Всеволод Речицький. Прості цінності конституціоналізму

Розгляд «простих» цінностей конституціоналізму – 

свободи, ринку та соціяльної динаміки – потребуватиме в деяких випадках покликань на постулати політичної науки; водночас, обговорювати всі політичні питання я волів би у правовому, нормативному аспекті. Тому наперед перепрошую в усіх, кому мій спосіб арґументації та загальний підхід до інтерпретацій політичних проблем видасться суперечливим чи непереконливим. Філософія конституційного права – це той сеґмент символічного простору, де спосіб опанування дійсности не обмежено рамками тільки юридичних уявлень. Із другого боку, конституційне право (як нормативна система) має бути складником судової практики, але суди не надто добре порядкують з ідеями, які не є «практичними». Отож конституційне право має безпосередній стосунок до практики, але також і до найскладніших аспектів політичної теорії.

Почну з особистого спогаду. Читаючи 1994 року «Кінець історії» Френсиса Фукуями, я звернув увагу на два авторові міркування: про приголомшливу для уяви складність проблем, посталих перед країнами колишнього совєтського блоку, і про те, що розквіт Сполучених Штатів Америки досягнуто завдяки їхній рішучості дотримуватися етики ірраціонального.

Гадаю, в обох випадках Фукуяма виявився доволі проникливим. Принаймні, із першим міркуванням постсовєтська Україна і, може, Росія через понад півтора десятка років мусять погодитися. Правоту Фукуями підтверджує, зокрема, той факт, що проґрес України за два десятиріччя її незалежного розвитку виявився несподівано скромним. Якщо керуватися стандартами ООН, то 78% населення України й далі живе за межею бідности. За рівнем запобігання корупції Україна посідає 134 місце зі 180, за простотою сплати податків – 181 із 183, за зручністю оформлення дозвільної документації на будівництво – 179 із 183 наявних рейтинґових позицій у світі. Крім того, 2010 року Україна посіла передостаннє місце в Европі за рівнем добробуту своїх громадян. Річний прибуток українця в середньому становить десь 2,7 тисячі доларів США (для порівняння: у Польщі – 28,6, у Росії – 10, у Білорусі – 6 тисяч доларів на людину) Тобто для України вихід із соціялізму виявився набагато важчим, ніж це обіцяли їй навіть найпесимістичніші прогнози.

Така наївність в очікуваннях і оцінках не могла не відбитися й на конституційному рівні: ухвалений 1996 року Основний закон незалежної України виявився так само еклектичним, популістським і «легковажним», як і тодішні настрої її політичної еліти. Що далі, то ліпше розуміємо: розробники Конституції пішли шляхом невдумливого копіювання наявних нормативних зразків. Експерти та законодавці або не усвідомлювали глибинного значення й мети запозичуваних норм та інститутів, або, розуміючи їхній зміст, не переймалися способом практичного їх застосування. Подеколи це спричиняло відверті курйози. Наприклад, Конституція 1996 року:

• плутається у поняттях українська нація та Український народ (Преамбула, ст. 11);
• закріплює відповідальність перед Богом юридичної особи – Верховної Ради України (Преамбула);
• визнає за найвищу соціяльну цінність життя окремої людини (частина перша ст. 3) – це, в умовах прямої дії конституційних норм (частина третя ст. 8 Конституції України), змушує суспільство і суд погодитися з відмовою солдата йти в бій навіть під час війни: все, що йому доведеться захищати в бою, – свобода, незалежність, територіяльна цілісність, суверенітет країни тощо, – важить, відповідно до Конституції, менше, ніж його життя;
• забороняє будь-яке насильство над дитиною (частина друга ст. 52) – це робить антиконституційними намагання батьків забрати дитину з дитячого майданчика всупереч її волі;
• звільняє українську державу від будь-якої ідеології (частина друга ст. 15).

Соціяльно-економічні права закріплено в Основному Законі як повномасштабні юридичні претензії, і це попри геть малий (за европейськими мірками) розмір державного бюджету. Складається враження, що Україна позиціонує себе як соціяльна та правова держава завдяки не так присутності, як відсутності у неї зрілої політичної та правової самосвідомости.

Основний Закон України 1996 року розробляли головно як центральний символ загального політико-правового декору – мало хто замислювався, чи можливо такі конституційні норми застосувати. Глибинного змісту Конституції український владний клас не розумів – це видно бодай із того, що він не усвідомлював політичну реформу 2004 року як зміну конституційного ладу (інакше хоч би хтось, окрім судді Федерального апеляційного суду США Богдана Футея, звернув увагу на те, що перехід України на нову форму правління необхідно, на підставі ст. 5 Конституції, затвердити референдумом).

Ба більше, в Україні не було і немає глибокого усвідомлення того, в чому полягає загальний зміст і функціональне призначення органічного конституціоналізму загалом. Ідеться в даному випадку не про окремі норми чи інститути, а про хибне визначення головних цінностей, стратегічної мети Основного закону. Від більшості українських політиків і юристів на запитання про те, чим є у функціональному сенсі конституція та які її головні цінності, у кращому разі можна почути означення конституції з підручника совєтського державного права. Постсовєтська українська номенклатура певна, що конституція – це основний закон, який закріплює основи суспільного та державного ладу, передбачає права та свободи громадян, встановлює порядок формування державних органів і органів місцевого самоврядування, а також основи їхньої компетенції...

