ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ
ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(Венеціанська Комісія)
ВИСНОВОК N 705/2012
щодо Закону України
«Про всеукраїнський референдум»
ЗАТВЕРДЖЕНО
Радою з питань демократичних виборів на 45 засіданні
(Венеція, 13 червня 2013 року) та Венеціанською Комісією на 95 пленарній сесії (Венеція,
14 - 15 червня 2013 року)
Страсбург, 17 червня 2013 року
CDL-AD(2013)017
На основі коментарів
Пана Пітера Пачолай (член, Угорщина)
Пана Ангела Санчес Наварро (член, Іспанія)
Пана Каарло Туорі (член, Фінляндія)
I. Вступ
1. 29 листопада 2012
голова Моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, пан Андрес
Херкель попросив Венеціанську комісію підготувати висновок щодо тексту Закону України
N 5475-VI «Про всеукраїнський
референдум» (документ CDL-REF(2013)015), далі «Закон про референдум». Пани П.
Пачолай, К. Туорі і А. Санчес-Наварро були призначені в якості доповідачів і представили
свої коментарі щодо Закону. Цей висновок базується на їх коментарях.
2. Закон про референдум
був прийнятий Верховною Радою України (далі «Рада») в листопаді 2012 року і набрав
чинності 6 листопада 2012 року.
3. Цей Висновок базується
на неофіційному перекладі Закону. Цей Висновок присвячений головним чином питанням,
пов'язаним з проведенням всеукраїнського референдуму щодо прийняття нової Конституції
або конституційних змін, зокрема, тим положенням, що стосуються організації референдуму
за народною ініціативою. Разом з тим, ряд інших питань також прокоментовані, наприклад:
питання, які виносяться на референдум, організація комісій з проведення референдуму,
фінансування референдуму, кампанія референдуму і роль засобів масової інформації,
а також реєстрація виборців. При будь-якому юридичному аналізі, що базується на
перекладеному тексті закону, можуть виникати питання тлумачення, що пов'язані з
перекладом.
4. Попередні Висновки
Венеціанської комісії забезпечили хороше підґрунтя для розуміння розвитку законодавства
про референдуми в Україні. Закон включає в себе деякі з попередніх рекомендацій
Венеціанської комісії і намагається поліпшити правову основу організації референдумів
в Україні.
5. Цей Висновок слід
також розглядати в сукупності з наступними документами:
- Кодекс належної
практики у виборчих справах. Керівні принципи та пояснювальна доповідь, прийняті
Венеціанською комісією на її 52-й сесії (Венеція, 18 - 19 жовтня 2002 року), CDL-AD(2002)023rev;
- Кодекс належної
практики щодо референдумів, прийнятий Радою з демократичних виборів на 19-му засіданні
(Венеція, 16 грудня 2006 року) та Венеціанською комісією на її 70-му пленарному
засіданні (Венеція, 16 - 17 березня 2007), CDL-AD(2007)008;
- Попередні висновки
Венеціанської комісії:
CDL-INF(2000)011 -
Висновок про конституційний референдум в Україні, прийнятий Комісією на її 42-й
сесії (Венеція, 31 березня 2000 року); CDL-AD(2008)015 - Висновок щодо проекту Конституції
України (підготовлений робочою групою на чолі з паном В. М. Шаповалом), прийнятий
Венеціанською комісією на її 75-му пленарному засіданні (Венеція, 13 - 14 червня
2008 року);
CDL-AD(2009)030 -
Висновок щодо проекту закону про Всеукраїнський референдум пана О. Лавріновича (народний
депутат України), схвалений Венеціанською комісією на її 77-му пленарному засіданні
(Венеція, 12 - 13 грудня 2008 р.)
CDL-AD(2009)024 -
Висновок щодо проекту Закону України про внесення змін до Конституції, представленого
Президентом України, прийнятий Венеціанською комісією на її 79-му пленарному засіданні
(Венеція, 12 - 13 червня 2009 року);
CDL-AD(2010)044 -
Висновок щодо конституційної
ситуації в Україні, прийнятий Венеціанською комісією на її 85-му пленарному
засіданні (Венеція, 17 - 18 грудня 2010 року);
CDL-AD(2011)002 -
Висновок
про Концепцію створення та функціонування Конституційної Асамблеї України, прийнятий
Венеціанською комісією на її 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня
2011 року);
CDL-AD(2011)037 -
Спільний експертний висновок щодо проекту закону про вибори народних депутатів України,
схвалений Радою з демократичних виборів на 38-му засіданні (Венеція, 13 жовтня 2011
року) та Венеціанською комісією на її 88-й пленарній сесії (Венеція, 14 - 15 жовтня
2011 року).
