Андрій Портнов. Доповідь щодо проекту Закону України Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів 2012

Радник Президента України – Керівник

головного управління з питань судоустрою

Адміністрації Президента України

Портнов. А.В.

Портнов А.В.:

- Шановний Леоніде Макаровичу! Шановні члени Конституційної Асамблеї! Шановні члени Венеціанської Комісії! Шановні гості!

Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів» розроблено з метою вирішення проблемних питань судоустрою, на які неодноразово зверталася увага з боку європейських інституцій та які не могли бути усунуті без вдосконалення положень Основного Закону України. При розробці проекту Закону враховувалися висновки Європейської Комісії «За демократію через право» щодо української системи судоустрою та судочинства, а також міжнародні стандарти правосуддя.

Усвідомлюючи, можливо, дискусійність положень законопроекту та необхідність якнайширшого врахування позицій провідних науковців України, законопроект було направлено для аналізу та подальшого отримання пропозицій до Конституційної Асамблеї. Тільки після ґрунтовного доопрацювання цього законопроекту у Конституційній Асамблеї будемо пропонувати звертатися з цим законопроектом до Венеціанської Комісії, і тільки після цього - до українського парламенту.

Основні положення цього законопроекту полягають в наступному:

1. Пропонується, щоб утворення, реорганізація та ліквідація судів, а також визначення їх мережі здійснювалася законами України, а не указами Президента України. Зазначені зміни дозволяють врахувати рекомендації Європейської Комісії «За демократію через право», яка у висновку від 18 жовтня 2010 року зауважила, що Конституція України має передбачити, щоб суди створювалися законами, ухваленими у Верховній Раді України, які вищі в ієрархії норм, ніж президентські укази. Відповідно до запропонованих у законопроекті змін визначення мережі судів загальної юрисдикції, а також їх утворення, реорганізація та ліквідація здійснюватиметься українським парламентом за поданням Президента України шляхом прийняття закону.

2. Пропонується позбавити Верховну Раду України права брати участь в обранні суддів на посади та у звільненні їх з посад. Відповідно до положень законопроекту Верховна Рада України повністю позбавляється права обирати на посади та звільняти з посад суддів загальної юрисдикції.

Зазначені зміни дозволяють врахувати позицію Європейської Комісії «За демократію через право», яка була викладена у висновку від 20 березня 2007 року, що парламент, цитую, «безсумнівно набагато більше втягнений у політику, і призначення суддів може перетворитись на політичні торги, де кожен депутат, що представляє той чи інший округ, хотів би мати свого власного суддю». Це цитата з висновку Венеціанської Комісії.

Аналогічні за змістом положення щодо необхідності усунути парламент від процедури обрання суддів викладені у висновках Венеціанської Комісії від 16 березня 2010 року та від 18 жовтня 2011 року. Відповідно до запропонованих у законопроекті змін призначення на посаду судді здійснюватиметься Главою держави на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції України.

Пропонується скасувати п’ятирічний строк призначення на посаду судді вперше. Зазначені зміни щодо скасування п’ятирічного строку базуються на рекомендаціях Венеціанської Комісії, викладених у висновку від 16 березня 2010 року, в якому передбачено, цитую, «що вперше суддя призначається на посаду на п’ятирічний термін, який передбачається як свого роду, випробувальний період. Встановлення випробувальних термінів може загрожувати незалежності суддів.» У висновку від 18 жовтня 2011 року існування тимчасово призначених суддів визначено як одну з фундаментальних проблем, які існують в Україні в системі призначення та звільнення суддів з посад. Саме така рекомендація є і в січневій резолюції Парламентської Асамблеї Європи.

Ураховуючи викладене, у проекті змін до Конституції пропонується повністю відмовитися від п’ятирічного строку перебування на посаді судді. Натомість законопроектом передбачається, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України безстроково. При цьому призначення на посаду судді здійснюватиметься Главою держави лише на підставі та згідно з поданням органів суддівського самоврядування. Тобто, роль Президента України носитиме фактично церемоніальний характер і залежатиме від змісту волевиявлення органу суддівського самоврядування.

Аналогічні за змістом положення стосуються і права Президента України на переведення суддів, де рішення Глави держави залежатиме від змісту подання Кваліфікаційної комісії суддів та згоди суддів на переведення.

Свого часу у доповіді, присвяченій призначенню суддів у 2007 році, Венеціанська Комісія відзначила, що «якщо Президент має діяти лише в межах подання незалежного органу суддів, призначення суддів Президентом України не видається процедурою, що може створити проблеми».

Водночас, ураховуючи той факт, що суддя призначатиметься на посаду безстроково, а випробувальний п’ятирічний період скасовується, законопроектом пропонується підвищити вимоги до осіб, які можуть претендувати на зайняття посади судді. Зокрема, пропонується змінити вимогу щодо мінімального віку з 25 до 30 років, а також вимогу щодо мінімального стажу в галузі права з 3 до 5 років. Такі зміни спрямовані на те, щоб на посаду судді безстроково призначалися лише особи, які за своїм кваліфікаційним рівнем та життєвим досвідом можуть більш професійно та гідно виконувати функції представників судової влади.

Наступне. Пропозиції щодо зміни складу та порядку формування Вищої ради юстиції, переліку її повноважень. Під час підготовки відповідних пропозицій про внесення змін до Конституції України було враховано положення європейських стандартів та висновків Венеціанської Комісії. Зокрема, відповідно до рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи незалежність, дієвість та роль судів, органу, який є уповноваженим приймати «рішення щодо обрання та кар’єри суддів, повинен бути незалежним від уряду та адміністративних органів. Для гарантій незалежності цього органу мають бути запроваджені такі положення, як, наприклад, нагляд за тим, щоб його члени призначалися судовою владою». Це цитата з висновку Венеціанської Комісії.