Насправді такий підхід хибний, як і совєтський конституціоналізм загалом. Стратегічна помилка, яку він містить, тяжіє над усіма тими політиками та юристами, для яких лишається невиправданою й емоційно закритою етика розвинутого капіталізму. Тимчасом зміст органічного конституціоналізму просякнуто, передовсім, духом прискорення соціяльної динаміки.

У структурному сенсі це проявляється в тому, що будь-яка органічна конституція – це головний нормативний чинник встановлення та підтримання горизонтальних (слабко-синусовидних) ринкових узаємин, ґарант свободи та недоторканности індивіда й громадянського суспільства загалом, правовий засіб прискорення всіх соціяльних узаємодій. І лише по тому – інструкція для державного апарату, тобто засіб забезпечення стабільности державного ладу.

Очевидно, у сучасному світі існує лише два типологічних підходи у визначенні органічного конституційного дизайну: американський (із пріоритетом свободи) й европейський (із пріоритетом стабільности, що не заперечує свободи). Що ж до всього іншого, то це не більше ніж варіяція на одну із зазначених тем. Буває також, що конституціями називають документи, взагалі не орієнтовані на ринок і свободу. У цьому випадку йдеться не про конституцію, а про її зовнішню імітацію, оболонку.

Поділ органічного конституціоналізму на американський (свобода, яка детермінує демократію) та европейський (демократія, яка детермінує свободу) має в наш час не тільки теоретичне, але й практичне значення. Ясна річ, я кажу про те, що вважаю у даному випадку важливим сам, а не з позицій якогось універсального підходу.

Чому не є пріоритетним тандем: демократія та свобода – типове кліше европейського конституціоналізму? Гадаю, тому, що в глибинному сутнісному сенсі европейського конституціоналізму не існує. З погляду своєї внутрішньої логіки та головного призначення, органічний конституціоналізм – це свобода, яка передувала демократії: стан, за якого провідною є не демократія, а свобода. Універсальна свобода пропозиції та попиту створює ринок, у якому демократія є всього лише політичним сеґментом. Найважливішим у цій системі фундаментальних узаємин є те, що саме ринок, а не демократія уможливлює той якісний прорив у соціяльній динаміці, який ми пов’язуємо з органічним конституціоналізмом. Головна мета органічної конституції – не що, а як. Її надзавдання – не матеріяльної, а процесуальної відміни. Конституції функціонують тому, що активно діють люди й інститути. Така взаємодія осіб і інститутів здійснюється в органічному конституціоналізмі у найшвидший і найефективніший спосіб. Саме швидкість, принципово новий штиб узаємин між активно дійовими юридичними та фізичними особами – головне в конституціоналізмі. Він забезпечує правовий лад, за якого кожен має можливість вийти на горизонти ринку з тим, що він має, не питаючи дозволу в ієрархічних структурах політичної чи адміністративної влади.

При цьому не важить те, на боці попиту чи пропозиції дійовий суб’єкт перебуває. Головне тут – юридична рівність можливостей, прямий доступ до шансів і зваб, максимальне спрощення та вкорочування соціяльних трансакцій. Усе тут відбувається на цивільно-горизонтальному чи слабко-синусовидному (в адміністративному сенсі) рівні. Владна ієрархія при цьому не скасовується, а ніби відступає на другий план. В органічному конституціоналізмі на «тіньові» перетворюються інститути влади, а не ринку. Простіше кажучи, якщо хтось винайшов комп’ютер, він може розвивати свій успіх далі, не чекаючи на санкції бюрократичних чи демократичних інститутів. Мало того, позаяк демократія сама є частиною ринку, уможливлюється істотне прискорення також і політичних процесів. Приміром, неймовірно швидке, з погляду історичної традиції, перетворення електрика з корабельні чи драматурга-постмодерніста на керівника сучасної европейської держави.

Сенс органічного конституціоналізму – це свобода та ринок, і цей союз в американському виконанні й сьогодні вражає уяву. Відвідавши вже в наші дні Сполучені Штати, Жан Бодріяр пише про американську свободу практично з таким самим захопленням, що і його аристократичний попередник Алексис де Токвіль у 1835 році. На думку Жана Бодріяра, европейці не є сучасними у питомому значенні цього слова. Бо не знають справжньої свободи – не тієї формальної свободи, що її вони намагаються стверджувати скрізь і в будь-який спосіб, а тієї конкретної, гнучкої, функціональної, активної свободи, яку можна спостерігати лише в американському суспільстві й у свідомості кожного з її членів.

Оця ремарка дозволяє емоційно підсилити той факт, що европейських конституційних стандартів насправді не існує. Натомість можна говорити лише про европейський рівень конституціоналізму – міру соціяльної динаміки, ступінь ефективности людського капіталу, рівень індивідуальних викликів і реальність демократизму. Не виключено, що саме з огляду на ці властивості Михайло Грушевський намагався свого часу довести привабливість і придатність для України американського конституційного проєкту (див. його «Хто такі українці і чого вони хочуть»).

Дозволивши собі певне стилістичне спрощення, можна стверджувати, що органічний конституціоналізм – це наслідок і обов’язкова умова будь-якого рафінованого капіталізму. Та якщо це справді так, стає зрозумілішим, чому в органічному конституціоналізмі свобода передує демократії, а не є її продуктом. Адже в історичному сенсі свобода – це генетична умова народоправства. Справжня демократія може існувати лише в спільноті політично рівноправних і вільних суб’єктів. З іншого боку, демократія має можливість обмежити та навіть повністю знищити свободу. Тому в органічному конституціоналізмі саме свобода, а не демократія – пріоритетний об’єкт охорони та захисту.