6. Цей Висновок не
коментує законодавчі процеси, які призвели до прийняття цього закону. Проте, одним
з базових принципів є те, що законодавство, яке врегульовує основоположні права,
у тому числі право проводити референдуми, повинно бути прийнято відкрито, після
громадського обговорення та за широкої підтримки з тим, щоб забезпечити довіру з
боку різних політичних сил та громадянського суспільства.
7. Цей висновок надано
з метою сприяння владі в Україні, політичним партіям та громадянському суспільству
у створенні міцної правової основи для прямої демократії через референдуми.
8. Цей висновок прийнятий
Радою з питань демократичних виборів на її 45 засіданні (Венеція, 13 червня 2013
року) та Венеціанською комісією на її 95 пленарному засіданні (Венеція, 14 - 15
червня 2013 року).
II. Зауваження щодо тексту закону
A. Загальні зауваження
щодо нового закону про референдум
9. Новий закон спрямований
на створення правової основи для організації референдумів, передбачених у відповідних
статтях Конституції України. Він замінює закон 1991 р.
про референдум, до якого кілька разів вносилися зміни.
10. Законодавець детально
вирішує основні питання з організації референдуму. Закон передбачає класифікацію
різних видів референдуму, визначає різні зацікавлені сторони і їх відповідні функції
та обов'язки, встановлює основні принципи проведення голосування, а також конкретні
правила формулювання питань, запропонованих на референдум.
11. Закон 2012 року
дозволяє людям безпосередньо вирішувати будь-які питання шляхом референдуму, за
винятком питань, пов'язаних з податками, державним бюджетом, кримінальною амністією
або будь-якими пропозиціями, які можуть призвести до обмеження прав і свобод людини
і громадянина. Згідно з текстом закону, на референдум можуть виноситися декілька
питань з однієї пропозиції референдуму.
12. Виходячи з положень
Конституції, статтею 3
Закону встановлено чотири види всеукраїнських референдумів: конституційний, ратифікаційний
(з територіальних питань), законодавчий і загальний (з інших питань, крім тих, які
прямо передбачені в Конституції України).
13. Відповідно до
статті 72 Конституції
України[1] всеукраїнський референдум призначається Верховною
Радою або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених Конституцією.
Крім того, референдум може бути проведений за народною ініціативою на вимогу не
менше трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи
на підтримку референдуму - зібрано не менш як у двох третинах областей, і не менш
як по 100000 підписів у кожній області. Такий референдум призначається Президентом
(Стаття 106(6)).
[1] Цей висновок стосується англійської версії
тексту Конституції України, розміщеної на офіційному веб-сайті Президента України.
14. Стаття 73 Конституції
встановлює, що питання про зміну території України повинно бути вирішено на всеукраїнському
референдумі. Стаття 85(2)
передбачає, що такий референдум призначає Верховна Рада. Відповідно до статті 156 Конституції
зміни до розділу I «Загальні
засади», розділу III «Вибори. Референдум»
і розділу XIII «Внесення
змін до Конституції України» мають бути винесені на всеукраїнський референдум
за умови їх прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної
Ради України. В такому випадку референдум призначається Президентом України.
15. З формулювання
статті 72 випливає, що Верховна Рада і Президент можуть призначати референдум тільки
у випадках, прямо передбачених Конституцією: Рада - щодо територіальних змін та
Президент - щодо конституційних змін, зазначених у статті 156, і в порядку реалізації
народної ініціативи. На противагу цьому, єдине експліцитне визначення кола питань,
які можуть бути предметом референдум за народною ініціативою, сформульоване через
негативне положення. Відповідно до статті 74 референдум
не допускається щодо законопроектів з питань податків, амністії або бюджету.
