Микола Мельник. Підпорядкування судової влади: завершення процесу

Нинішня владна команда — перша в новітній українській історії, яка не лише дуже добре усвідомила можливості, які відкриваються для неї за умови «правильного» використання суду (а вони — фактично безмежні), а й швидко домоглася того, щоб такі можливості отримати. Це відбулося в результаті судової реформи 2010 р., що, як тепер уже всім зрозуміло, зовсім не випадково стала першою реформою чинного президента.

За два з половиною роки Україна реально відчула «підвищення ролі суду та статусу судді в суспільстві» — так було визначено одну з головних цілей згаданої реформи. На цей час із допомогою судів: змінено форму державного правління і здійснено перерозподіл владних повноважень на користь президента; усунуто політичних конкурентів; встановлено «мораторій» на реалізацію багатьох конституційних прав та свобод; замість обрання депутатів запроваджено їх фактичне призначення; встановлено «чіткі та однозначні» правила ведення бізнесу, за якими всім підприємцям потрібно ділитися (це — у кращому разі, в гіршому — віддавати все).

Головна мета —

(не)залежність суду

Іншою метою судової реформи було задекларовано «забезпечення незалежності суддів». Виступаючи відразу після проведення судової реформи на з’їзді суддів України (16 вересня 2010 р.), президент В.Янукович заявив, що Законом «Про судоустрій і статус суддів» «поліпшено стан незалежності судді», а особисто він зробить «все можливе для створення умов діяльності незалежного суду».

Однак багато експертів, політиків, науковців констатували протилежну тенденцію — істотне посилення залежності суддів. Так, аналізуючи наслідки судової реформи, екс-міністр юстиції М.Оніщук зазначив: «можна вважати викликом суспільству, що три-чотири особи в країні зараз одноосібно впливають на позицію суддів чи судів». Таку тенденцію відчуло й суспільство — переважна більшість (68,9%) громадян України вважають, що сьогодні судова влада є політично залежною, і найбільшою мірою (42%) — від президента; на залежність президента від судової влади вказують лише 3,9% респондентів.

Залежність вітчизняної судової влади після судової реформи та проведення ряду резонансних кримінальних процесів уже «реформованими» судами стала настільки очевидною, що міжнародні інституції і лідери провідних іноземних держав практично одностайно почали говорити про «політичну ангажованість» українських судів, «вибіркове правосуддя», «політично вмотивовані судові рішення» тощо. Влітку 2012 р. з ініціативи президента ухвалено Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій незалежності суддів». Однак, попри промовисту назву, закон жодним чином не змінив ситуацію з судовою владою.

На початку жовтня адміністрація президента виступила з черговою ініціативою — запропонувала до розгляду на Конституційній асамблеї проект закону «Про внесення змін і доповнень до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів». Необхідність його прийняття обґрунтовується потребою врахування міжнародних стандартів незалежності суддів та висновків Венеціанської комісії — чого не можна зробити без внесення змін до Конституції.

Проект передбачає, зокрема: встановлення нового вікового цензу для призначення на посаду судді (його підвищено з 25 до 30 років) та перебування на цій посаді (підвищено з 65 до 70 років); скасування п’ятирічного терміну призначення на посаду судді вперше; зміну нинішнього порядку зняття суддівської недоторканності (замість парламенту це питання вирішуватиме Вища рада юстиції); розширення підстав звільнення судді з посади. Однак головна суть новацій полягає зовсім в іншому — у зміні механізму формування суддівського корпусу.

Президент — парламент — судова влада:

кардинальні зміни у владному балансі

Перша така зміна — позбавлення Верховної Ради права участі в обранні суддів на посади та звільненні їх із посад. Друга — надання президентові права призначати всіх суддів на посади та звільняти їх із посад, а також переводити суддів з одного суду до іншого. За твердженням авторів проекту, такі новели відповідають міжнародним стандартам і забезпечать деполітизацію механізму формування суддівського корпусу.

У супровідному листі до законопроекту вказується, що «призначення на посаду судді здійснюватиметься Главою держави лише на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції, тобто роль Президента України носитиме фактично церемоніальний характер і залежатиме від змісту волевиявлення Вищої ради юстиції...».

Однак слід зазначити, що, з одного боку, пропоновані зміни фактично нічого не змінюють у нинішньому порядку призначення суддів президентом. І сьогодні президент, за Конституцією та відповідними законами, не може призначити особу на посаду судді інакше, ніж «на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції». І сьогодні президент не має права не призначити особу на посаду судді, стосовно якої Вищою радою юстиції внесено відповідне подання. Тому акцентування уваги на «церемоніальному» характері рішень президента (що начебто виключає його вплив на формування суддівського корпусу) є некоректним і юридично необґрунтованим.

