четвер, 6 грудня 2012 р.

Ханна Сухоцька: 5 років випробувального терміну перебування на посаді судді - це неприйнятно


Виступ Ханни Сухоцької,
віце-президента Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська комісія), на засідання круглого столу «Концептуальні питанням удосконалення конституційних засад правосуддя в Україні»

Ханна Сухоцька:
(виступ викладено у перекладі з англійської)

- Дякую, пані Голово!

Я би хотіла представити деякі міркування Венеціанської Комісії у контексті проекту Закону України про внесення змін до Конституції України, наданого Венеціанській Комісії. Я називаю це «проектом» з певними застереженнями, оскільки, на мою думку, цей проект - лише робочий варіант для сьогоднішнього обговорення. Отож було б добре, якби ми одержали дещо точнішу інформацію щодо цього проекту. Але у своїй презентації я розглядатиму саме цей варіант. Гадаю, англійська мова лаконічніша, ніж українська, тож я намагатимуся говорити повільно, аби дати можливість перекласти мої висловлювання.

Отож, Венеціанська Комісія, як уже сьогодні декілька разів зазначалося, надавала багато висновків щодо реформування судової системи України. Розпочалася така робота ще у 2005 році, чи навіть раніше. Після цього Комісія надавала висновки в 2007, 2010, 2011 роках, і ми завжди зосереджувалися, насамперед, на гарантіях незалежності судової влади.

Ми також підготували два загальні і спеціальні висновки щодо незалежності судової системи: один стосувався призначення суддів на посаду, а другий - незалежності суддів.

Відтак, маємо дуже чітку картину керівних принципів і рекомендацій щодо створення незалежної судової системи, яка би відповідала європейським стандартам. Венеціанська Комісія у своєму останньому Висновку відзначила, зокрема, такі питання: призначення суддів (і про це я ще говоритиму далі), роль парламенту у призначенні суддів, роль та склад Вищої ради юстиції, а також обсяги недоторканності суддів, і проблему розподілу справ.

А зараз я би хотіла поговорити про деякі питання, на яких акцентує увагу Венеціанська Комісія. По-перше, призначення суддів не до Конституційного Суду не повинно бути предметом голосування у парламенті. Про це Венеціанська Комісія уже неодноразово зазначала.

Також, існує проблема щодо випробувального терміну, про яку щойно вів мову пан Маляренко, і я також хотіла би сказати декілька слів з цього питання.

Окрім цього, існує проблема, особливо у випадку України, щодо ролі Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії, адже в Україні все ще існує два органи. Венеціанська Комісія піднімала питання стосовно того, що робити з цими двома органами. Як зазначалося сьогодні на засіданні Конституційної Асамблеї, Венеціанська Комісія завжди вбачала в цьому основну перешкоду на шляху до впровадження кращих гарантій незалежності суддів.

Ми завжди стверджували, що для приведення судової системи України у відповідність з європейськими стандартами слід внести зміни до деяких положень Конституції.

З огляду на це, як член Венеціанської Комісії, я рада вітати новий проект змін, адже у ньому є чимало моментів, які узгоджуються з висновками Венеціанської Комісії і багато в чому відповідають її рекомендаціям. І я би хотіла зосередитися на цих питаннях, не вдаючись у деталі організації судової системи у ширшому розумінні. Перш за все, ми повинні визначити, які питання належать регулювання Конституцією і яким чином слід викласти положення розділу про судову систему у майбутній Конституції України. Як уже зазначалося сьогодні, цей проект - ще не остаточний варіант. Це лише вихідний проект, який є основою для обговорення та формування рамок для регулювання певних питань у сфері правосуддя у майбутньому.

Я би хотіла продовжити тему, яка уже піднімалася - призначення суддів. Власне, хочу розпочати із призначення суддів, адже однією із найважливіших проблем було питання призначення суддів на обмежений термін. Як ми знаємо, у чинній Конституції визначено дві категорії суддів - ті, яких призначають на посаду вперше, на обмежений термін, і безстроково. І саме таке рішення - так званий випробувальний термін - завжди було предметом критики, адже, як уже тут зазначалося, ми можемо посперечатися, що його існування суперечить загальному принципу заборони усунення суддів з посади. Це перша проблема. Зокрема, коли процедура призначення на необмежений термін не дуже чітко прописана. Навіть у випадку, коли таке призначення на обмежений термін можна розглядати як спосіб призначення найкращих кандидатів на посаду судді, п’ятирічний термін - це надто довгий період. 5 років випробувального терміну перебування на посаді судді - це неприйнятно. Венеціанська Комісія критично поставилася до призначення суддів на обмежений термін.