16. Положення закону
про всеукраїнський референдум спираються на тлумачення обмежених повноважень Ради
і Президента щодо призначення референдуму, а також загальний обсяг референдуму за
народною ініціативою. Тим не менш, деякі положення нового закону, що дозволяють
призначати референдум за народною ініціативою щодо конституційних змін, при більш
детальному аналізі на предмет можливих ризиків, видаються проблематичними не лише
щодо відповідності деяким міжнародно визнаним стандартам в сфері проведення референдумів,
а й з точки зору того, як вони тлумачать текст Конституції України. Венеціанська
Комісія вже зазначила у своїх попередніх висновках щодо проектів законів про референдум,
що деякі з їх положень виходять за рамки конституційних норм, що може призвести
до маніпуляцій з референдумом з політичних міркувань, зокрема, щодо зміни Конституції
у спосіб, не передбачений самою Конституцією України[2]. На жаль, і новий закон містить подібні положення.
[2] Док. CDL-Ad(2009)003, par 10.
17. Текст закону містить
і ряд інших проблем в частині порядку проведення референдуму. Деякі з цих питань
буде розглянуто в наступному розділі по конкретних статтях закону.
18. Можна відмітити,
що майже необмежене коло питань, які можуть бути винесені на референдум відповідно
до цього закону, є проблематичним з точки зору міжнародних стандартів, які чітко
визначають, що референдум не повинен використовуватися для підриву конституційно
визначеного розподілу влади[3]. Так, в законі відсутні положення, які не допускали
би референдум з питань, віднесених Конституцією до компетенції президента чи парламенту,
таких як, наприклад, призначення чи звільнення вищих посадових осіб. Більше того,
ця проблема стає ще більш очевидною у світлі частини 1 статті 95 Закону,
яка передбачає, що результати національного референдуму за народною ініціативою
«є остаточними та не потребують затвердження будь-якими органами державної влади
і є обов'язковими для виконання українськими громадянами і органами державної влади».
[3] Кодекс належної практики щодо референдумів,
CDL-AD (2007)008, III.1. Також див. CDL-INF (2000)011 - Висновок про конституційний
референдум в Україні, прийнятий Комісією на її 42-й сесії (Венеція, 31 березня 2000
року).
19. Як загальне спостереження,
слід зазначити, що закон дуже довгий і складний. Він містить ряд повторюваних положень,
а деякі з нього статей включають так багато технічних деталей, що створюють ризик
того, що вони заплутають як членів комісій референдуму, які будуть його застосовувати,
так і виборців в цілому. Саме такими є, наприклад, положення, пов'язані з особливостями
та порядком друку і передачі бюлетенів (статті 77 - 79), підготовкою
та порядком голосування і підрахунку голосів (статті 81 - 85, остання
включає 36 частин), зміст протоколів (ст. ст. 86, 91, 93) і деякі
інші.
20. Багато з цих технічних
проблем можуть бути вирішені шляхом прийняття єдиного виборчого кодексу, який забезпечить
чіткий звід правил про вибори і референдуми, зокрема, з технічних аспектів роботи
виборчих комісій та реєстрації виборців[4].
[4] Здається, що цей підхід с виправданим, тому
що в пояснювальній записці до Кодексу належної практики щодо референдумів зазначається,
що «умови стосовно надання права голосу, як правило, однакові і для виборів і для
референдуму», I.1.1.1.6, ст. 14 (CDL-AD (2007)008); Венеціанська комісія надала
подібні рекомендації після аналізу законопроекту про всеукраїнський референдум у
2008 році (Див. док, CDL-AO (2009)004).
B. Положення про зміну
Конституції через референдум
21. Процедура внесення
змін до Конституції, встановлена статтями 154 - 156,
є досить жорсткою і чітко визначеною і пропонує два можливих шляхи.
22. Для внесення змін
до більшості розділів Конституції право законодавчої ініціативи належить Президенту
або третині членів парламенту, відповідний законопроект вноситься до Верховної Ради:
Стаття 154. «Законопроект
про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України
Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного
складу Верховної Ради України».
У цьому випадку для
прийняття законопроекту необхідно провести у Верховній Раді одне за одним два голосування
з позитивним результатом, отримавши в останньому голосуванні підтримку двох третин
від конституційного складу Ради:
Стаття 155. «Законопроект
про внесення змін до Конституції України, крім розділу I «Загальні засади», розділу
III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України»,
попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України,
вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за
нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної
Ради України».
23. Для внесення змін
до розділів I, III і XIII процедура також передбачає роль як Президента так і Верховної
Ради, Процедура в цьому випадку дуже схожа на попередній варіант, хоча при цьому
необхідно отримати підтримку двох третин голосів народних депутатів, законопроект
також подається до Верховної Ради:
Стаття 156. «Законопроект
про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум»
і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради
України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу
Верховної Ради України...».
