Всеволод Речицький. Декілька міркувань щодо нового закону про референдум

6 листопада 2012 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про всеукраїнський референдум». Новий Закон призвів до втрати чинності попереднього Закону України «Про всеукраїнські та місцеві референдуми» 1991 р., який було прийнято до ухвалення Конституції України 1996 р. і який суттєво розходився з багатьма її положеннями.

За новим законом предметом всеукраїнського референдуму може бути як ухвалення повністю нової редакції Конституції України, так і внесення суттєвих змін до чинного Основного Закону. Референдумом можна також скасовувати, домагатися втрати чинності чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України. У цей же спосіб можна ухвалювати і скасовувати звичайні закони України, вносити зміни до цих законів (крім законів про податки, бюджет та амністію). Закон дозволяє вирішувати на всеукраїнському референдумі будь-які питання, за винятком тих, стосовно яких референдум не допускається за Конституцією України.

Все це, безумовно, створює додаткові стимули для діяльності Конституційної Асамблеї України. Адже чим радикальнішими будуть тепер зміни до чинного Основного Закону, тим меншою ставатиме їх потенційна залежність від Верховної Ради України. Якщо Конституційна Асамблея спроможеться створити повністю новий Основний Закон, його ухвалення зможе відбутися без участі народних депутатів України, тобто виключно за народною ініціативою.

Крім того, референдумом можна буде скасовувати будь-які внесені парламентом раніше конституційні поправки (за винятком процесуально коректних змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції, які передбачають використання референдуму в автоматичному режимі).

Очевидно, що різними політичними силами Закон «Про всеукраїнський референдум» сприйматиметься (уже сприймається) неоднозначно. Але якщо взяти до уваги те, що однією з глибинних причин створення Конституційної Асамблеї України можна вважати хронічну парламентську недієздатність, то використання референдуму для подолання парламентських негараздів виглядає доцільним. Адже якщо парламентаризм в Україні справді невиліковно хворий, то хірургом тут може виступити лише народ.

Крім того, ухвалення Закону «Про всеукраїнський референдум» наповнює реальним змістом ст. 5 Конституції України про повновладдя Українського народу. Як зазначається в частині третій цієї статті, «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами». З огляду на точний юридичний зміст даної норми, референдумом (на додачу до вимог Розділу ХІІІ Конституції) мають змінюватися всі норми Основного Закону, які за своїм змістом визначають або змінюють конституційний лад в Україні.

Простіше кажучи, Закон «Про всеукраїнський референдум» потенційно дозволяє скасовувати внесені Верховною Радою України, але невідповідні до суттєвих інтересів Українського народу зміни до Основного Закону. Даний закон є ніби поміркованим українським відповідником до існуючого в євроатлантичному конституціоналізмі «права народу на демократичне повстання».

Критики нового Закону наполягають на тому, що даний нормативний акт фактично скасував право громадян України брати участь у місцевих референдумах. На це можна відповісти таким чином: по-перше, Розділ ІІІ чинної Конституції не передбачає такого інституту демократії як місцевий референдум (такий тип референдуму передбачається лише ст. 138 Конституції України щодо предметів відання Автономної республіки Крим), отже, про неконституційність Закону безпосередньо не йдеться; по-друге, щойно ухвалений Закон не забороняє Верховній Раді України прийняти ще один – окремий – закон про місцеві референдуми. Останнє є тим більш виправданим, що поточне законодавство України містить в собі низку норм про пряме волевиявлення на місцевому рівні.

Ухвалення курйозного, як дехто вважає, Закону «Про всеукраїнський референдум» викликало гостру реакцію юридичної громадськості України.[1] Зокрема, громадський активісти і юристи І.Коліушко та Ю.Кириченко звинуватили Верховну Раду України в тому, що вона у неконституційний спосіб відмовилася від власних прерогатив. Причому, як зазначають автори публікації, справа полягає навіть не у власній позиції парламенту, а в бажанні його більшості апріорі одержати контроль над конституційним процесом.

На це можна сказати таке. По-перше, як вже зазначалося вище, процес належного внесення змін до Конституції України не обмежується нормами Розділу XIII. Даний процес визначається також положеннями ст. 5 Основного Закону, які довгий час не мали належної конкретизації в поточному законодавстві. Якщо тлумачити зміст цієї статті у точній відповідності до мети закріпленої у ньому норми, то всі закони, які зачіпають питання конституційного ладу в Україні, мають ухвалюватися не її Верховною Радою, а виключно Українським народом. Наприклад, саме у такий спосіб мала б змінюватися у 2004 р. в Україні форма правління.

По-друге, новий Закон «Про всеукраїнський референдум» наповнює реальним змістом поняття гарантій проти можливої узурпації народного суверенітету державою. Очевидно, що в якості «державного узурпатора» може виступати не лише законодавча, але й виконавча та судова гілки влади, не кажучи вже про Президента. Саме тому конституційний референдум може стати єдиним легітимним й водночас легальним засобом протидії заколотові держави проти невідчужуваних прав, свобод та інтересів громадян республіки.