Обходячи демократію вже на старті, свобода перетворюється на найвищий ідеал конституціоналізму саме тому, що кінцева його мета – максимально прискорити й спростити соціяльні взаємодії. У певному сенсі, органічний конституціоналізм – це «анти-право» чи втілена у праві неформальність. Його мета – не конкретний лад, а свобода та швидкість більшости міжособових і міжінституційних взаємообмінів. А ринок – це promoter проґресу, для якого свобода виступає як істинно критичний чинник. У підсумку, стратегію органічної конституції націлено на ринок без кордонів, соціяльну динаміку та проґрес. Своєю чергою, проґрес – це не зовсім те, що підпорядковано демократичним (парламентським) процедурам.

Світ, зауважив якось Людвіґ Вітґенштайн, «рухається не по прямій, а по кривій, напрямок якої постійно змінюється». Саме тому гаслом органічного конституціоналізму є жити, щоб жити. Конституціоналізм не веде до якоїсь конкретної матеріяльної чи духовної мети, це взагалі не мета, а спосіб і засіб її досягнення.

Мірило людського успіху – проґрес, а демократії належить скромніша роль. Адже демократія працює як підсумок численних виборів більшости, а проґрес здійснюється під впливом складніших і різноманітніших чинників. Саме тому етика проґресу не збігається з етикою демократії й безпосередньо від неї не залежить. Крім того, демократія й органічний конституціоналізм не є нероздільними ще й тому, що демократія може гальмувати проґрес.

Проґрес втілює в собі вільний (спонтанний) політичний, економічний і культурний розвиток. Фактично це тотальний ринок, ефективність якого визначають кількість, темп і амплітуда більшости здійснюваних тут обмінів. Якщо головний ґарант ринку – органічна конституція, то головною метою конституції має стати забезпечення свободи як умови творчости та проґресу. Та якщо органічна конституція – це ґарант свободи, від якої безпосередньо залежить ринок і проґрес загалом, то остаточно логічним стає сприйняття конституціоналізму як верховенства безособових правил гри – права.

Позаяк двох з’явищ верховенства в одному символічному просторі бути не може, конституціоналізм або мета-право прагне підпорядкувати собі й демократію. У цьому сенсі органічний конституціоналізм постає як верховенство вільної (ірраціональної) стратегії людського життя загалом. А щодо засади законности як вимоги дотримання синтетичних, штучно створених правил, то вона – вкрай важливий принцип демократії, але не більше ніж один із атрибутів конституціоналізму. Тобто демократії в органічному конституціоналізмі відводиться відповідальне, але не найголовніше місце.

Поль Анрі Гольбах колись назвав конституцію вуздечкою для вождів і народів. Її фетиш – не демократія, а своєчасне розпізнання та визнання таланту. Власне, конституція – це карт-бланш меритократії, якщо говорити про політичний бік справи. А демократія породжує закони, які мають бути конституційними, тобто не зазіхати на свободу та ринок. А якщо таке зазіхання уможливлюється, настає криза або навіть смерть конституціоналізму.

Тобто органічний конституціоналізм передбачає передовсім повномасштабний ринок. Якими можуть бути результати його роботи, видно на прикладі сучасних Сполучених Штатів. Країна, населення якої становить десь 4% від чисельности людства, споживає понад половину з використовуваних людиною природних ресурсів, виробляє найбільший ВВП на планеті, здійснює 80–90% світових наукових відкриттів і має військовий бюджет, зіставний із сумарним військовим бюджетом решти держав світу. З 500 найкращих університетів світу 169 розташовано у США, і в науковому секторі Сполучених Штатів працює вчетверо більше наукових працівників, ніж у країнах Европейської спільноти разом.

Усе це показує, що органічний конституціоналізм як парадигма правового забезпечення тотального ринку по-справжньому продуктивний. Навпаки, відсутність творчих досягнень й економічного проґресу вказують на хворобу чи відсутність органічного конституціоналізму. У підсумку, що б там не думала з цього приводу українська політична еліта, статистика свідчить про те, що український конституціоналізм дотепер не є органічним. Простіше кажучи, в ньому не міститься достатніх ґарантій свободи ринкових узаємин. Що ж до демократії, то їй в Україні нині мало що загрожує. А позаяк демократія втілює в собі лише політичний сеґмент ринку, її самої недостатньо для загальнонаціонального проґресу.

Як утілення правової парадигми ринку, органічний конституціоналізм вимагає свободи творчости, втіленої у символічних формах науки, освіти та мистецтва. Коли держава досягає конституційної фази свого розвитку, творчість потрапляє в ній під надійний правовий захист. На практиці це може означати як застосування філософії Першої поправки в Конституції США, коли свобода творчого самовираження переміщується у перед-політичний і перед-правовий простір, так і заборону цензури, доповнюваної невтручанням у культурно чутливі зони (Дейвід Істон) науки, літератури та мистецтва. До другого способу стимуляції творчости вдаються у країнах Західної Европи, Арґентині, Бразилії, ПАР тощо.

Що ж до України, то вона перебуває на початковій стадії засвоєння парадигми органічного конституціоналізму та наслідків, що з неї випливають. Зокрема, в Україні не усвідомлюють достатньо глибоко той проблематичний вплив, що його справляє на творчість демократія. Порівняно нещодавно тут покінчили з тоталітаризмом, а тому загрозу національному проґресові наївно вбачають не в демократії й у вузькості творчого простору, а в авторитаризмі та диктатурі.