Рішення приймається
шляхом проведення двох результативних голосувань: перше - кваліфікованою більшістю
у дві третини голосів у парламенті, друге - народом через референдумом, який призначається
Президентом.
Стаття 156. «... за
умови його прийняття не мети як двома третинами від конституційного складу Верховної
Ради України, і затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом
України».
24. Можливість прийняття
Конституції на референдумі, який проголошується за народною ініціативи, видається
не передбачена чинною Конституцією України.
25. До прийняття цього
закону питання конституційних референдумів було предметом двох рішень Конституційного
Суду України у 2008 році. Конституційний суд вказав, що нова Конституція може бути
прийнята на референдумі, проте суд не зазначив, чи прийняття нової Конституції також
повинно відповідати іншим вимогам щодо внесення змін, викладеним у розділі XIII
(тобто за умови схвалення президентом і 2/3 народних депутатів)[5].
[5] Див. Рішення Конституційного
Суду України N 6-рп/2008 від 16 квітня 2008 року про прийняття Конституції та
законів України на референдумі та Рішення Конституційного
Суду України N 6-рп/2005 від 5 жовтня 2005 року про здійснення влади народом
(http://www.ccu.gov.ua).
26. Тому найбільш
проблемними є положення у законі, які передбачають можливість проведення референдуму
за народною ініціативою щодо нової Конституції або конституційних поправок. Відповідно
до статті
3(3)(1) питання, винесені на всеукраїнський референдум може включати в себе
як затвердження нової редакції Конституції, так і внесення змін до Конституції.
Стаття 15(2)
навіть дозволяє тлумачити так, що нова Конституція може бути прийнята лише на всеукраїнському
референдумі: «шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Український
народ як носій суверенітету і єдине джерело влади
в Україні може реалізувати своє виключне право визначати і змінювати конституційний
лад в Україні шляхам прийняття Конституції України (установчу владу)
у порядку, який визначений цим Законом». Крім того, стаття 15(3)
передбачає, що «шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Український
народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення,
може в порядку, який визначений цим Законом, схвалювати нову редакцію Конституції
України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що
втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України».
27. Статті 15 і
16 не передбачають жодної ролі парламенту. Тим не менш, Венеціанська комісія
у своїх попередніх висновках про конституційну реформу в Україні «підкреслила необхідність
забезпечення легітимності конституційної реформи в Україні», що «може бути досягнуто
тільки, якщо конституційні зміни будуть внесені після широкого, відкритого та вільного
громадського обговорення за участі опозиції та громадянського суспільства, і в суворій
відповідності конституційним положенням про внесення змін на основі рішень Верховної
Ради, прийнятих кваліфікованою більшістю»[6]. У 2011 році у її Висновку про Концепцію створення
та функціонування Конституційної Асамблеї України Венеціанська комісія настійно
рекомендувала «українській владі брати участь у процесі конституційних змін, який
заснований на регулярній конституційній процедурі внесення змін до Конституції і
на демократичній участі всіх зацікавлених сторін суспільства»[7], Кодекс належної практики
щодо референдумів рекомендує:
[6] Див. CDL-AD (2010)044, абзац 73.
[7] Див. CDL-AD (2011)002, абзац 7.
«Коли текст ставиться на голосування на прохання частини
електорату або органу влади іншого, ніж парламент, парламент має бути взмозі висловити
незобов'язуючу думку про текст, винесений на голосування. У разі народних ініціатив,
він може мати право висунути зустрічну пропозицію до запропонованого тексту, яка
буде одночасно винесена на всенародне голосування. Треба встановити кінцевий термін
для парламенту, протягом якого він може висловити свою думку: якщо цей термін не
дотримується, текст буде винесений па всенародне голосування без думки парламенту»[8].
[8] Кодекс належної практики щодо референдумів,
II.6.
28. Дозвіл на проведення
всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо нової конституції або конституційних
змін (як зазначено в законі про референдум, зокрема його статтях 15 і 16 дозволить
обійти вимогу щодо голосування кваліфікованої більшості у Верховній Раді. Комісія
впевнена, що це зашкодить конституційній стабільності і легітимності в Україні.
29. У кількох попередніх
висновках щодо конституційних реформ в Україні, Венеціанська комісія наголосила,
що не тільки конституційні зміни, але навіть нова конституція повинна бути прийнята
в порядку, встановленому чинною Конституцією і що вимога голосування кваліфікованою
більшістю у Верховній Раді має бути дотримана[9].
