Василь Тацій. Доповідь Комісії з питань правоохоронної діяльності щодо визначення поняття та системи правоохоронних органів

Голова Комісії Конституційної

Асамблеї з питань правоохоронної

діяльності, професор Тацій В.Я.

Шановний Леоніде Макаровичу, шановні члени Конституційної Асамблеї, присутні!

Із самої назви виникає необхідність напрацювання нашою Комісією пропозицій щодо конституційного оформлення, закріплення правоохоронних органів. У зв'язку з цим ми почали з'ясовувати саме поняття «правоохоронні органи», щоб з'ясувати їх функціональне призначення і визначити систему цих органів.

На жаль, ми прийшли до висновку, що поняття «правоохоронні органи» є одним із найбільш невизначених в українському правознавстві, внутрішньо суперечливим і надмірним за обсягом. Це поняття також відрізняється своєю безпредметністю в конституційних законах, відсутністю суб'єктності складу. У зв'язку з цим виникає певна колізія використання цього терміну і конкуренція між поняттями «правоохоронні органи», «правозахисні органи», «органи кримінальної юстиції» та з багатьма іншими.

Враховуючи, що цей аналіз досить детально ми подали в доповіді, яку роздали кожному члену Конституційної Асамблеї, а час обмежений, то я дуже скорочено, схематично назву тільки деякі параметри.

Була спроба розширити статус правоохоронних органів, включаючи судові органи. З іншого боку, в ряді законів до правоохоронних органів відносяться органи прокуратури, хоча вони не є структурою виконавчої влади і вони не можуть бути віднесені до правоохоронних органів. Це поняття з'явилося після введення в дію Конституції 1996 року, де в частині 3 статті 17 покладено забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України на військові формування та правоохоронні органи держави, реалізація і порядок діяльності яких визначається законом.

Таким чином, треба прийти до висновку, що поняття «правоохоронні органи» прийшло в Конституцію на зміну поняття «адміністративні органи», що було до цього. Ми підійшли у зв'язку з цим до визначення поняття «адміністративні органи», звернулися до наукових розробок у галузі адміністративного права і для себе з'ясували, що на сьогодні розбіжності становлять: до правоохоронних органів наука адміністративного права відносить від 17 до 80 міністерств, відомств і організацій. В широкому тлумаченні під правоохоронними органами фактично розуміють всі органи виконавчої влади.

Не може допомогти з поняттям «правоохоронні органи» і чинне законодавство. В одних випадках воно визначає правоохоронні органи шляхом конкретного переліку, це органи прокуратури, внутрішніх справ і багато інших. В інших законах, зокрема в Законі України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» цей перелік розширено за рахунок включення до нього інших органів виконавчої влади: рибоохорони, державної, лісової охорони та багато інших.

У той же час була спроба ще в одному Законі, в статті 1 Закону «Про основи національної безпеки України» до правоохоронних органів віднести ті органи, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронної функції. Таким чином, функції фактично одні і ті ж.

Тому, на наш погляд, виходячи з термінологічних розбіжностей, на підставі тих аргументів, які ми досить детально проаналізували в доповіді, ми прийшли до висновку про необхідність систематизації всіх правоохоронних органів і про можливість використання цього поняття як чисто наукового і узагальнюючого. Бо, по суті, стосовно тих органів, щодо яких ми повинні дати рекомендації до конституційного закріплення, воно безпосереднього відношення не має.

На підставі цього ми виділили три групи правоохоронних органів. Перша - це органи охорони правопорядку. На відміну від інших органів виконавчої влади вони мають три відмінні особливості. Правоохоронна функція цих органів є основною, і вони здійснюють повноваження, спрямовані на захист прав, свобод людини та охорони правопорядку.

По-друге, у зв'язку з цим ці органи мають право легального застосування примусу до людей.

Третє - у своєму складі вони мають озброєні формування.

Вказані ознаки характерні саме для цих органів і тому дозволяють виділити їх в окрему групу, до якої пропонується включити перш за все органи внутрішніх справ, Служби безпеки, органи військової служби правопорядку, органи Митної служби, Податкової служби, Пенітенціарної служби, Прикордонної служби, Управління державної охорони. З іншого боку, ми подали в доповіді варіант - в ці органи не включати органи Податкової служби і органи Митної служби, залежно від того, як буде найближчим часом розвиватися законодавство стосовно цих підрозділів влади в нашій державі.

Друга група - це контрольні органи виконавчої влади.

Третя група, на якій я потім зупинюся, це органи охорони Конституції та державного контролю.

Але головне сьогодні - це все ж таки поняття «органи охорони правопорядку» в нашій державі. Для Конституційної Асамблеї особливе значення набуває формування органів охорони правопорядку. Це дуже важливо, оскільки саме їх діяльність безпосередньо пов'язана з обмеженням конституційних прав людини, втручанням до сфери приватності, застосуванням заходів примусу.

Конституювання окремих положень загального характеру, що мають засадничі значення до діяльності всіх цих органів, обмежує державу в можливості втручання до сфери прав людини і тим самим захищає людину від зловживання влади з боку органів державної влади.