Очевидно, що без підтримки влади вчинити референдум за народною ініціативою в Україні буде непросто. Але, як писав свого часу Д.Талмон, починаючи з 1789 р. реальною загрозою політичній свободі народу виступає не деспотизм королів, а необмежена парламентська більшість, тоталітарна демократія.[2]

Крім того, як говорив ще більш авторитетний в питаннях демократії Т.Джефферсон, народ – це єдиний політичний суб’єкт, який неможливо корумпувати. З цього приводу варто навести також констатацію В.Чамберлайна про те, що інтереси Українського народу практично в усі часи його існування зраджувалися його власними керманичами.[3]

За свідченням А.Квасьневського, Верховна Рада України шостого скликання була найбагатшим з парламентів країн Європи за статками своїх членів. Водночас за рівнем доходів на душу населення Україна була в цей період на 39-му (з 40) місці в Європі…[4]

По-третє, саме практика роботи Верховної Ради України шостого скликання дозволяє зробити висновок про глибоку кризу (якщо не смерть) українського парламентаризму в цілому. Якщо, наприклад, засади мовної політики для 45-мільйонного народу України могли визначати приблизно 80 народних обранців з чужими картками під диригуванням М.Чечетова, то що заважатиме іншому диригенту керувати голосуванням про розширення, продовження або скасування будь-чиїх прав чи повноважень?

По-четверте, в міркуваннях опонентів закону про референдум міститься презумпція політичної інфантильності Українського народу. Не викликає сумніву, що народ, як і парламент, може робити фатальні політичні помилки. Але ніщо не лікує від політичних провалів краще, ніж власний досвід. Розроблена з найліпшими намірами «Конституція для Європи» була, як відомо, провалена пересічними громадянами Франції та Нідерландів. Народ не визнав переконливими результати праці політичних професіоналів.

Так або інакше, справді нагальна проблема України сьогодні – це проблема не процедури ухвалення, а змісту і якості конституційних поправок. Адже професійна аналітична й синтетична робота над конституційними змінами здійснюється поки що прозоро й відкрито. Відповісти ж на запитання, чи готовий Український народ для безпосереднього захисту чи відновлення своїх інтересів, зможуть лише самі українські люди. Очевидно, що найкращим виходом із ситуації мало б стати обрання народом спеціального органу для ухвалення проекту нової (або зміненої) Конституції України – «Конституційних Зборів», «Конституанти» тощо.

Що ж стосується елементарного порівняння політичних можливостей чинної Верховної Ради і Українського народу, то тут репутація народних обранців не виглядає очевидно конкурентоспроможною. Власне, хіба не свідчить про безвідповідальність нашого парламенту ухвалення ним гранично ліберального закону про референдум?

____________

[1] Див., наприклад: Коліушко І., Кириченко Ю. Парламент схвалив неконституційний порядок зміни Конституції України. // Юридичний вісник України, № 46(907), 17-23 листопада 2012.

[2] Talmon J. Political Messianism. – London: Secker and Warburg, 1960. – P. 318.

[3] Chamberlin W. The Ukraine. A Submerged Nation. – N.-Y.: The Macmillan Company, 1944. – P. 6-7.

[4] Див. електронний ресурс: www.epravda.com.ua/news/2010/10/18/252448/

11.12.2012

Всеволод Речицький, конституційний експерт

ХПГ, член Конституційної Асамблеї

//www.khpg.org/index.php?id=1355259554

28.03.2013 Ігор Коліушко. Закон про референдум vs Конституційна асамблея. Що далі? 

05.02.2013 Джанні Букіккіо. Конституційна реформа має стати завданням Верховної Ради, а не референдуму 

14.01.2013 Микола Оніщук. Політики, які мають президентські амбіції об'єктивно зацікавлені в тому, щоб обсяг повноважень глави держави не зменшувався 

04.01.2013 Виктор Янукович. Вопрос о проведении конституционного референдума будет зависеть от характера предложенных изменений 

12.12.2012 Томас Маркерт. Микола Мельник. Леонід Кравчук. Народ перестав боятися влади 

06.12.2012 Томас Маркерт. Закон про референдум... дає шлях процесу, який є неконституційним і сіє розбрат 

04.12.2012 Віктор Мусіяка. Закон про референдум - абсолютно антиконституційний акт 

01.12.2012 Олександр Мороз. Закон про референдум - шлях до диктатури 

23.11.2012 Мирослав Попович. Леонид Кравчук. Даже президент не может решать судьбу закона 

21.11.2012 Ігор Коліушко. Юлія Кириченко. Парламент схвалив неконституційний порядок зміни Конституції України 

26.06.2012 Леонід Кравчук. Якщо Верховна Рада не захоче прийняти нову Конституцію, тоді останнє слово за народом 

21.06.2012 Марина Ставнійчук. Очевидно, будет референдум по внесению изменений в Конституцию

//www.mk.ru/merinov/