9 Див. серед іншого
документи CDL-INF(2000)11, CDL-AD(2008)015, CDL-AD(2009)024, CDL-AD(2010)044 та
CDL-AD(2011)002.
C. Деякі конкретні
зауваження по окремих статтях нового закону про референдум
30. Закон про всеукраїнський
референдум має 108 статей (і 4 «прикінцеві» положення),
організованих в 13 розділів.
31. Стаття 1
дає визначення референдуму як »однієї з форм безпосередньої демократії в Україні,
способом здійснення влади безпосередньо Українським народом, що полягає у прийнятті
(затвердженні) громадянами України (далі - громадяни) рішень з питань загальнодержавного
значення шляхом таємного голосування в порядку, встановленому цим Законом».
32. Стаття 5
про основні принципи і ст. 7 про
рівне право голосу дає повний перелік прав громадян на участь у референдумі. Проте,
право громадян виступати проти пропозицій, які будуть винесені на референдум, не
достатньо розглядаються в цих статтях і в решті частині тексту. Венеціанська Комісія
хотіла б нагадати одну з рекомендацій Кодексу належної практики з референдумів,
яка передбачає, що »збалансоване висвітлення має бути гарантовано і прихильникам,
і противникам пропозицій, що виносяться на референдум, в інших публічних ЗМІ, особливо
в новинах. Можна взяти до уваги (врахувати) кількість політичних партій, що підтримують
кожен варіант, або їхні результати на виборах»[10]. Текст закону повинен включати більше положень
про право громадян на кампанію проти пропозицій, які будуть винесені на референдум.
[10] Кодекс належної практики
щодо референдумів, I.2.2.c.
2. Формулювання питань
референдуму
33. Стаття 19
Закону передбачає, що питання референдуму повинно мати «чітке і ясне» формулювання.
Однак текст закону не встановлює більш конкретних запобіжників. Відповідно до Кодексу
належної практики щодо референдумів питання референдуму повинні задовольняти трьом
основним критеріям:
а) єдність форми -
пропозиція не повинна поєднувати в собі конкретно сформульований проект поправки
з пропозицією, сформульованою в загальних рисах або з питанням принципу;
б) єдність змісту
- за винятком випадків повного перегляду тексту (наприклад, Конституції або закону),
повинен бути внутрішній зв'язок між: різними частинами кожного питання, винесеного
на голосування, з тим щоб гарантувати вільне виборче право виборця, який не повинен
бути зобов'язаний прийняти або відхилити в цілому положення без внутрішнього зв'язку;
в) єдність ієрархічного
рівня - одне й те саме питання не може стосуватися одночасно законодавства різних
ієрархічних рівнів.
Наведені вище критерії
забезпечують важливі гарантії проти винесення на референдум питань, що сформульовані
в маніпулятивний або оманливий спосіб. Венеціанська комісія вважає, що стаття 19
повинна містити більш конкретні вимоги щодо питань, які виносяться на розсуд виборців,
3. Рівність у ставленні
до прихильників та противників референдуму
34. Стаття 24
Закону містить перелік «суб'єктів процесу всеукраїнського референдуму». Дивним є
те, що національні спостерігачі, окрім представників ініціативної групи референдуму,
не згадуються (те ж спостереження можна зробити щодо переліку спостерігачів, передбачених
статтею 65 Закону).
Це упущення є несподіваним, оскільки стаття 70.2 чітко
встановлює право громадян здійснювати «будь-яку діяльність, яка спонукає учасників
всеукраїнського референдуму голосувати на підтримку чи проти питання референдуму,
у тому числі будь-які не заборонені законами України друковані, усні, звукові та
аудіовізуальні види і форми ідейного впливу на людей, що прямо або опосередковано
привертають увагу до питання референдуму [...]». Відсутність конкретних положень,
що дозволяють різним партіям і громадянам більш активно брати участь в процесі референдуму,
може створити передумови для нерівного ставлення до прихильників і противників пропонованого
референдуму.
4. Адміністрування
референдумів
35. Розділ 4 Закону присвячений
організації комісій з проведення референдуму, стаття 42 встановлює
трирівневу систему комісій, що включає в себе ЦВК, окружні комісії (ОК) і дільничні
виборчі комісії (ДК).