Я хотів би звернути увагу на одну деталь. Шановні члени Конституційної Асамблеї, в Конституції під особливим захистом знаходяться ті розділи, які фіксують основні права і свободи людини і громадянина. Але адекватного відбиття стосовно конституційного регулювання органів, які втручаються в конституційні права людини і громадянина, нічого немає і такої рівноваги немає. В той же час ми розуміємо, що за межами Конституції, оскільки це не регулюється, багато змін, які вносяться в діяльність, в тому числі в чисельність, функціональні обов'язки, повноваження цих органів, пов'язані якраз не з діяльністю Конституції, а з можливістю за рахунок указів Президента, постанов Кабінету Міністрів, а інколи наказів тих чи інших органів міняти і змінювати функції і призначення цих органів.

Тому ми переконані в тому, що на конституційному рівні обов'язково повинно бути зафіксовано правовий режим, правовий статус органів охорони правопорядку.

У той же час, на наш погляд, ця регламентація повинна мати тільки загальний характер. Перш за все ми вважаємо, що в розділі 6 Конституції України «Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади» треба зробити таке доповнення: визначити, що в системі органів виконавчої влади діють органи охорони правопорядку, завданнями яких є захист життя, здоров'я, прав і свобод людини, забезпечення безпеки, охорона громадського порядку, попередження та протидія злочинності, захист інтересів суспільства та держави.

Друге. Встановити, що конкретні завдання цих органів, їх чисельність, повноваження їх посадових і службових осіб визначаються виключно законом. Всі розуміють, чому ми ставимо категорично це питання, що тільки через закон, через Верховну Раду може визначатися порядок, компетенція, чисельність цих органів, можливість їх застосування.

Наступне. Передбачити, що працівники органів охорони правопорядку не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів, виявляти прихильність до них, брати участь у політичних акціях, мітингах. Передбачити в Конституції можливість здійснення парламентського та громадського контролю, а також прокурорського нагляду за діяльністю цих органів. Форми громадського та парламентського контролю мають визначатися законом.

Ми плануємо, що для правової регламентації, для конституційного закріплення досить буде сформулювати 2-3 статті для того, щоб закріпити правовий статус, конституційний рівень органів охорони правопорядку.

Іще одне питання, до якого я хотів би привернути Вашу увагу. Шановні члени Конституційної Асамблеї! В процесі цього дослідження ми дійшли висновку, що є ще одна група органів, яка не відноситься ні до однієї з груп традиційного розподілу державної влади на владу законодавчу, виконавчу і судову. Цю групу ми пропонуємо зафіксувати, виділити в Конституції як окремий підрозділ, окрему главу «Органи охорони Конституції та державного контролю». Це умовна назва, може бути варіант «Органи охорони Конституції, державний контроль». У цей розділ ми пропонуємо включити, бо іншого місця їм немає, Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції, що здійснює конституційний контроль, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як орган, покликаний захищати конституційні права людини шляхом здійснення парламентського контролю. Якщо додатково для парламентського контролю необхідно запровадження органу або уповноваженого з охорони прав дитини, то можна буде віднести теж сюди. Це також Рахункова палата як орган, який покликаний захищати конституційні засади фінансово-економічної безпеки держави шляхом здійснення контролю від імені Верховної Ради. Хоча ми переконані, що назва цього органу не досить вдала, треба думати про варіанти змін. Це може бути або Контрольна палата або Ревізійна палата.

І останнє. Ми переконані, що якраз сюди можна віднести статті, що регламентують діяльність органів прокуратури як системи органів, які забезпечують конституційну законність в діяльності владних інституцій, зокрема тих, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, виконання судами рішень тощо.

Узагальнення зарубіжного досвіду, який приведений в цій доповіді, свідчить, про багатофункціональність повноважень прокуратури. Останні зміни до закону про органи прокуратури дають підстави для того, щоб сформулювати ті положення, які повинні бути закріплені на конституційному рівні. Перш за все повинно бути зафіксоване місце прокуратури у системі органів державної влади. Сформулювати основні завдання, які покладаються на органи прокуратури та принципи організації її діяльності. Передбачити порядок призначення і звільнення Генерального прокурора, вимоги до нього і строки повноважень. Всі інші питання як цих органів, так і органів охорони правопорядку повинні вирішуватися окремими законами.

Зазначені концептуальні підходи, що мають безпосередньо конституюватися в Конституції України, безумовно в чомусь мають і дискусійний характер. Ми його неодноразово розглядали на засіданні нашої підкомісії і все ж таки, незважаючи на різні підходи, прийшли до одноголосного голосування про підтримку цих засадничих підходів.

Якщо Конституційна Асамблея підтримає нашу позицію, наші пропозиції, то це відкриває нам дорогу для подальшого дослідження і до переходу, до практичного втілення ідей, спрямованих на підготовку нових статей, нових розділів, за які несе відповідальність наша Комісія, пов'язаних з діяльністю органів правопорядку, конституційним контролем і захистом Конституції.

Я просив би уважно подивитися на цей проект рішення і підтримати головні висновки нашого дослідження, що відкриває дорогу для подальшої активізації роботи Комісії.

Щиро дякую за увагу.

06.12.2012 Стенограма третього засідання КАЯК

Прес-служба Президента України Віктора Януковича, 06.12.2012
//www.president.gov.ua/news/26730.html

04.12.2012 Василь Тацій. Нову Конституцію України напише народ 

01.11.2012 Анатолій Колодій. Методологічні проблеми оновлення Конституції України

13.07.2012 Василий Таций. Итоги всеукраинского референдума 2000 года незаслужено забыты 

15.06.2012 Тетяна Печончик. Прокурор-правозахисник: є такий оксюморон 

16.10.2010 Вадим Карасьов. «Сильна» держава: силова чи правова?

//www.mk.ru/merinov/