Демократія, стверджують класичні джерела, – це правління народу, народом і в інтересах народу... Фридрих Енґельс із цього приводу зауважив, що успіх демократії залежить від якости демосу як її головного суб’єкта. Зокрема, заведено вважати, що демократія як правління розділених людей не становить небезпеки для свободи. Очевидно, автономна особистість Дейвіда Рисмана – це теж ідеальний суб’єкт для демократії. З іншого боку, органічна схильність до екзистенціяльної позиції – не наймасовіша з людських якостей. Автономія, писав Ричард Рорті, «не є чимось таким, що всі людські істоти мають у глибині себе і що суспільство може вивільнити, припинити чи зрепресувати. Вона є чимось, чого сподіваються досягнути деякі окремі люди і чого насправді досягає лише мало хто».

У США щорічно проводиться приблизно 50 тисяч місцевих референдумів, і це приголомшливий приклад демократії. Та чи може так часто апелювати до референдумів Україна? Національні референдуми популярні в консервативній Швейцарії, проте в інших країнах ставляться до них стриманіше. Народи, які продемонстрували свою здатність голосувати за харизматичних диктаторів, менше ймуть віру демократії, ніж інші. З іншого боку, реальне функціонування демократичних інститутів спокусливе, бо у більшості випадків воно ефективне. І все-таки,  перш ніж повноцінно експлуатувати демократію, постсовєтські країни мають відтворити повноцінний ринок, захистити власність і виховати автономну особистість.

Зокрема, в Україні важко залучити населення до по-справжньому продуктивної демократії, не визнавши перед тим повномасштабної власности на землю. Людина, якій не дозволено вільно продавати/купувати землю чи придбавати зброю, не є повноцінним суб’єктом демократії. Люди, які не мають власности, почуття гідности та відповідальности, схильні не до демократії, а до популізму. Такий тип особистости не тільки індиферентний, але й небезпечний для проґресу.

Отже, якщо Україна прагне органічного конституціоналізму, то починати потрібно з рішучого посилення ґарантій прав власника та земельної реформи. Ясна річ, існує й альтернатива: це стан, у якому Україна перебуває тепер. Одначе він не влаштовує народ так само, як і національну еліту. З другого боку, народ не може створити нову конституцію, а еліта це зробити може й зобов’язана. Звісно, розроблення нового закону буде виправданим лише тоді, коли у свідомості еліт відбудеться відповідна зміна пріоритетів.

Конституція США вивела в 1791 році свободу самовираження індивіда за межі політичного та правового постору, що відповідало природі речей і здоровому глуздові. Сьогодні ми знаємо, що символічна реальність творчости – пластична[1]. Крім того, годі уявити собі ефективне функціонування держави, яка табуює власні політичні та правові дебати. Влада і право не можуть і не повинні контролювати творчу свободу, бо від її наявности безпосередньо залежить їхня власна успішність.

На жаль, люди навчилися і тут вдаватися до численних хитрощів і вивертів. Зокрема, ст. 10 Европейської конвенції про захист прав людини й основних свобод 1950 року містить у собі дванадцять можливих обмежень для свободи самовираження індивіда, які свого часу ввійшли до ст. 34 Конституції України. Український законодавець щиро переконаний у тому, що реґламентація свободи творчого самовираження в країні цілком відповідає европейським стандартам. Насправді це далеко не так.

По-перше, в Україні не застосовується трискладовий тест, відповідно до якого обмеження свободи самовираження може відбуватися лише на підставі закону й у випадках, коли це точно відповідає леґітимній меті та є необхідним у демократичному суспільстві. По-друге, в Україні не передбачено окремого конституційного права на доступ до офіційних документів, що дозволило б тримати національну бюрократію в рамках. У повномасштабному вигляді таке право існує лише в США та країнах Европейської спільноти. По-третє, в Україні відсутня конституційна норма про те, що передбачені Конституцією обмеження свободи слова не можуть бути застосовані у царині науки, літератури та мистецтва. Проте таку норму введено в Хартію засадничих прав Спільноти (2005) і відтворено в багатьох органічних конституціях її членів.

Україна запровадила конституційну заборону цензури у 1996 році та закріпила її розгорнуте визначення у поправках до Закону «Про інформацію». Згодом урядовим наказом було створено «Національну експертну комісію України з питань захисту суспільної моралі», яка заходилася виконувати de facto цензурні функції у царині літератури та візуального мистецтва. Одне з досягнень у її діяльності – заборона на доступ до «Моєї боротьби» Адольфа Гітлера; одиноким очікуваним наслідком такого рішення стане менша рафінованість українських студентів. (Принагідно згадується спостереження Александра Кожева щодо совєтського мистецтва, яке, мовляв, доволі схоже на французьке мистецтво XVIII століття, адаптоване до інтелектуальних потреб дванадцятилітньої дитини.) Присутність у складі цього «Нацкоммору» справжнього інтелектуала – директора Інституту філософії НАН України Мирослава Поповича – якнайвиразніше засвідчує реально інфантильний стан конституційної свідомости в Україні. 9 грудня 2010 року «комісію» нарешті зліквідовано указом президента України.

Український конституціоналізм дотепер не знає поняття академічної свободи, в Европі відомої вже від Середніх віків. У США Верховний Суд визначив академічну свободу як право університетів самостійно вирішувати, хто може бути в них студентом, викладачем, професором, а також чого і як варто навчати в університетських стінах. Подібно тлумачить академічну свободу органічний конституціоналізм країн Західної Европи. З академічної свободи, своєю чергою, випливає заборона для поліції заходити на територію університетських кампусів. А от у холах Національного університету «Юридична академія України ім. Ярослава Мудрого» міліціонер із ґумовим кийком зробився звичною деталлю інтер’єру.