Втім, переглядаючи документи Венеціанської Комісії, можна зауважити, що у цьому питанні також відбулася певна еволюція. Адже на початку нашої співпраці, декілька років тому, десь у 2005 році, Венеціанська Комісія не настільки суворо ставилася до цього питання. Хочу процитувати слова з Висновку Венеціанської Комісії щодо випробувального терміну, які не потребують зайвих пояснень: «випробувальний період за своїм визначенням створює труднощі для незалежності суддів. Якщо випробувальний термін вважається таким, що без нього не обійтися, то він не повинен перевищувати період, необхідний для того, аби оцінити стабільність судді». І як я уже зазначала, п’ятирічний термін видається надто довгим.

Венеціанська Комісія вважає, що встановлення випробувальних термінів може підірвати незалежність суддів, оскільки судді можуть відчувати себе під тиском при прийнятті конкретних рішень у справах. Адже суддів призначають на 5 років, вони діють як судді, вони приймають рішення як судді, ось тут і виникає проблема.

Втім, далі Венеціанська Комісія зазначила, що цей її Висновок не слід тлумачити як такий, що виключає будь-яку можливість призначення суддів тимчасово. У країнах із відносно новою судовою системою, мабуть, постає практична потреба у тому, аби спершу переконатися, що судді справді спроможні виконувати свої функції ефективно, перш ніж їх буде призначено на постійній основі. Що стосується призначення з випробувальним терміном, то процедура відмови затвердити суддю на посаді по закінченню цього терміну повинна ґрунтуватися на об’єктивних критеріях і бути такою ж, як і при усуненні судді з посади. Венеціанська Комісія наголошувала на цьому ще в 2005 році.

У своїх подальших висновках Венеціанська Комісія набагато більше критикувала існування випробувального періоду. Сьогодні можна сказати, що загальна позиція Венеціанської Комісії - це заперечення існування такого терміну, заперечення призначення суддів на тимчасовій основі. Відтак, беручи це до уваги, вважаю, що пропозиції цього проекту йдуть у потрібному напрямку та відповідають позиції Венеціанської Комісії. У проекті запропоновано нову редакцію пункту 23 частини першої статті 106 Конституції, відповідно до якої Президент « на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції призначає суддів на посади та звільняє їх з посад». Це положення узгоджується із рекомендаціями Венеціанської Комісії і визначає лише одну категорію суддів - це судді, які призначаються безстроково, тобто на необмежений термін. І у цьому формулюванні важливо те, що таке призначення, що його здійснює Президент, відбувається виключно за поданням Вищої ради юстиції. Але ми ще пізніше обговоримо цю пропозицію.

На мою думку, логічним продовженням наведеного положення є зміна, запропонована у проекті до статті 126 Конституції, яка не включає формулювання «судді, що призначаються на посаду вперше», адже усі судді призначаються вперше. І логічним її продовженням є зміни до статті 127 Конституції, яким встановлено підвищення віку, з якого можна обіймати посаду судді з 25 до 30 років і визначає, що добір кандидатів на посаду судді повинен здійснюватися на конкурсній основі. На мою думку, таке підвищення вікового цензу на 5 років є важливим, оскільки дає можливість обирати найбільш досвідчених кандидатів на посади суддів. Звісно, це нелегке завдання. Як було зазначено, можливо, слід шукати ще додаткові конкретні гарантії, але ці дві нові пропозиції видаються мені дуже позитивним кроком.

Існує ще одна проблема, яка стосується призначення суддів, - це проблема органу, який має повноваження призначати суддів. Венеціанська Комісія завжди відзначала, що призначення чи обрання у парламенті - не найкраще рішення для суддів загальних судів (зараз не йдеться про суддів Конституційного Суду). Адже власне голосування у парламенті, зокрема за умов сильного напруження між різними партіями, може зумовити лише політичне призначення, коли політичні міркування домінують над об’єктивними якостями кандидата. Іноді саме так і трапляється. Отже, очевидно, що цю думку Венеціанської Комісії теж було взято до уваги у новому проекті, оскільки статтю 128 Конституції пропонується змінити у світлі цих пропозицій. Пропонується нова редакція пункту 23 частини першої стаття 106 і статті 128, відповідно до якої замість Верховної Ради ці рішення тепер прийматиме Президент «згідно з поданням Вищої ради юстиції».