36. Відповідно до статті 42.2 (насправді
42.3) «Центральна виборча комісія очолює систему комісій референдуму, які організовують
підготовку і проведення всеукраїнського референдуму, і є комісією вищого рівня щодо
всіх окружних та дільничних комісій референдуму, передбачених цим Законом». Що стосується
комісій нижчого рівня, то порядок їх утворення і формування складу відрізняється
від виборчих комісій. Вони набагато менші, ніж виборчі комісії: кількість членів
ОК не повинна перевищувати 15 осіб (стаття 45.3), в той
час як ДК мають 11 членів (стаття 46.2), незалежно
від числа громадян, включених до списків на дільниці.
37. Закон надає право
пропонувати кандидатів у члени ОК і ДК головам обласних рад та виконавчим комітетам
місцевих рад або міським головам.
Якщо ці місцеві органи
не внесли кандидатури членів комісій, то члени комісій призначаються за поданням
голів місцевих державних адміністрацій, які призначаються президентом. Із закону
незрозуміло, як кандидати, запропоновані для включення до складу комісій, будуть
відібрані ЦВК або ОВК. Ця процедура не тільки надзвичайно складна, вона створює
ризик виключення з членства в різних комісіях референдуму представників різних політичних
сил та громадянського
суспільства.
38. Додатковий коментар
можна зробити щодо механізму адміністрування референдуму в цілому. Більшість положень,
що стосуються організації референдуму могли (і, можливо, повинні) бути врегульовані
в єдиному Виборчому кодексі, що дозволило б уникнути повторення (і зробило би цей
процес більш зрозумілим) багатьох правил, пов'язаних з найважливішими аспектами
організації референдумів, такими як дільниці референдуму або «дільниці для голосування»
(стаття 37 розділ 3,
статті 38 - 41), система комісій з проведення референдуму (Розділ 4, статті 42 - 52),
підготовка списків виборців (Розділ 5, статті 53 - 58),
і так далі. Насправді, закон містить багато положень, які передбачають, що в разі
одночасного проведення референдуму і будь-яких виборів, переважати буде виборча
організація процесу, яка буде діяти замість порядку, передбаченого спеціально для
референдуму (стаття 44.4).
5. Списки виборців
39. Закон передбачає
систему реєстрації виборців, яка істотно відрізняється від тієї, що використовується
для проведення виборів. Відповідно до статті 53 попередні списки
виборців будуть складені органами ведення реєстру виборців (встановленими Законом
про Державний реєстр виборців України) мають бути подані в ОВК не пізніше, ніж за
20 днів до дня проведення референдуму, в той час як ОВК має передати списки у відповідні
ДВК не пізніше 17 днів до дня голосування (пункти 5 і 6).
40. На відміну від
закону про вибори народних депутатів, який передбачає, що у разі неточностей виборці
можуть подати скаргу не пізніше ніж за 5 днів до дня голосування, стаття 54.6 Закону про
всеукраїнський референдум дозволяє подати скаргу не пізніше ніж за один день до
голосування. Цей граничний термін здається занадто коротким.
41. Наслідком встановлення
таких термінів для оскарження неточностей у списку є те, що закон дозволяє ОВК і
ДВК вносити зміни до списків виборців на референдумі навіть у день голосування.
Положення, що дозволяє внесення змін до списку виборців «в останню хвилину», може
відкрити можливості для шахрайства та зловживань. Закон повинен слідувати підходу
закону про парламентські вибори, який відносить питання вирішення спорів, пов'язаних
зі списками виборців, до виключної компетенції суду, що відповідає Кодексу належної
практики у виборчих справах, який передбачає, що:
«Має бути встановлена
адміністративна процедура - під судовим контролем - або судова процедура, що дозволяє
виборцям, яких немає в реєстрі, домогтися включення своїх прізвищ до реєстру. У
деяких країнах, останньою датою для включення в додаткові списки може бути, наприклад,
15 днів до виборів, а в деяких - безпосередньо в день виборів. В останньому випадку
це хоч і надає широкі можливості, але залежить від рішень, прийнятих судом, що зобов'язаний
працювати в день виборів, і, отже, погано співвідноситься з організаційними потребами,
на яких засновані демократії. У будь-якому випадку на виборчій дільниці не повинно
бути дозволено реєстрацію виборців безпосередньо в день виборів»[11].
[11] CDL-AD(2002)023ю, 1.2.7.