З іншого — певними змінами вплив президента на добір суддівських кадрів, а отже — на всю судову владу, істотно збільшується. Якщо сьогодні його повноваження поширюються лише на частину кадрових рішень (стосовно тих суддів, котрі призначаються на посаду вперше), то у разі прийняття пропонованих змін він отримує право на ухвалення рішень із формування абсолютно всього суддівського корпусу (у т.ч. тих суддів, котрих сьогодні обирає парламент). Понад те, якщо сьогодні президент наділений правом призначати лише на посади суддів місцевих судів, то згідно з проектом він матиме право призначати суддів й усіх інших судів — апеляційних, вищих та Верховного суду, а також переводити суддів з одного суду до іншого.

Це робить вплив президента на судову владу визначальним. У нинішній ситуації таке рішення не буде додатковою гарантією незалежності правосуддя, а навпаки — стане згубним для нього. Нові повноваження дають можливість президентові, за бажання, сформувати «свій» склад будь-якого суду, включно з Верховним судом. Тим більше, якщо поєднати ці повноваження з правом ініціювати питання утворення, реорганізації та ліквідації суду, а також із застосуванням нової підстави звільнення судді з посади — «ненадання суддею згоди на переведення до іншого суду в разі ліквідації чи реорганізації суду загальної юрисдикції, в якому він обіймає посаду». Цю підставу у 2010 р. уже намагалися запровадити «простим» законом — з метою примусового скорочення кількості суддів Верховного суду. Тоді це не пройшло. Але де гарантія, що така підстава в поєднанні із запровадженням інституту реорганізації суду не буде використана для «зачистки» судів від неугодних суддів?

Цікавий і інший можливий наслідок реалізації пропонованого порядку призначення суддів. Застосування цього порядку може призвести до неприпустимої правової ситуації — призначення президентом судді в його (президента) справі. Адже, як зазначалося, згідно з пропонованими новелами, президент наділяється правом призначати суддів Верховного суду. А, згідно з частиною 6 ст. 111 Конституції, під час вирішення парламентом питання про імпічмент президенту саме Верховний суд надає висновок про те, що діяння, в яких обвинувачується президент, містять ознаки злочину. Таким чином, зазначений висновок мають дати судді, призначені президентом…

Сьогодні така аномальна правова ситуація виключається, оскільки склад найвищого судового органу формує парламент. Формально-юридично це забезпечує об’єктивність суду в наданні зазначеного висновку. Однак такої об’єктивності не буде, якщо склад Верховного суду визначатиме президент, чия діяльність може бути предметом оцінки цього суду.

Щоб позбутися політичного впливу на формування суддівського корпусу, питання призначення (обрання) на посаду судді та переведення суддів слід виключити з компетенції не лише Верховної Ради, а й президента, і віднести їх до компетенції спеціального державного органу, відповідального за формування суддівського органу, — Вищої ради юстиції, попередньо забезпечивши її справжню незалежність.

Вища рада юстиції:

конституційне перевтілення

Законопроект надає цій інституції особливої уваги, пропонуючи змінити порядок її формування та істотно розширити повноваження. Передбачається втілити в Конституцію рекомендацію Венеціанської комісії — збільшення представництва суддів у Вищій раді юстиції (далі — ВРЮ). За проектом, 12 (із 20) членів цього органу має обирати з’їзд суддів України з числа суддів. Це відповідає європейським стандартам, згідно з якими для гарантування незалежності таких органів щонайменше половину їх членів мають становити судді, обрані самими суддями.

Однак ця новела не викликає великого оптимізму стосовно посилення гарантій незалежності суддів. Адже, як відомо, європейські стандарти діють по-європейському в Європі, а в Україні — набувають характерних особливостей. Слід зазначити, що й без цієї новели останніми роками кількість суддів у ВРЮ збільшується. Ось і з’їзд адвокатів (точніше — один із них, бо одночасно їх було проведено два) недавно призначив членом ВРЮ не «свого», не адвоката (як це завжди було), а суддю (чи свого суддю?) — голову Вищого адміністративного суду І.Темкіжева. Перед цим європейськими стандартами «затурбувалися» прокурори, — у грудні 2010 р. Всеукраїнська конференція працівників прокуратури призначила членом ВРЮ не «свого», тобто прокурора, а суддю (чи свого суддю?) — голову Вищого господарського суду В.Татькова. Таким чином, уже сьогодні суддів у складі ВРЮ майже половина (9 із 20).