Аналізуючи це питання, ми не можемо визначити, якою ж достеменно є роль Президента у цьому процесі. Так, чи матиме Президент право накладати вето? Чи зможе він відмовитися здійснити призначення, яке запропонувала Вища рада юстиції? Отже, на мою думку, тут слід чітко зазначити, що Вища рада юстиції відіграє вирішальну роль у той час, як роль Президента є, так би мовити, виключно церемоніальною, як і у багатьох інших системах. Стосовно цього я можу також навести приклад польської системи, де Президент має право призначати суддів. І хоча Президент проводить церемонію, основне рішення готує Вища рада юстиції. Як я зазначала, у пропозиціях до пункту 23 частини першої статті 106 Конституції не зовсім чітко окреслено цю процедуру, і це також слід взяти до уваги. Поки що у проекті, у цій новій пропозиції ми бачимо досить значне посилення ролі Президента у сфері судочинства. Отже, слід ретельно проаналізувати і розглянути, які повноваження є прийнятними, а які слід, скажімо, вилучити. Оскільки, наприклад, мені не зрозуміло, чи до повноважень Президента входить надання рекомендацій Верховній Раді щодо визначення мережі, утворення, реорганізації та ліквідації судів загальної юрисдикції. Зараз цим займається Верховна Рада, але на основі пропозицій Президента України. Гадаю, що цим повинна займатися Вища рада юстиції. Про це йдеться у пункті 27 частини першої статті 85 Конституції. Відтак, зазначене слід також врахувати. Я би хотіла лише звернути Вашу увагу на деякі положення та статті, запропоновані у проекті.

Існує також проблема недоторканності. Недоторканність суддів залишається все ще надто широким поняттям. Однак, як вже неодноразово зазначала Венеціанська Комісія, недоторканність повинна обмежуватися функціональною недоторканністю, яка би не заходила надто далеко. І це також потрібно чітко прописати у Конституції. Наразі пропонується змінити поточну ситуацію, коли Верховна Рада приймає рішення щодо недоторканності суддів. Пропозиція скасувати таке право Верховної Ради є хорошим рішенням, і у пропозиціях до статті 126 Конституції чітко зазначено, що «суддя до винесення обвинувального вироку судом не може бути затриманий чи заарештований без згоди Вищої ради юстиції, наданої за поданням Вищої кваліфікаційної комісії суддів». Але тут постає проблема, про яку згадувалося раніше - проблема двох органів: Кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції. Проблема полягає в тому, яким чином ці два органи взаємодіють і співпрацюють. На нашу думку, і Венеціанська Комісія висловлювала її у своєму Висновку, ці два органи повинні об’єднатися. Можливо, буде краще, якщо Вища кваліфікаційна комісія суддів входитиме до Вищої ради юстиції. А повноваження Вищої ради юстиції мають бути основними повноваженнями, яким підпорядковується Кваліфікаційна комісія. Відтак, я вважаю, що цю концепцію слід взяти до уваги зараз при поточному обговоренні майбутньої організації судової системи.

Венеціанська Комісія наполегливо рекомендує розподіляти справи між окремими суддями, ґрунтуючись максимально, наскільки це можливо, на об’єктивних критеріях. Виконання цієї рекомендації у загальних рисах можна простежити у цьому новому проекті в частині забезпечення автоматизованого розподілу справ. Загалом, це узгоджується з пропозицією Венеціанської Комісії. Але, на мою думку, це питання слід ретельно обговорити, аби виявити також загрози, що можуть виникнути на основі такого загального формулювання.

