Андрій Єрмолаєв. Пропонується запровадити положення, яке б дозволило Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань організації державної влади,

співдоповідь про проект Концепції внесення

змін до Конституції України

– Доброго дня, шановні колеги. Проведена серйозна робота нашою Комісією стосовно внесення пропозицій до спільного проекту Концепції з питань організації державної влади, пошуку більш оптимальних ефективних моделей.

Відразу хочу відзначити, що складність нашої роботи, до речі, як зазначалося на початку діяльності, полягає в тому, що ці питання завжди у фокусі уваги, надзвичайно міфологізовані та політизовані. Крім того не секрет, що значною мірою вирішення питання оптимальної організації державної влади залежить не лише від думки експертів та іноземного досвіду, який можна враховувати, а у першу чергу від результату політичного діалогу, політичного компромісу, готовності до певної самоорганізації і, що не менш важливо від суспільної підтримки тієї чи іншої форми організації державної влади.

Хочу нагадати, що за підсумками роботи ми будемо направляти наш документ до Президента на розгляд для продовження діалогу і нас чекатиме щодо більшості питань ще й всенародне обговорення, коли ми отримаємо громадську думку з цього приводу. І лише потім ми вийдемо на легітимне рішення стосовно нової редакції Конституції.

У ході нашої дискусії вносилися різні пропозиції стосовно того, якою може бути оптимальна організація органів державної влади. Тут досить широкий діапазон -– від повноцінної, чисто парламентської моделі, до сильної президентської влади, президентської вертикалі. Були серйозні напрацювання стосовно можливості реорганізації парламенту у двопалатний парламент. І в підсумку можна говорити про те, що, як мінімум, чотири підходи розглядалися як такі, які можуть обговорюватися.

Але хочу зазначити, що з точки зору пошуку фахового компромісу і досвіду Комісія напрацювала єдиний варіант, який сьогодні вноситься на ваш розгляд. Водночас я вношу пропозицію, по-перше, врахувати і заслухати ті ініціативи і пропозиції, які ми мали в ході роботи Комісії, оскільки я не виключаю, що будуть й інші аргументовані думки стосовно форм організації державної влади. По-друге, можливо, доопрацьовуючи Концепцію вже як цілісний документ на осінь, врахувати такі напрацювання як додатки, тому що попереду ще політичні дискусії і пошуки суспільної згоди, врешті-решт, на те, яка буде форма організації державної влади в новій Конституції.

Дозвольте перейти до викладення погодженого варіанту змін, який пропонує увесь склад нашої Комісії на основі широкого компромісу в рамках її діяльності.

Перше. У розділі Конституції "Верховна Рада України" виходимо з того, що серед причин, які зумовлюють необхідність змін, є необхідність встановлення норм, що стосуються взаємодії між Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, стосовно формування та відповідальності вищих органів державної влади, умов дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, процедур, пов'язаних із набуттям чинності законами України.

Друге. Необхідність оновлення норм, що стосуються функціонування інститутів парламентаризму, зокрема, щодо обсягу недоторканності народних депутатів України, недієвості механізму забезпечення особистої їх відповідальності за ухвалені рішення, неврегульованості дотримання принципів несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності тощо.

Що пропонується:

1. Конкретизувати повноваження Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів і контролю за його діяльністю, розгляд питання про вотум довіри і вотум недовіри.

2. Обмежити недоторканність народних депутатів України виключно обсягом, визначеним Конституцією України. Це питання більш деталізовано викладено у відповідному документі. Я буду економити час, якщо ви дозволите.

3. Запровадити процедуру інтерпеляції, яка передбачає проведення за ініціативою визначеної групи народних депутатів України обов'язкових слухань з питань діяльності Кабінету Міністрів України та його окремого члена та можливої його відставки.

4. Передбачити, що Президент України припиняє повноваження Верховної Ради України з підстав несформування персонального складу Кабінету Міністрів України у визначений Конституцією України строк. Повноваження парламенту можуть бути також припинені рішенням Верховної Ради України, яке повинно бути підтримане не менш як двома третинами від її конституційного складу.

5. Право законодавчої ініціативи надати Президенту України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

6. Право законодавчої ініціативи щодо внесення проекту закону щодо Державного бюджету України та змін до нього має належати виключно Кабінету Міністрів України.

7. Уточнити процедуру, за якою Президент України підписує та офіційно оприлюднює закон або використовує право вето. Встановити норму, за якою у разі, якщо Президент України не промульгує закон у 15-денний строк, то такий закон набуває чинності після завершення зазначеного строку.

8. Запровадити нову класифікацію законів на конституційні та звичайні. До конституційних законів необхідно віднести закони про внесення змін до Конституції України, закони про державні символи України та деякі інші особливо важливі для функціонування державного механізму закони.

Стосовно п'ятого розділу "Президент України". У сучасних конституційно-правових реаліях Президент України займає особливе місце в державному механізмі, але за змістом своїх повноважень Президент України наближений до виконавчої влади. Тому необхідно створити належні правові умови для збалансованого і ефективного функціонування змішаної форми державного правління на основі більш чіткого визначення повноважень Президента України та механізмів їх реалізації. Зокрема, потребують уточнення повноваження глави держави у взаємовідносинах з парламентом, Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади і судами.

Що пропонується у варіанті для проекту Концепції.

Перше. Підтвердити конституційно-правовий статус Президента України як глави держави, що виступає від її імені, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України та міжнародних договорів України, прав і свобод людини і громадянина. Пропонується запровадити положення, яке б дозволило Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу.