Але парадокс: зі збільшенням кількості суддів у ВРЮ незалежність судової влади не посилюється, а радше навпаки — посилюється її залежність. Парадокс має просте пояснення: залежна судова влада та інші суб’єкти формування ВРЮ апріорі не можуть делегувати до її складу незалежних представників. Як зазначають експерти, в нинішній ситуації з’їзд суддів, який скликається за спеціально продуманою авторами судової реформи процедурою, не обиратиме членів ВРЮ, а лише покірно «освятить» кандидатури, запропоновані на Банковій. Саме так відбувалося «обрання» членів ВРЮ і суддів Конституційного суду на останньому з’їзді суддів України.

Зрозуміло, що залежні члени ВРЮ (хай і зі статусом судді) не забезпечуватимуть незалежність суддів, а сприятимуть «прирученню» суддів із використанням можливостей ВРЮ. Запровадження ж міжнародного стандарту виявиться черговою «локшиною» для Європи, яку вона спочатку смачно «з’їсть», а потім зрозуміє, що насправді їй знову подали непотріб.

Інші новели щодо ВРЮ викликають ще більше запитань, зокрема — в частині формування її складу. Так, не вбачається підстав для введення до складу ВРЮ за посадою голови Конституційного суду, який жодним чином не причетний до діяльності загальних судів. Це ж саме стосується й голови Ради суддів України, який обіймає посаду на громадських засадах. Тим більше що судову систему у ВРЮ за посадою представляє голова Верховного суду. Щонайменше дискусійним є входження до складу ВРЮ за посадою генерального прокурора (як і віднесення до компетенції цього органу питання про дисциплінарну відповідальність прокурорів).

Необґрунтованою, саме з погляду забезпечення незалежності суддів, видається пропозиція розширити повноваження ВРЮ. Проектом пропонується наділити її правом призначати суддів на адміністративні посади і звільняти суддів з таких посад. Точніше — легітимізувати в Основному Законі те, що, всупереч чинній Конституції, вже зроблено «простим» законом.

Адже очевидно, що будь-яке рішення стосовно призначення на адміністративну посаду ставить того, кого призначили, у певну (більшу чи меншу) залежність від суб’єкта, який його призначив. Наділення ВРЮ цим правом призведе до зосередження в неї надмірних повноважень щодо вирішення кадрових питань у судах. Така концентрація повноважень (як і концентрація аналогічних повноважень у президента) об’єктивно збільшує небезпеку стороннього впливу на суди.

Крім того, зазначена пропозиція позбавлена елементарної логіки. Річ у тім, що одним із найбільш значущих результатів судової реформи 2010 р. було проголошено кардинальне зменшення повноважень голів судів — виключення їх втручання в судовий процес, мінімізацію управлінських повноважень. За таких обставин посада голови суду мала б втратити свою попередню вагу. Формально-юридично, значно ширші управлінські повноваження має сьогодні керівник апарату суду. Тож, за такою логікою авторів проекту, у Конституції слід визначати порядок призначення не голови суду, а керівника апарату.

До того ж питання призначення суддів на адмінпосади зовсім не є питанням конституційного регулювання. В Європі посада голови суду — власне, технічна. Є країни, в яких судді виконують повноваження голови почергово. Там нікому навіть на думку не спаде врегульовувати це питання на конституційному рівні. Що стосується самого порядку призначення суддів на адмінпосади, то, з погляду забезпечення самостійності судів та незалежності суддів, видається за доцільне, щоб ці питання вирішувалися суддівським самоврядуванням (наприклад, Радою суддів України чи зборами суддів).

Проект містить ще одну «непримітну» пропозицію, реалізація якої дозволить безмежно розширити повноваження ВРЮ. Ним пропонується передбачити в Конституції положення про те, що до компетенції ВРЮ належить «здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та законами України».

Така пропозиція — неприйнятна з правової точки зору: всі повноваження ВРЮ мають бути чітко визначені виключно Конституцією. Це обумовлюється двома моментами: важливістю для держави та суспільства здійснюваних цим органом функцій; небезпекою того, що «простими» законами ВРЮ наділятиметься повноваженнями, які посилюватимуть залежність від неї суддів. Реальність такої небезпеки підтверджується останньою законодавчою практикою неконституційного розширення її повноважень.

Курс — перетворення суду на

інструмент виконавчої влади

Викладене дозволяє зробити кілька важливих висновків.

Реалізація конституційних змін, пропонованих адміністрацією президента, не лише не посилить гарантії незалежності суддів, а, навпаки, істотно посилить їх залежність, насамперед — від президента і ВРЮ. Зміст проекту вказує на те, що його впровадження зробить політичний влив на формування суддівського корпусу більш концентрованим і дозволить остаточно «відцентрувати» судову владу: тобто єдиним політичним центром, під який вона буде «підігнана», стане президент. Таким чином, буде ліквідовано бодай умовний, та все ж баланс політичного впливу на судову систему, який є сьогодні.