42. Комісія хотіла
б нагадати, що аналогічне положення включено до Кодексу належної практики щодо
референдумів: «повинна бути адміністративна процедура - під судовим контролем -
або судова процедура, що дозволяє реєстрацію виборця, який не був зареєстрований;
не повинна мати місце реєстрація за результатами рішення, прийнятого на виборчій
дільниці в день виборів»[12].
[12] CDL-AD(2007)008, I.1.2.
6. Кампанія референдуму
43. Відповідно до
статті 71 Закону,
кампанія референдуму починається з дня опублікування рішення про проведення референдуму
і завершується опівночі останньої п'ятниці перед днем голосування.
а) Фінансування кампанії
референдуму
44. Відповідно до статей 59 та 62 Закону
кампанія референдуму може бути профінансована з Державного бюджету України, фондів
референдуму, створених ініціативними групами як за, так і проти пропозиції референдуму,
та з банківських рахунків політичних партій та НУО.
45. Закон не обмежує
кількість грошей, які можна витратити на агітацію, і передбачає, що фонди будуть
управлятися розпорядниками, які зобов'язані подавати фінансові звіти про надходження
та використання коштів до ЦВК не пізніше ніж на 15-й день з дня проведення референдуму.
Добровільні внески у фонди референдуму можуть бути зроблені окремими громадянами,
політичними партіями і неурядовими організаціями. Окремі громадяни можуть пожертвувати
не більше 400 мінімальних розмірів заробітної плати (ст. 64.2). Однак закон
не накладає ніяких обмежень на суми, які політичні партії та НУО можуть вносити[13]. Це може створити проблеми
для прозорості процесу.
[13] Положення Закону України
про всеукраїнський референдум схожі з положеннями Закону про вибори народних депутатів
України, який був предметом (висновку) ОБСЄ/ОДІПЛ та Венеціанської комісії у 2011
році (CDL-AD(2011)037). Рекомендації цього висновку поширюються також на відповідні положення
щодо фінансування референдуму у законі, що розглядається в даному документі.
46. Кодекс належної
практики з референдумів рекомендує:
«Дія національних
правил щодо державного і приватного фінансування політичних партій та виборчих кампаній
повинна поширюватися па кампанії референдуму (абзац II.3.4.a), Як і у випадку виборів,
фінансування має бути прозорим, особливо коли мова йде про рахунки, з яких фінансується
кампанія».
На жаль, відповідні
положення Закону про всеукраїнський референдум, здається, не відповідають вимогам
прозорості. Венеціанська комісія вважає, що закон повинен вимагати повного розкриття
інформації, до і після референдуму, щодо джерел та сум фінансових внесків та види
і суми витрат кампанії референдуму. Це дозволило б забезпечити надання громадськості
своєчасної і актуальної інформації про фінансування відповідної кампанії і дозволило
б підвищити прозорість цього процесу.
б) кампанія референдуму
та засоби масової інформації
47. Вимогу до засобів
масової інформації про «рівне і неупереджене ставлення» до процесу референдуму та
«об'єктивне і збалансоване висвітлення позицій як за, так і проти питання, що виноситься
на референдум» (стаття 7.3.4,
див. також статтю 22.6),
не завжди легко гарантувати. Це важке завдання, якщо воно стосується будь-яких видів
ЗМІ, що, здається, має місце у статті 75.1 («Процес
референдуму має висвітлюватися у засобах масової інформації усіх форм власності...
у відповідності з принципами об'єктивності, неупередженості і збалансованого висвітлення»).
Всі засоби масової інформації повинні намагатися бути об'єктивними стосовно фактичних
обставин. І соціальний плюралізм, у поєднанні зі свободою слова та преси, допускає,
що публічні ЗМІ повинні (старатися, принаймні, бути) також неупередженими і збалансованими,
оскільки вони фінансуються за рахунок публічних коштів і, отже, вони «належать»
до громадської думки, де є різні погляди, що виявляється власне в організації референдуму.
Принцип неупередженості (або, краще сказати, рівного ставлення) також може бути
застосований до умов платної реклами (тобто: реклама не повинна бути дорожчою для
різних суб'єктів у одних і тих же ЗМІ), як це передбачено по відношенню до використання
будівель (приміщень).
48. У той же час приватні
ЗМІ можуть мати свою власну позицію, і можуть просувати свою власну думку і дати
їй більш широке і більш повне висвітлення, таким чином, будучи абсолютно упередженими.