Венеціанська Комісія своїм висновком від 7 жовтня 2010 року до Закону України «Про внесення змін до законів щодо недопущення зловживанням права на оскарження» зазначила, що склад Вищої ради юстиції, який згідно з Конституцією України залишається проблемою навіть після внесення змін до цього закону, за яким окремі суб’єкти формування Вищої ради юстиції зобов’язані призначатися за квотою суддів, склад Вищої ради юстиції не відповідає європейським стандартам, оскільки з 20 членів Вищої ради юстиції лише три є суддями, які обрані самими суддями.

Висновки щодо невідповідності складу Вищої ради юстиції та порядку її формування європейським стандартам містяться також в інших висновках Венеціанської Комісії, в яких вона також рекомендувала внести зміни до Конституції України. З урахуванням зазначених пропозицій положеннями законопроекту передбачається змінити склад Вищої ради юстиції, закріпивши, що 12 з 20 членів цього органу становлять судді, обрані самими суддями на з’їзді суддів України.

Водночас під час призначення таких членів Вищої ради юстиції має забезпечуватись представництво суддів судів різних інстанцій та спеціалізацій. Крім зазначених 12, пропонується для забезпечення широкого представницького складу цього органу, щоб членами Вищої ради юстиції за посадою були також Голова Конституційного Суду України, Голова Верховного Суду України і голова найвищого органу суддівського самоврядування України - Ради суддів України.

Всеукраїнська конференція працівників прокуратури згідно із запропонованими змінами втрачає статус суб’єкта, уповноваженого призначати своїх представників до складу Вищої ради юстиції. До складу Вищої ради юстиції входитиме за посадою лише Генеральний прокурор України. Збереження за ним статусу члена Вищої ради юстиції обумовлюється тим, що Вища рада юстиції продовжує здійснювати повноваження, які стосуються прийняття рішення стосовно порушення прокурорами вимог щодо несумісності, а також щодо розгляду скарг на рішення про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності. З огляду на це, забезпечення хоча б мінімального представництва органів прокуратури видається необхідним.

Наступне. Зміна існуючого порядку зняття суддівської недоторканності. У висновку від 20 березня 2007 року Венеціанська Комісія зазначила, що сумнівним є положення, за яким судді мають недоторканність та імунітет від арешту, крім випадку надання згоди Верховною Радою. Це неправильно, що парламент відіграє будь-яку роль у позбавленні суддівського імунітету. Водночас такі зміни вимагатимуть внесення змін до Конституції.

У висновку від 18 жовтня 2010 року зазначається, що до Конституції України слід внести декілька змін, в яких, зокрема, передбачити зняття суддівського імунітету не парламентом, а дійсно незалежним судовим органом.

Таким чином, у разі внесення змін до Конституції України в частині складу та порядку формування Вищої ради юстиції повноваження із надання згоди на затримання чи арешт судді можуть бути покладені саме на цей орган. При цьому з огляду на необхідність зміцнення гарантій незалежності суддів доцільним на сучасному етапі розвитку судової системи України вважаємо збереження повного суддівського імунітету, а не функціонального, про який неодноразового зазначала Венеціанська Комісія.

Законопроектом запропоновано збільшити граничний вік перебування на посаді судді, а також встановити, що добір кандидатів на посаду судді здійснюється на конкурсній основі. Крім того, цю конституційну засаду судочинства пропонується закріпити положенням про автоматичний розподіл справ між суддями.

Прикінцеві та перехідні положення законопроекту містять норми, покликані вирішити організаційні та інші питання, які виникатимуть у разі прийняття відповідного законопроекту та які спрямовані на недопустимість погіршення становища суддів та осіб, що отримали право на заняття суддівської посади у зв'язку зі зміною окремих положень Конституції.

Зауважуємо, що цей законопроект не має своєю метою докорінну зміну закріпленої в Конституції моделі судочинства та не претендує на розгляд як завершений варіант змін до Основного закону України. Його положення спрямовані насамперед на зміцнення існуючих гарантій незалежності суддів відповідно до європейських стандартів. Ураховуючи це, законопроект було надіслано до Конституційної Асамблеї, яка з огляду на її завдання зможе надати оцінку не тільки змісту його положень, а й проаналізувати сумісність його норм і загальної Концепції реформування інших положень Конституції, в тому числі і щодо питань правосуддя.

Дякую за увагу.

06.12.2012 Стенограма третього засідання КАЯК

Прес-служба Президента України Віктора Януковича, 06.12.2012

//www.president.gov.ua/news/26730.html

Законопроект Про внесення змін до Конституції України щодо підпорядкування судової влади (завершення процесу, Андрія Портного) 2013

*** 

Томас Маркерт. Щоб судова реформа була вагомою та успішною, необхідно також реформувати прокуратуру 

Василь Маляренко. Я з біллю сприймаю те становище Верховного Суду, в якому він зараз перебуває 

Ханна Сухоцька. 5 років випробувального терміну перебування на посаді судді - це неприйнятно 

Лорена Бахмайер Вінтер. В Конституції України слід віддзеркалити заборону смертної кари 

Петро Пилипчук. Судова реформа має бути головною складовою більш широкої правової реформи 

Володимир Колесниченко. Хотів би, щоб у Вищій раді юстиції були представники громадянського суспільства 

Василь Маляренко. Доповідь Комісії з питань правосуддя щодо концептуальних засад конституційно-правової модернізації правосуддя України

Андрій Портнов: Роль Президента України у призначенні судді носитиме фактично церемоніальний характер

//obozrevatel.com/politics/sovetnik-yanukovicha-materilsya-v-shkole.htm