Кажучи про стан творчости й інтелектуальної свободи на постсовєтському просторі, корисно згадати також відому засторогу Джона Стюарта Міла: «Те, що сьогодні так небагато людей мають сміливість бути ексцентричними – головна небезпека нашого часу». Академічна свобода – це тонка матерія, їй загрожує все, що не здатне примиритися з творчим індивідуальним началом. Мало того, навіть ідеологію розумности, як говорив Кенет Майноуг, варто вважати перешкодою на шляху всього, що є спонтанним, несамовитим, нестримним, безкорисливим і героїчним,– одне слово, ірраціональним.

Сполучені Штати, писав Фукуяма, досягли успіху завдяки дотриманню етики ірраціонального, з чого випливає імператив захисту всього непередбачуваного та спонтанного. Цей імператив важливий і тому, що демократія має не так творчий, як селективний дар. Як відзначав свого часу Джовані Сарторі, демократія вміє лише вибирати зі створеного раніше. Це стосується біотехнології такою самою мірою, як і способу зав’язувати краватку. Якщо демократії не передує творчість і ринок, її перспективи стають неприйнятно вузькими. Громадяни сучасної України формально вільні, проте їхньому проґресові перешкоджає вузькість політичного ринку. Що ж до ринку неполітичного, то тут вони можуть вибирати лише з того, що вироблено по-справжньому творчо орієнтованими країнами.

Цікаво, що розпочата в XX столітті Верховним Судом США боротьба за громадянські права – це прямий наслідок конституційного захисту свободи транспортних перевезень. Потугу виконавчої влади американської держави було сконцентровано тоді на забезпечення належного виконання ринкових правил. І це логічно, бо саме президент США зобов’язаний (каже його конституційна присяга) «скільки стане сили, підтримувати, охороняти та захищати» біблію вільного ринку – Конституцію Сполучених Штатів.

Захист ринку в об’єднаній Европі забезпечують республіканізм, недоторканність власности, невтручання у творчість, а також принцип вільного пересування людей, товарів, послуг і капіталу. Такі норми закріплено як на міжнародному, так і на конституційному рівнях. А особливості окремих країн виявляються у мірі стимулювання ринкових узаємин. Що ж до перехідних суспільств, то в них усвідомлення імперативів органічного конституціоналізму відбувається повільно та непросто. Бо, як писав Джон Фавлз, можна порівняно легко навчити людей розуміти складне, але набагато важче навчити їх розуміти просте.

____________

[1] Головна особливість символізації як прийому абстрагування в науці, освіті та мистецтві полягає в тому, що вона дає оперувати з об’єктами предметно- фізичної реальности за законами уяви, а не за фізичними (природними) законами. Іншими словами, у просторі творчої свободи матеріяльні об’єкти та природні явища звільнюються від своєї фізичної закріпачености та зв’язаности. Це дає підстави припустити, що головна функція символічної реальности – розм’якшення «реальної реальности», надання їй пластичних, рідинних властивостей. 

Докладніше див.: Всеволод Речицкий, Символическая реальность и право, Львов: ВНТЛ- Классика, 2007, с. 97.

Всеволод Речицький, 25 жовтня 2012 року

//krytyka.com/cms/front_content.php?idart=1018

//rethinkingdemocracy.org.ua/themes/Rechytskyi.html

//cau.in.ua/?p=499

//gold555.com/socionika/yrgeshsrtf-zffelfhttpaikido2-rushutochna-pamytka-model-a.html/

Михайло Теплюк. Методологічні питання введення в дію конституційних законів

Одним із перших кроків у роботі Конституційної Асамблеї, як зазначалося у доповіді, має стати аналіз практики реалізації чинної Конституції, аналіз того, якою мірою втілені в життя її положення, які положення Конституції є проблемними. Такий аналіз, звичайно, потребує значних системних зусиль, оскільки проблема дії права взагалі і, зокрема, дії Конституції, є досить складною й багатоаспектною. 

Зважаючи на тему даного методологічного семінару [«Методологічні проблеми оновлення Конституції України»], торкнуся лише одного з аспектів цієї проблеми, а саме методології введення в дію конституційних законів, що невиправдано залишається поза увагою як вітчизняної теорії права, так і практики.

Якщо звернутися до практики введення в дію попередньої Конституції УРСР 1978 р. і порівняти її з введенням у дію Конституції України 1996 р., то одразу виявиться декілька відмінностей.

По-перше, акт прийняття Конституції УРСР закріплено Декларацією Верховної Ради УРСР від 20 квітня 1978 р., в якій зазначалося про прийняття Конституції (Основного Закону) УРСР та оголошувалося про введення її в дію з 20 квітня 1978 р. Щодо Конституції 1996 року, то тут було ухвалено конституційний закон про прийняття Конституції і введення її в дію усього з трьох пунктів (варто нагадати, коли і як його було підготовлено).

По-друге, в Конституції 1978 року нічого не було сказано стосовно дії попередньої Конституції та інших правових актів, і лише в статті 170 було зазначено, що всі закони та інші акти державних органів Української РСР видаються на основі та у відповідності з цією Конституцією. Закон 1996 року припиняв чинність Конституції 1978 р. та Конституційного Договору 1995 р.

