субота, 10 квітня 2010 р.

Марина Ставнійчук. За реальну судову реформу


Аксіомою є те, що справедливе, незалежне, професійне правосуддя стоїть на чолі всіх інших процесів у державі. Без нього громадяни є об’єктами, а не суб’єктами державотворення. Якщо ми прагнемо реформ, покращення добробуту, вільного пересування через європейські кордони, захищеності від свавілля влади, нам потрібна судово-правова реформа. Саме вона гарантує реалізацію решти реформ. Це матриця, на яку можна «нанизувати» інші трансформаційні зміни у суспільстві, економіці, політичній системі.

Втім, Українська держава давно вже є лідером за кількістю програних своїм громадянам справ у Європейському суді з прав людини. За показником довіри до суддів ми взагалі відірвалися від інших аутсайдерів на кілька пунктів униз.

В інавгураційній промові президент Віктор Янукович поставив амбітну мету — реформувати вітчизняну судову систему. Можливо, вперше за останні роки склалися об’єктивні передумови для здійснення цієї реформи. Новообраний президент має підтримку парламентської коаліції та уряду. Керівництво судів та суддівського самоврядування готове реформуватися. Міжнародна спільнота відкрита до співпраці. Отже, суспільна потреба, інтерес, політична і професійна воля як початкові елементи забезпечення здійснення реформи наявні.

Проте турбує, що ідея всебічної правової та судової реформи, зокрема, може бути «заговорена» політиканами і клановими лобістами, що візьме гору кон’юнктурний, «політичний» підхід. Однак не можна втратити основну мету подальшого розвитку правосуддя — утвердження верховенства права через забезпечення: доступності правосуддя, справедливої судової процедури, незалежності, безсторонності та професіоналізму суддів, юридичної визначеності, однаковості судової практики, відкритості судових рішень, невідворотності юридичної (дисциплінарної) відповідальності суддів та, як результат, — забезпечення ефективності судового захисту.

Реальна реформа передбачає публічність обговорення, створення атмосфери відкритої дискусії. Реформування не можна досягнути за місяць чи два. За такий відтинок часу можна хіба що «освятити» ті законодавчі пропозиції, які підготовлені комітетом Верховної Ради з питань правосуддя і з ключових питань реформування отримали переважно не найкращі оцінки європейських фахівців. Як свідчить висновок Венеціанської комісії, швидке здійснення і завершення судової реформи в нашій державі неможливе, зокрема через певні конституційні перешкоди.

Суспільство осмислює реформи не тільки шляхом осягнення їхньої суті, а й значною мірою через особисте, політичне, професійне сприйняття у відповідному фаховому середовищі та серед окремих громадян носіїв, ідеологів цих реформ. З цієї позиції, кадрові призначення у даній сфері на теперішньому етапі не повинні бути такими, що викликають побоювання, недовіру, а навпаки: за здійснення реформи судочинства мають відповідати люди авторитетні, фахові, з бездоганною репутацією. Адже таким реформам потрібно забезпечити відповідний рівень суспільної довіри.

Минулого тижня в газеті вийшла стаття «Судова реформа: потрібні рішучі дії» («Дзеркало тижня» від 3 квітня 2010 року), автор якої (Сергій Ківалов - ред.), голова комітету з питань правосуддя, зокрема, стверджує, що європейські стандарти «насправді не пропонують рецепта побудови успішної судової системи. Ці стандарти — не таке вже точне, абсолютно неповне й інколи суперечливе узагальнення правил та порядків, які діють у ряді західноєвропейських країн. У європейських стандартів тільки одна функція: засвідчити, чи задоволені нашою судовою системою за кордоном; чи задоволені нею ті, хто ніколи не матиме з нею справи, жодного разу до неї не звернеться, ніколи не підпаде під її владу...». Ну що ж, кожен має право на власну думку та позицію.