Пропоновані зміни до Конституції мають концептуальну ваду — вони фрагментарні й стосуються лише кількох окремих питань судочинства. Вони жодним чином не пов’язані з концепцією змін до Конституції, над підготовкою якої працює сьогодні Конституційна асамблея, не враховують можливих взаємопов’язаних конституційних змін стосовно інших гілок влади, конституційних прав та свобод людини і громадянина тощо.

Ці вади законопроекту констатувала Комісія з питань правосуддя Конституційної асамблеї, яка визнала більшість його ключових положень неприйнятними і юридично необґрунтованими.

Однак головним недоліком пропонованих змін є те, що вони об’єктивно не спроможні досягти задекларованої мети — посилити гарантії незалежності судді. Треба розуміти, що самостійність суду і незалежність суддів досягається не так законодавчим урегулюванням «вузькопрофільних» питань (добору суддівських кадрів, підстав для звільнення судді тощо), як підвищенням рівня демократії та повномасштабною реалізацією принципу верховенства права: забезпеченням реального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову; встановленням правильного балансу між ними; неухильним дотриманням конституційних приписів; посиленням громадського контролю за діяльністю влади; мінімізацією корупційного випливу на державне і суспільне життя. А найбільше — відповідними моральними, політичними та правовими традиціями, які базуються на загальнолюдських цінностях.

Те, що незалежність суддів головною мірою забезпечується не законодавчими формулюваннями, а переліченими чинниками, засвідчує наше недалеке минуле. Так, у Конституції УРСР 1937 р. (ст. 111) було зафіксовано, що «судді незалежні і підкоряються тільки закону». Від кого були незалежними і кому насправді підкорялися судді в цей період, свідчать результати їхнього «правосуддя» — мільйони невинних жертв сталінських репресій.

Історія допомагає усвідомити очевидну істину: авторитаризм і незалежний суд — протилежні напрями цивілізаційного розвитку. Влада, яка вибудовує авторитарну державу і для цього зробила суди повністю підконтрольними, в жодному разі не буде змінювати ситуацію й забезпечувати їхню незалежність. Для неї це не лише протиприродно, а й смертельно небезпечно. Хоча так само небезпечним для влади є залежний суд, який неодмінно використають проти неї нові правителі. Навіть новітній вітчизняний досвід переконливо доводить: дуже помиляється той, хто, створюючи залежну від нього вертикаль влади, вважає, що буде правителем вічно — і так само вічно йому служитиме збудована під приватний інтерес система.

Політична залежність судової влади унеможливлює демократичний розвиток держави. Судова влада може виконувати притаманні їй суспільну і правову функції, лише коли буде самостійною й незалежною. Якщо вона потрапляє під вплив іншої гілки влади або «входить із нею в союз», то неминуче перетворюється на інструмент останньої, а її діяльність спрямовується на виконання політичних, бізнесових чи особистих завдань. Сьогодні Україна, на жаль, іде саме таким курсом. Більше того, цей курс — із метою його внутрішньої і зовнішньої легітимації — намагаються закріпити на конституційному рівні.

Микола Мельник, «Дзеркало тижня. Україна» №42

23 листопада 2012 року

//dt.ua/LAW/pidporyadkuvannya_sudovoyi_vladi_zavershennya_protsesu-112642.html

15.03.2013 Микола Оніщук. «Правосуддя» потребує доопрацювання

06.12.2012 Доповідь Комісії з питань правосуддя щодо концептуальних засад конституційно-правової модернізації правосуддя України 

12.11.2012 Марина Ставнийчук. Что необходимо изменить в украинской системе правосудия 

19.10.2012 Микола Мельник. Як при Ющенку так і при Януковичу відбувається масштабна дискредитація судової влади 

09.07.2012 Сергей Кивалов. Население должно избирать всех судей 

27.06.2012 Виктор Мусияка. Юристы сегодня чаще всего решают вопросы, даже не ссылаясь на закон 

18.06.2012 Микола Оніщук. В процес відправлення правосуддя потрібно залучити безпосередньо народ 

01.04.2011 Микола Оніщук. Дилеми правової держави 

23.10.2010 Марина Ставнійчук. Судова реформа: крок вперед і два назад 

10.04.2010 Марина Ставнійчук. За реальну судову реформу 

28.05.2010 Віктор Мусіяка. Закрита корпорація

//maidenua.livejournal.com/758997.html