По-третє, в Конституції 1978 р. не передбачалося жодних перехідних положень. Натомість, у Конституції 1996 р. значна кількість таких положень булла вміщена в окремому розділі XV самої Конституції.

З цього можна зробити висновок, що Конституція УРСР 1978 року фактично закріплювала ту систему відносин, що вже склалася на час її прийняття. Тільки за такої умови введення в дію вказаної Конституції з дня її прийняття є юридично коректним, зважаючи на те, що Основний Закон на той час не пов’язував набрання чинності будь-яким законом, в тому числі конституційним, з дня його опублікування (така норма з’явиться в Конституції значно пізніше). Натомість, Конституцією 1996 р. вносилися радикальні зміни в існуючу систему відносин, і ці зміни проводилися через її перехідні положення.

Такий підхід до введення в дію Конституції України 1996 р. зумовлено тим, що нею істотно змінювалося конституційне регулювання суспільних відносин, до того ж за умов складної суспільно-політичної ситуації та гострої політичної боротьби за владу. За таких обставин належало, з одного боку, стабілізувати ситуацію в правовому сенсі, надати правовому регулюванню конституційної основи; з іншого боку – забезпечити безболісний перехід від однієї конституційної системи до іншої, для чого потрібні певний час та відповідні юридичні механізми.

Вирішальною на той час виявилася потреба в стабілізації, чим і пояснюється негайне надання чинності новій Конституції з дня її прийняття, за рахунок нехтування правилами юридичної техніки та ігнорування тих суперечностей, які виникають у зв’язку з таким політичним за своєю сутністю рішенням. Не кажучи про те, що розділ XV поза увагою залишив перехідні положення щодо існуючих на той час Центральної виборчої комісії, Генерального прокурора України і т.д., виявилося, що чинний на момент ухвалення нової Конституції попередній Основний Закон 1978 р. не допускав набуття законом чинності раніше дня його опублікування, Конституція 1996 р. стала чинною навіть за відсутності офіційно підписаного її тексту. Варто нагадати, що урочисте спільне «підписання Конституції» Президентом України та Головою Верховної Ради України відбулося лише 12 липня 1996 р..

На це можна було б заперечити, що чинність попередньої Конституції припинилася в день ухвалення нової Конституції (як пізніше, витлумачив Конституційний Суд), а тому її вимоги перестали бути обов’язковими і слід керуватися новою Конституцією України. Однак сама нова Конституція не допускає набуття чинності законом (в тому числі й конституційним) раніше дня його опублікування. Крім того, в статті 57 цієї Конституції недвозначно встановлено, що закони, які визначають права і обов’язки громадян (розділ ІІ Конституції), не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Отже, стаття 160 Конституції вступала в суперечність зі статтею 57 тієї ж Конституції України.

Крім того, якщо застосувати до набуття чинності Конституцією 1996 р. вимоги, встановлені нею до законів, включаючи конституційні закони, то після її прийняття Конституція разом із законом про введення її в дію мала б бути підписана Головою Верховної Ради України і невідкладно направлена Президенту України (згідно зі статтею 94 Конституції). Яким чином у такому разі розвивалися б події далі, сказати важко, оскільки невідомо, чи підписав би глава держави ухвалену парламентом Конституцію, чи застосував щодо неї вето. Тому єдино прийнятним виходом із ситуації виявилося урочисте підписання Конституції (а точніше, Закону про її прийняття та введення в дію) одночасно Головою Верховної Ради України та Президентом України.

Завдяки такому акту було виконане встановлене чинною Конституцією повноваження Голови Верховної Ради України щодо підписання актів, прийнятих Верховною Радою України (п. 3 ч. 2 ст. 88 Конституції), а також конституційне повноваження Президента України щодо підписання законів, прийнятих Верховною Радою України ( п. 29 ч. 1 ст. 106 Конституції). Крім того, будь-який правовий акт, в тому числі Конституція, має бути підписаний повноважним суб’єктом, без чого він не може вважатися чинним. Натомість, у статті 160 Конституції України ця вимога фактично проігнорована.

З цього навіть побіжного аналізу практики конституційного процесу в Україні виявляється необхідність у методологічних напрацюваннях, з метою вирішення, зокрема, питання співвідношення політичної і техніко-юридичної доцільності у конституційному процесі, значення юридичної техніки для забезпечення належної дії оновленої Конституції України.

На мій погляд, за умови прийняття окремого конституційного закону про введення в дію оновленої Конституції України логічно з точки зору юридичної техніки усі положення, аналогічні вміщеним у розділі XV «Перехідні положення» Конституції, викласти в цьому законі. Відтак, нова редакція Конституції не містила б у собі положень, які перестали бути актуальними і не діють після їх реалізації, але залишаються в тексті Конституції. Це стосується п.п. 2 – 8, 10, 11, 12, 13 розділу XV Конституції України. (Вони нагадують сухі гілки на живому дереві Конституції).

Крім того, у разі прийняття законів про внесення змін до Конституції України з прикінцевими та перехідними положеннями не виникало б питання про те, в якій частині включати текст прийнятого конституційного закону в текст чинної Конституції України. А в період з 1 січня 2006 року до 30 вересня 2010 року виникла не зовсім вдала з точки зору юридичної техніки ситуація у зв’язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. №2222–ІV, в якому вміщено розділ ІІ «Прикінцеві та перехідні положення».