Друге. Уточнити застереження щодо того, що одна і та ж особа не може бути Президентом України більш ніж два строки підряд. Це положення має діяти стосовно конкретної особи, незалежно від факту внесення змін до Конституції України.

Третє. Уточнити в якості підстави для усунення Президента України з поста в порядку імпічменту вчинення ним злочину. Я не буду деталізувати. Все це викладено.

Четверте. Встановити такі інституційні повноваження Президента України. Вносити відповідні подання щодо формування Кабінету Міністрів України. Призначати на рівні областей, міст Києва, Севастополя за поданням Уряду глав місцевих державних адміністрацій, які здійснюватимуть контрольно-наглядові функції щодо додержання Конституції України, законів України, прав і свобод людини і громадянина. За згодою Верховної Ради України призначати і звільняти з посади Генерального прокурора України, Голову Служби безпеки України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України. Призначати та звільняти з посад половину складу ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення, вносити до Верховної Ради України кандидатуру на посаду Голови Національного банку України, а також брати участь у формуванні персонального складу Конституційного Суду України.

У сфері національної безпеки і зовнішньої політики: очолювати Раду національної безпеки і оборони України та формувати її персональний склад, здійснювати представництво держави у міжнародних відносинах, укладати міждержавні договори України, призначати та звільняти глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, приймати вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав.

Щодо парламенту. Президент України має право законодавчої ініціативи, протягом 15 діб підписує та офіційно оприлюднює прийняті Верховною Радою України закони та має право повернути прийнятий закон на доопрацювання із зауваженнями, крім конституційних, припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України.

Наділений повноваженнями призначати на посади суддів судів загальної юрисдикції на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції.

Пропонується також визначити конкретний перелік актів Президента України, які скріплюються підписами Прем'єр-міністра України та міністра, відповідального за його виконання, – контрасигнування.

Ввести поділ повноважень Президента України на такі, що здійснюються самостійно, здійснюються за поданням Кабінету Міністрів України, набувають чинності за умови контрасигнації.

Шостий розділ "Кабінет Міністрів України". Однією з ключових проблем організації державної влади в Україні є недостатня самостійність Кабінету Міністрів України щодо здійснення політики в умовах існуючої системи розподілу повноважень і пов'язаної з цим проблеми ефективності всієї системи державного управління. Проблема відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України пов'язана з практикою реалізації основоположних елементів в роботі Уряду, схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України. У цьому контексті потребують перегляду процедури призначення та звільнення Прем'єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Пропонуються шляхи розв'язання цієї проблеми. Узагальнюючи існуючий статус Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, пропонується змінити окремі положення цього розділу. Зокрема, надати більш впливову роль парламенту у формуванні Кабінету Міністрів України, що буде здійснюватися нею за процедурою конструктивного вотуму.

Друге. Передбачити, що взаємовідносини Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України забезпечуються шляхом схвалення більшістю народних депутатів України Програми діяльності Кабінету Міністрів України одночасно з формуванням складу Кабінету Міністрів України у визначений Конституцією України строк. Встановити норму, згідно з якою у випадку несформування Кабінету Міністрів України у визначені Конституцією України строки Президент України достроково припиняє повноваження парламенту та призначає технічний Уряд до сформування новообраною Верховною Радою України нового складу Кабінету Міністрів України. Припинення повноважень Уряду, його відправлення або окремих членів Кабінету Міністрів України у відставку має належати до повноважень Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України складає повноваження у зв'язку з обранням парламенту нового скликання. Пропонується надати Прем'єр-міністру України права вносити до Верховної Ради України пропозиції щодо припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів України.

Передбачити виокремлення з системи органів виконавчої влади, органи охорони правопорядку, завданням яких є захист прав і свобод людини і громадянина, забезпечення їх недоторканності, безпеки, охорони національної, громадської безпеки, захист інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, запобігання та протидія злочинності.

Виписати порядок застосування посадовими особами органів охорони правопорядку примусових заходів лише на підставі закону з метою захисту від протиправних посягань на життя і здоров'я людини, її прав і свобод, власності, національну та громадську безпеку, при дотриманні критерію "необхідності в демократичному суспільстві".

Запровадити принцип деполітизації та позапартійності працівників органів охорони правопорядку, що означатиме для них неможливість належати до будь-яких політичних партій чи рухів, виявляти прихильність до них, брати участь у політичних акціях.

Запровадити поняття "публічна адміністрація", яке включатиме міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад.

Увести поняття "публічна служба", до корпусу якої мають належати службовці, які виконують свої повноваження на професійній основі і забезпечують реалізацію прав і свобод людини і громадянина.

Шановні члени Конституційної Асамблеї! Цей варіант отримав найбільшу підтримку Комісії. Ми пропонуємо розділи, які ми зараз будемо розглядати, взяти за основу. Водночас я хочу повторити свою пропозицію, що ми вважаємо за доцільне розглянути й інші підходи, оскільки має бути серйозна політична дискусія з цих питань. Великою мірою робота над Конституцією буде залежати від того, чи буде порозуміння між фахівцями, науковцями, експертами, політичними суб'єктами і нашим суспільством.

Дуже важливо, щоб наші сигнали, наші підходи були донесені правильно й коректно. Я звертаюся до журналістів з великим проханням не спекулювати на дискусії, яка розгортається на засіданні Конституційної Асамблеї.

Дякую за увагу.

Доповідач: Андрій Єрмолаєв, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html