Це не тільки конституційно спірно, але і політично та соціально нереально, вимагати,
щоб всі засоби масової інформації, незалежно від їх ідеологічних пристрастей, ставилися
«рівно та неупереджено» до сторін процесу референдуму, і давали «об'єктивне і збалансоване
висвітлення позиції як за, так і проти питання референдуму»[14]: збалансоване висвітлення
позицій повинні бути гарантовані в результаті конкуренції (одночасного співіснування)
багатьох різних засобів масової інформації, а не як вимога до будь-якого з них.
[14] Див. Кодекс належної практики
щодо референдумів, I.3.1.
7. Участь іноземців
та осіб без громадянства у процесі референдуму
49. Закон застосовує
досить обмежувальний підхід в частині участі негромадян у процесі референдуму. Абсолютна
заборона для іноземців та осіб без громадянства та юридичних осіб-нерезидентів до
участі в будь-якому з аспектів процесу референдуму, є сумнівною. Таке обмеження
може бути логічним стосовно участі вищезгаданих осіб в ініціативній групі (що дозволяється
лише українським громадянам), але здається надмірним, коли мова йде навіть про економічні/фінансові
внески (64.3.1) або
заходи агітації, в тому числі «участь у журналістській діяльності або участь у концертах,
виставках, спортивних змаганнях та інших громадських заходах, організованих в ході
процесу референдуму» (стаття 76.1.1), з
санкцією аж до можливого призупинення мовлення національних або міжнародних каналів
(стаття 76.10).
III. Висновок
50. Закон передбачає
детальне регулювання всеукраїнських референдумів в Україні. Текст враховує цілий
ряд міжнародних стандартів стосовно організації референдуму. Він дає обгрунтовану
класифікацію різних референдумів, визначення суб'єктів та їх відповідних функцій
і обов'язків, встановлює принципи, на яких базується проведення голосування, встановлює
правила щодо питань, які виносяться на референдум і описує правові наслідки різних
видів референдумів. Комісія вітає прийняття нового закону про референдум, який замінює
текст 1991 року. Цей законодавчий акт був потрібним вже давно після прийняття нової
Конституції України в 1996 році.
51. Тим не менш, закон
2012 року містить цілий ряд серйозних проблем. Перш за все, прийнятий закон передбачає
проведення референдуму за народною ініціативою про внесення змін до Конституції
без попереднього голосування конституційною більшістю Верховної Ради, що суперечить
попередній рекомендації Венеціанської комісії щодо конституційного процесу. Комісія
дотримується думки, що дозвіл на проведення всеукраїнського референдуму за народною
ініціативою щодо нової конституції або конституційних змін (як зазначено в законі
про референдум) дозволить обійти вимогу щодо необхідності голосування кваліфікованої
більшості у Верховній Раді. Комісія переконана, що це зашкодить конституційній стабільності
і легітимності в Україні.
52. Венеціанська комісія
нагадує, що конституційні зміни повинні бути прийняті в порядку, встановленому чинною
Конституцією, і що вимога голосування кваліфікованою більшістю у Верховній Раді
має дотримуватися.
53. Є й інші недоліки
в таких сферах, як дотримання принципу рівності між прихильниками і противниками
референдуму, склад комісій референдуму та фінансування кампанії референдуму. Положення
закону про реєстрацію виборців та про роль ЗМІ у період виборчої кампанії з проведення
референдуму повинні бути також значно покращені. Ця відсутність належних гарантій
забезпечення прав різних політичних сил, громадянського суспільства та громадян
в організації і проведенні референдуму додає побоювань стурбованості стосовно можливості
проведення конституційного референдуму за народною ініціативою.
54. Венеціанська комісія
готова допомагати владі України в їхніх зусиллях зі створення правової основи для
референдумів відповідно до стандартів Ради Європи та інших міжнародних стандартів.
http://document.ua/visnovok-n-705-2012-shodo-zakonu-ukrayini-pro-vseukrayinskii-doc147137.html
Зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради України до проекту Закону України «Про всеукраїнський референдум» 2012
***
Томас Маркерт. Закон про референдум може загрожувати стабільності України (Венеціанська комісія вщент розкритикувала закон про референдум)
Джанні Букіккіо. Конституційна реформа має стати завданням Верховної Ради, а не референдуму
Венеціанський «карнавал» у Києві
Томас Маркерт. Закон про референдум... дає шлях процесу, який є неконституційним і сіє розбрат
Томас Маркерт. Схоже, завдання Конституційної Асамблеї - затверджувати ідеї Банкової
.png)
Публікації
Немає коментарів:
Дописати коментар