Постало питання: як включити цей розділ в текст чинної Конституції? Якщо доповнити ним розділ XV Конституції, то в ній з’явиться незрозумілий і не пов’язаний з попереднім текст. А якщо додати його як самостійний розділ, то в Конституції виявиться два розділи з однаковою назвою. Тому в офіційному виданні Конституції України (Київ, Парламентське видавництво, 2006) не знайшли нічого кращого, як вмістити безпосередньо після тексту Конституції під заголовком «Додатки» витяг із Закону від 8 грудня 2004 р., в якому наведено зміст його прикінцевих та перехідних положень. Тут же в «Додатках» вміщено офіційні тлумачення до Конституції України у рішеннях Конституційного Суду України.

Разом з тим, у цьому «офіційному» виданні Конституції України не знайшлося місця для Закону України «Про прийняття Конституції та введення її в дію» від 28 червня 1996 р., як це було зроблено у першому мініатюрному презентаційному виданні Конституції 1996 р., де вміщено вказаний Закон за підписами Голови Верховної Ради України та Президента України. Отже, прийняття окремо законів про введення в дію Конституції та конституційних законів – не справа смаку, а необхідність.

Теплюк Михайло Олексійович,

кандидат юридичних наук,
член Конституційної Асамблеї

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_7.pdf

31.10.2012 Анжеліка Крусян. Методологічні питання оновлення Конституції України 

25.10.2012 Олексій Ющик. Конституція України: загальні питання методології оновлення 

19.10.2012 Доповідь Комісії з питань конституційного ладу та порядку прийняття і внесення змін до Конституції України: «Проблеми вдосконалення основ конституційного ладу в Україні: досвід і перспективи» 

05.09.2012 Володимир Удовик. Порядок прийняття, зміни та скасування конституцій

//www.nedelia.lt/pensioner/page/6/

(ІІ) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади 2012

[голова – Андрій Єрмолаєв,

секретар – Володимир Богатир]

25 жовтня 2012 року в приміщенні Національного інституту стратегічних досліджень відбулося чергове засіданні Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади. Засідання відбулося за участю секретаря Конституційної Асамблеї М.Ставнійчук.

На засіданні обговорювалися питання плану роботи Комісії до кінця 2012 року, порядку денного засідань у листопаді 2012 року, залучення до роботи Комісії наукових консультантів. Також було розглянуто звернення Голови Конституційної Асамблеї Л.М.Кравчука щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів.

З метою обговорення аналітичних доповідей «Конституційний транзит (конституційна трансформація) в Україні», «Інституційно-правові проблеми української моделі організації державної влади» було прийнято рішення про проведення засідань Комісії 15 та 29 листопада 2012 року.

За результатами розгляду звернення Голови Конституційної Асамблеї Л.М.Кравчука було прийнято рішення про участь членів Комісії з питань організації державної влади у засіданні Комісії з питань правосуддя та надання ними пропозицій щодо тексту запропонованих змін до Конституції України.

На засіданні було також розглянуто інші організаційні питання діяльності Комісії.

25.10.2012
Прес-служба Президента України Віктора Януковича

//www.president.gov.ua/news/25925.html

12.03.2013 (VI) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади

15.02.2013 (V) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади 

05.12.2012 (ІV) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади

15.11.2012 (ІІІ) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади 

02.07.2012 Перше засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань організації державної влади 

26.06.2012 Науково-практична конференція «Конституційні засади модернізації України»

(ІІ) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введенню в дію змін до Конституції України 2012

24 жовтня 2012 р. відбулося чергове засідання Комісії з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введенню в дію змін до Конституції України. За пропозицією голови Комісії О.Скрипнюка на засіданні були розглянуто низку питання щодо: 

• підсумків роботи постійно діючого методологічного семінару «Сучасний конституційний процес в Україні: питання теорії і практики»,
• допоміжних організаційних форм роботи Комісії,
• дисципліни роботи в діяльності Конституційної Асамблеї,
• проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів».

З цих питань Комісія прийняла рішення:

1. Продовжити практику проведення циклу методологічних семінарів з питань сучасного конституційного процесу в Україні;
2. Про необхідність створення при Комісії постійно діючих груп експертів та наукових консультантів;
3. Посилити контроль за виконанням членами Комісії своїх обов’язків в діяльності Конституційної Асамблеї;
4. Надати пропозиції членами Комісії до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів» до 5 листопада 2012 року.

25.10.2012

Прес-служба Президента України Віктора Януковича

//www.president.gov.ua/news/25923.html

03.04.2013 (V) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введення в дію змін до Конституції України 

15.02.2013 (IV) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введення в дію змін до Конституції України 

08.11.2012 (ІІІ) Засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введення в дію змін до Конституції України 

19.10.2012 Доповідь Комісії з питань конституційного ладу та порядку прийняття і внесення змін до Конституції України: «Проблеми вдосконалення основ конституційного ладу в Україні: досвід і перспективи» 

03.07.2012 Перше засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань конституційного ладу та порядку прийняття і введення в дію змін до Конституції України

Ірина Бодрова. Європейський досвід удосконалення адміністративно-територіального устрою

У ХХІ століття країни Європи увійшли зі значним досвідом адміністративно-територіальних реформ і сформованою архітектонікою адміністративно-територіального устрою.