Втім, повний набір норм, які належать до стандартів правосуддя, викладений у багатьох міжнародних документах. Міжнародні принципи й засади, на яких будується правосуддя, визнаються універсальними для всіх країн. Тож смішно, коли від європейських структур вимагають спеціальних рецептів для України. Це йде від нерозуміння європейського конституціоналізму, небажання враховувати міжнародні стандарти при формуванні відповідного українського законодавства. Водночас із заяв президента України випливає, що європейський вибір (а отже, адаптація українського законодавства до європейських стандартів) є пріоритетним для загальної стратегії реформ.

Оскільки у вищезгаданій статті йшлося, очевидно, про висновки Венеціанської комісії, варто нагадати, що їх уже давно сміливо можна розглядати як різновид міжнародних стандартів.

Універсальними на міжнародному рівні є: стаття 10 Загальної декларації прав людини, яка визначає, що кожен має право, на основі повної рівності, на справедливий і публічний розгляд справи незалежним і неупередженим судом у разі спору про його права та обов’язки і будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення; Основні принципи незалежності судових органів, схвалені Генасамблеєю ООН в 1985 році, і Бангалорські принципи поведінки суддів 2002 року.

На європейському рівні ключовою для правосуддя є стаття 6 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Крім названої конвенції, діють Рекомендація (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи з питань незалежності, ефективності і ролі суддів 1998 року.

Поглиблені стандарти гарантій правосуддя містяться у висновках Консультативної ради європейських суддів про стандарти, які стосуються незалежності правосуддя і незмінюваності суддів, справедливого судового розгляду в розумні терміни, ради з питань правосуддя на службі суспільства, якості судових рішень.

Система міжнародних стандартів має комплексний характер. Вони повинні лежати в основі побудови і функціонування судової системи в будь-якій країні. Ефективність цих загальних принципів і засад доведена загальносвітовою практикою і не потребує доведення на українському тлі, однак абсолютно очевидно, що самі ці принципи й засади потребують утвердження і запровадження в Україні. Може, тому, що вони з самого початку не лягли в основу побудови національної системи правосуддя, ми й досі говоримо про необхідність її реформування, а наші люди поневіряються роками у судах.

Останнім часом у державно-правових процесах, пов’язаних із судочинством, активізувалися чинники забезпечення необмеженого особистого впливу окремих політиків, політичних сил та посадових осіб, фінансової мотивації як при прийнятті безпосередніх судових рішень, так і при реформуванні судової системи загалом. Суспільство, на жаль, має можливість спостерігати конфліктність позицій парламентаріїв, керівників верхнього «ешелону» судової влади, наміри за будь-яку ціну добитися свого, що, зрештою, призводить до відсутності консенсусу у питанні стратегії судової реформи, робить її непослідовною.

Названі обставини на тлі неналежного фінансування судочинства, високого рівня корупції в судах сьогодні є чинниками не просто консерватизму судівництва, а загрози національній безпеці, з огляду на відсутність системи гарантування судового захисту прав та свобод людини і громадянина.

Першу концепцію судово-правової реформи парламент прийняв ще 1992 року. Вона розглядала судову реформу як складову правової реформи і визначала засади, етапи та напрями реформування не лише судів, а й органів попереднього слідства, прокуратури, адвокатури, юстиції. На той час головна мета полягала в утвердженні судової влади як незалежної гілки в рамках системи поділу влади. Її називали «малою судовою реформою».

Наступні серйозні кроки були пов’язані з прийняттям Конституції України у червні 1996 року, яка визначила систему судових органів, принципи й засади судочинства, конституційно-правовий статус і гарантії незалежності суддів. Було започатковано конституційну юстицію, змінено процесуальне законодавство. З вересня 2005 року в країні почала функціонувати адміністративна юстиція.

Закон «Про судоустрій України» Верховна Рада прийняла лише у 2002 році. А вже через чотири роки — у травні 2006 року — президент України схвалив нову Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів і вніс до парламенту два законопроекти: про судочинство і про статус суддів. У квітні 2007 року вони були об’єднані парламентом в один проект, не прийнятий досі.

Венеціанська комісія спільно з Дирекцією з технічного співробітництва Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи у висновку щодо вищезазначеного законопроекту схвалює зведення двох проектів в один і врахування деяких із її попередніх рекомендацій. Зокрема що стосується загальних положень проекту, принципів судочинства, запровадження електронного розподілу справ у судах тощо. Водночас, на думку європейських експертів, у процесі підготовки законопроекту до другого читання розробники не звернули уваги на серйозні застереження щодо реформування судочинства, висловлені комісією упродовж останніх років.

Судова реформа повинна мати декілька напрямів із відповідними пріоритетами для кожного з них, що потребують відповідної консолідації.

Логіка головного напрямку судової реформи повинна насамперед полягати у створенні фундаментальних засад незалежності судової системи в цілому і незалежності суддів зокрема як основи справедливого судового розгляду неупередженим судом. Керівні принципи верховенства права вимагають рівноваги між повноваженнями законодавчої, виконавчої та судової влади, рівноваги, яка здатна забезпечити незалежний статус судочинства, з функціями реального неупередженого контролю щодо всіх правовідносин у державі. Тому Венеціанська комісія рекомендує не обмежувати судову реформу рівнем законодавства, а провести глибоку конституційну реформу з метою закладення міцних підвалин сучасної й ефективної судової системи у повній відповідності до європейських стандартів.

За цією рекомендацією Венеціанської комісії насправді стоїть повне переосмислення українським конституціоналізмом принципу розподілу влад, відносин між президентом України, законодавчою, виконавчою, судовою гілками влади. Ідеться про нові для України, відмінні від теперішніх засади організації влади, про усунення «неналежних» зв’язків і впливів: політичних, особистих тощо.

Застереження й рекомендації Венеціанської комісії, хоч би як комусь хотілося знівелювати їхній зміст, мають комплексний характер, повертають українські реалії до належного функціонування судової влади. Ці рекомендації вимагають абсолютно іншого рівня політичної і правової культури. А незалежність суду завжди має бути пов’язана із системою відповідальності за неправомочні рішення, забезпеченням відкритості судових рішень, здійсненням антикорупційного моніторингу.

Звісно, це важко, майже неможливо сприйняти тим, хто звик, що саме від нього в судовій гілці влади залежить усе, від внесення часто лобістських змін до національного законодавства під конкретні завдання й цілі — до безкарної можливості, приміром, місяцями не розглядати питання призначення суддів на посади.

Очевидно, що конституційні зміни потребують тривалого часу. Проте вже сьогодні у процесі реформування українського законодавства як його першочергове завдання повинні створюватися правові механізми, котрі невідворотно стимулюватимуть незалежність судової влади.

Квінтесенцією зауважень європейських експертів є декілька ключових питань судочинства: надмірної політизації процесу призначення суддів на посади та їх звільнення, утворень і систем судоустрою, питання статусу суддів, гарантій їх діяльності і тісно пов’язане з цим питання суддівського самоврядування.

Найсерйозніші застереження викликає механізм реалізації саме повноважень парламенту в цій сфері. Роль, відведена Верховній Раді у процедурі безстрокового обрання суддів на посади і в порядку звільнення суддів, — несумісна з незалежністю судової системи.

У зв’язку з цим теперішні законодавчі ініціативи в цій частині потребують просто радикальних змін. Суди мають бути незалежні від законодавчої влади в усьому (до речі, як і від виконавчої), крім обов’язку дотримання ними Конституції та законів, що приймаються парламентом.

Надалі позбавлення парламентаріїв безпосереднього впливу на призначення та звільнення суддів об’єктивно може бути компенсоване насамперед за рахунок зміцнення статусу незалежних органів суддівського самоврядування, кваліфікаційних комісій суддів або зміною природи, засад формування та організації діяльності Вищої ради юстиції. До внесення відповідних змін у Конституцію саме органи суддівського самоврядування повинні визначати основні позиції щодо обрання суддів безстроково. На цьому етапі реформування судочинства такий самий підхід потрібно запровадити і при призначенні суддів президентом України вперше.

Венеціанська комісія зосередила свою увагу й на інших суттєвих проблемах, які безпосередньо стосуються судоустрою. Йдеться про порядок утворення та ліквідації судів, що має відбуватися виключно на підставі закону. Дискреційні повноваження президента України повинні бути обмежені.

Венеціанська комісія звертає увагу на складну структуру судової влади, що закладена на конституційному рівні і, здається, ще більше ускладнюється проектом закону України про судоустрій та статус суддів. Система судів в Україні будується за принципами територіальності, спеціалізації, інстанційності. У пропонованому законопроекті до місцевих судів (перша інстанція) включено дві ланки судів: дільничні (районні, районні в містах, міські, міськрайонні) та окружні суди. Як людині, котра звикла, що в її районі є лише один суд, де розглядаються спори з сусідом, колегою, розібратися з цими дільничними, що є районними судами, окружними судами, — які цивільні, кримінальні тощо. Для чого все це? Щоб ліквідувати як клас Верховний суд України за рахунок, наприклад, утворення Вищого кримінального та цивільного судів. І прем’єр-міністр країни, швидше за все, запитає: де взяти на це кошти? А пересічний громадянин запитає всіх нас: що це за судова реформа, яка не забезпечує йому реальної можливості для звернення до суду?

Комісія вважає, що занадто складною є також і структура суддівського самоврядування, яка підлягає спрощенню. Реальна незалежність судової влади може бути досягнута виключно шляхом наділення судової влади, суддівського самоврядування правом самостійно вирішувати основні питання її функціонування, як-то добір та підготовка суддівських кадрів, дисциплінарне провадження, формування пропозицій щодо державного бюджету.

На центральному рівні такі функції повинні бути передані одному органу, більшість у якому, відповідно до всіх міжнародних стандартів, мають становити судді, і який повинен мати гарантовану автономію, а не бути знаряддям стороннього впливу. Як зазначається у Висновку №10 Консультативної ради європейських суддів «Про раду з питань правосуддя на службі суспільства», «Рада з питань правосуддя може складатися або виключно з суддів, або мати змішаний склад із суддів та осіб, які не є суддями. В обох випадках слід уникати захисту власних інтересів, самозахисту і кумівства».

А тепер згадаймо, який у нас склад Вищої ради юстиції, яка б і мала по суті стати тим самим органом, і чи немає в ній чиїхось кумів, котрі як сатисфакцію розглядають свою присутність у керівництві цієї Ради.

Хоч як це дивно, головне питання судової реформи в Україні полягає не в тому, що робити. Як бачимо, міжнародні стандарти правосуддя дають відповідь на це запитання. Це, правда, не рецепт українського борщу, а універсальні принципи та засади. Головне питання — як і хто найкращі досягнення у сфері правосуддя зробить реальною українською реформою.

Марина Ставнійчук, «Дзеркало тижня» №14, 10 квітня 2010 р.
//dt.ua/LAW/za_realnu_sudovu_reformu-59796.html

15.03.2013 Микола Оніщук. «Правосуддя» потребує доопрацювання
06.12.2012 Доповідь Комісії з питань правосуддя щодо концептуальних засад конституційно-правової модернізації правосуддя України 

1 коментар:

imho сказав...

21 жовтня 2010, 17:50
Марина Ставнійчук: Найбільше занепокоєння Венеціанської комісії у судовій реформі викликає звуження ролі ВСУ
http://news.dt.ua/POLITICS/stavniychuk_naybilshe_zanepokoennya_venetsianskoyi_komisiyi_u_sudoviy_reformi_viklikae_zvuzhennya_ro-67411.html

23 жовтня 2010
Судова реформа: крок вперед і два назад
Марина Ставнійчук «Дзеркало тижня» №39
http://dt.ua/LAW/sudova_reforma_krok_vpered_i_dva_nazad-61293.html