Стосовно Вищої ради юстиції. Багато разів Венеціанська Комісія зазначала, що склад Вищої ради юстиції, який визначає Конституція, слід змінити. У пропонованому проекті змін відповідні положення не дуже ретельно опрацьовані, оскільки, для прикладу, в кінцевому результаті, запропоновано у частинах другій та третій статті 131 Конституції встановити, що Вища рада юстиції складається із 12 членів. Думаю, можливо тут малося на увазі не 12, а 20 членів Вищої ради юстиції, 12 із яких - судді. Також, я вважаю, що слід врахувати обговорення щодо прокуратури, адже у цьому проекті Генеральний прокурор України входить до складу Вищої ради юстиції. Не знаю, чи це справді повинно бути так? Можливо існує якась інша пропозиція? На мою думку це не чітко визначено, адже ми зараз обговорюємо лише судову гілку, без участі прокуратури, як було запропоновано секретарем Томасом Маркертом, котрий зазначив, що до участі в обговоренні слід також залучити представників прокуратури. Отже, це одна із проблем.

Ведучи мову про склад Вищої ради юстиції, вважаю, що Голова Конституційного Суду у жодному разі не може бути членом Вищої ради юстиції. Це абсолютно інший орган, тому він ніяк не може бути у складі Вищої ради юстиції.

І користуючись нагодою, хочу декілька слів сказати про Конституційний Суд. В останній частині запропонованої у проекті редакції статті 126 Конституції йдеться про суддю Конституційного Суду - «суддя Конституційного Суду звільняється з посади органом, що його призначив, також у разі…». В цій статті є 10 пунктів, які стосуються суддів судів загальної юрисдикції, і один пункт, який стосується суддів Конституційного Суду. Я вважаю, що таке формулювання є неприйнятним, оскільки там йдеться про те, що «суддя Конституційного Суду України звільняється з посади органом, що його призначив, також у разі закінчення строку, на який його призначено». Тобто, це означає, що суддю Конституційного Суду можуть звільнити у будь-який момент, а не лише, коли закінчується строк, на який його призначено. Відтак, тут усе слід дуже чітко доопрацювати і дуже чітко прописати.

Те ж саме стосується переведення суддів. У змінах запропонованих до статті 126 Конституції передбачено, що суддів не можна переводити. Але далі у пропозиціях до статті 128 зазначається, що «переведення судді до іншого суду здійснюється лише за його згодою». Це загальне правило, тут усе гаразд. Але далі у змінах до пункту 10 частини п'ятої статті 126 йдеться про те, що у випадку «ненадання суддею згоди на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду загальної юрисдикції, в якому він займає посаду», суддю можна звільнити. Отже, тут виникає колізія між двома положеннями, адже одне є дуже загальним і встановлює, що суддю у жодному випадку не можна перевести без його згоди, а у згідно з іншим його вже можна переводити, але лише у випадку, якщо суд, так би мовити, припиняє своє існування. Це слід прописати у загальному правилі, інакше виникає неузгодженість.

Також варто відзначити декілька моментів, які є важливими для майбутнього редагування розділу про судову систему. Я би не хотіла зараз пропонувати внесення будь-яких додаткових елементів щодо судової системи, адже, на мою думку, цей розділ є досить загальним. Видається, що положення цього розділу слід більш чітко сформулювати. Загалом, на мою думку, чимало запропонованих змін узгоджуються із рекомендаціями Венеціанської Комісії, однак деякі з них слід обговорити і ретельно доопрацювати для забезпечення гарантій незалежності суддів.

Це лише мої власні міркування, і я впевнена, що мої колеги висловлять ще й своє бачення. Загалом, це був загальний огляд подальших напрямів роботи.

Дуже дякую за увагу.

Київ, 06 грудня 2012 р.
//www.president.gov.ua/news/26731.html

Стенограма засідання круглого столу «Концептуальні питання удосконалення конституційних засад правосуддя в Україні» 
Томас Маркерт. Щоб судова реформа була вагомою та успішною, необхідно також реформувати прокуратуру 
Василь Маляренко. Я з біллю сприймаю те становище Верховного Суду, в якому він зараз перебуває 
Петро Пилипчук. Судова реформа має бути головною складовою більш широкої правової реформи 

Ханна Сухоцька (fot. PAP / J.Kaczmarczyk)
5-й Премєр-міністр Республіки Польща (11 липня 1992 - 25 жовтня1993), під час президентства Леха Валенси
//ru.wikipedia.org/wiki/Сухоцкая,_Ханна
//tvp.info/opinie/komentarze/kardynal-glemp-szukal-porozumienia-ale-byl-zasadniczy/9856983

Немає коментарів: