час підготовки змін і доповнень до Конституції. Отже, фаховість, виваженість та системність є запорукою подальшого реформування Конституції на гуманістичних і демократичних засадах. Водночас напрацьовані пропозиції мають бути ретельно досліджені, піддані критичному науковому аналізу, обговорені за участю не тільки фахівців, а й широких верств населення, запроваджуватися без зайвого поспіху і з урахуванням як власного, так і різноманітного зарубіжного досвіду.

На сьогодні реформування прокуратури України ми можемо розглядати у двох найважливіших напрямах: 1) здійснення прокуратурою правозахисної діяльності; та 2) участь у кримінальному провадженні.

Реформування правозахисної діяльності прокуратури обумовлено прийняттям Закону України від 18 вересня 2012 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури», який набрав чинності 1 грудня 2012 року.

На мій погляд, завданням подальшого вдосконалення конституційної функції нагляду за додержанням і застосуванням законів є зосередження зусиль прокуратури на таких пріоритетних напрямах, як захист соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина, насамперед осіб, які потребують державної підтримки та допомоги, нагляд за додержанням законів органами державного контролю (в тому числі й у справах про притягнення осіб до адміністративної відповідальності), бюджетного законодавства, екологічного законодавства тощо.

Із набранням чинності новим Кримінальним процесуальним кодексом України змінився статус прокурора у кримінальному провадженні, що позначилося на реалізації конституційних функцій прокуратури щодо нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Прокурор постає одним із головних суб’єктів кримінального провадження на всіх його етапах: починаючи із внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчуючи винесенням судового рішення, забезпечуючи неухильне додержання закону і захист прав та законних інтересів особи у кримінальному провадженні. Можна стверджувати, що, виходячи з концептуальних засад нового КПК України, прокурор виступає фундатором кримінального провадження: на досудових стадіях він виступає центральною його фігурою, здійснюючи нагляд у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, а на судових — підтримує державне обвинувачення, сприяючи суду, який є незалежним і неупередженим арбітром, у вирішенні справи.

Реформування здійснення прокуратурою правозахисної діяльності та нове становище прокурора у кримінальному провадженні обумовлюють необхідність формування нової ідеології прокурорської практики, в основу якої має бути покладено високий рівень професіоналізму прокурорського працівника, ґрунтовну професійну правосвідомість та належну міру відповідальності. Зазначене потребує формування прокурорського працівника нової формації. І це є першочерговим завданням не лише органів прокуратури, а й юридичних навчальних закладів.

Василь ТАЦІЙ,

голова комісії з питань правоохоронної діяльності Конституційної Асамблеї, академік НАН України, ректор НУ «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», 04 грудня 2012 р.

//www.golos.com.ua/Article.aspx?id=274246

06.12.2012 Доповідь Комісії з питань правоохоронної діяльності щодо визначення поняття та системи правоохоронних органів 

01.11.2012 Анатолій Колодій. Методологічні проблеми оновлення Конституції України 

13.07.2012 Василий Таций. Итоги всеукраинского референдума 2000 года незаслужено забыты 

15.06.2012 Тетяна Печончик. Прокурор-правозахисник: є такий оксюморон 

16.10.2010 Вадим Карасьов. «Сильна» держава: силова чи правова?

//glavcom.ua/articles/5450.html