У минулому столітті було декілька хвиль адміністративно-територіальних перетворень:

перша – на початку ХХ століття, пов’язана з вирішенням проблем масової урбанізації, охопила такі країни, як Австрія, Великобританія, Франція, Данія, країни Бенілюксу,

друга – після Другої світової війни мала два основні напрямки: укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць з низькою щільністю населення, що, відбулося, зокрема, в Норвегії, Швеції, Данії, Німеччині та ін., а також усунення регіональних диспропорцій, проведене у Німеччині, Італії, Великобританії та ін. країнах,

третя – у 70-80-их роках стосувалася усунення економічних розривів шляхом перерозподілу повноважень і здійснювалася у Греції, Ірландії, Іспанії, Португалії.

Новітня хвиля перетворень охопила Європу з початком ХХІ століття. Основними напрямками її виступають оптимізація децентралізації управління на територіальному рівні, регіоналізм та демократизація. Адміністративно-територіальна реформа не є самоціллю, а виступає, як правило, одним з етапів комплексного удосконалення територіальної організації влади. Вона покликана закласти територіальну основу для змін у розподілі функцій і компетенції між органами публічної влади, оновлення організаційної моделі територіального управління, а також удосконалення міжбюджетних відносин. Не випадково масштабні перетворення ХХІ століття одержали назву «управлінської революції». Вони носять конституційний характер, забезпечують врахування думки населення у разі зміни адміністративних меж муніципалітетів, а також орієнтовані на збереження координованості діяльності рівнів територіальної організації влади.

Правова основа реформування адміністративно-територіального устрою забезпечується, як правило, на законодавчому рівні. Разом з цим необхідні юридичні передумови його мають бути закладені в конституції держави.

Аналіз основних законів європейських держав дозволяє визначити декілька рис конституційно-правового регулювання адміністративно-територіального устрою.

1. Щодо формально-юридичного закріплення конституційно-правових норм у тексті основного закону.

Конституційно-правові норми, присвячені регулюванню відносин адміністративно-територіального устрою, можуть:

а) виокремлюватися у спеціальний розділ основного закону (конституції Бельгії від 17 лютого 1994р. (Частина 1 «Про Бельгійську Федерацію, її складові частини і територію»), Італійської Республіки від 22 грудня 1947р. (Глава V «Регіони, провінції, комуни»), Королівства Іспанія від 27 грудня 1978р. (Розділ 8. «Про територіальний устрій держави»);

б) включатися до розділу конституції, присвяченого загальним положенням: конституції Швеції (Форма правління. Прийнята 27.02.1974р. (Глава 1. «Основи державного ладу»), Латвійської Республіки від 15.02.1922р. (Частина І. «Загальні положення»); Угорщини від 25 квітня 2011р.);

в) міститися у розділі основного закону, що визначає статус місцевого самоврядування (конституції Польщі від 17.10.1992р. (Глава 5. «Місцеве самоврядування»); Французької Республіки 04.10.1958р. (Розділ ХІІ. «Про територіальні колективи»), Хорватії від 22.12.1990р. (VI. «Організація місцевого самоврядування та управління»); Словаччини від 01.09.1992р. (Частина четверта. «Органи місцевого самоврядування»); Чехії (Розділ 7. «Місцеве самоврядування»); Естонії від 28.06.1992р. (Глава 14. «Місцеве самоврядування»); Болгарії від 12.07.1991р. (Глава 7. «Місцеве самоврядування та місцева адміністрація»); Македонії від 17.11.1991р. («V. Місцеве самоврядування»); Молдови від 29.06.1994р. (Глава VIII. «Публічне управління»).

Конституції Словенії та Литви містять відповідні норми як в розділах щодо загальних положень, так і організації місцевого самоврядування (Конституція Словенії від 23.12.1991р. (Частина 1. «Вступ» та Частина V. «Самоврядування»); Конституція Литви від 25.10.1992р. (Глава 1. «Литовська держава» та Глава Х. «Місцеве самоврядування та управління»).

2. Щодо закріплення системи адміністративно-територіальних одиниць.

Ступінь деталізації правового регулювання системи адміністративно-територіальних одиниць застосовується різний:

а) поіменний перелік адміністративно-територіальних одиниць, як правило, на конституційному рівні не визначається, оскільки це консервує таку систему та ускладнює утворення, реорганізацію та ліквідацію одиниць. Виняток становлять конституції окремих держав, що закріплюють окремі адміністративно-територіальні одиниці регіонального рівня, які утворюють так званий «каркас» адміністративно-територіального устрою (конституції Французької Республіки, Італійської Республіки, Бельгії, Конституція Австрійської Республіки. Федеративний конституційний закон від 10.11.1920р.);

б) визначаються види адміністративно-територіальних одиниць та окремі елементи їх правового статусу (конституції Італійської Республіки, Королівства Іспанія, Угорщини, Бельгії, Португальської Республіки, Королівства Нідерланди);

в) виокремлюються лише основні адміністративно-територіальні одиниці та встановлюються відсилочні до спеціального закону норми, яким можуть встановлюватися й інші види адміністративно-територіальних одиниць (конституції Французької Республіки, Польщі, Чехії, Болгарії, Молдови, Фінляндії, Естонії, Литви, Словаччини).

3. Щодо конституційно-правового регулювання процедурно-процесуальних аспектів відносин адміністративно-територіального устрою.

Конституційна регламентація порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою здебільшого має звужений характер:

а) закріплюючи окремі загального характеру вимоги, у тому числі й можливість утворення об’єднаних адміністративних одиниць, в процедурно-процесуальних аспектах відсилає до спеціального закону (конституції Французької Республіки, Польщі, Естонії, Болгарії, Фінляндії, Словенії, Хорватії, Чехії);

б) встановлюються критерії та порядок формування та реорганізації адміністративно-територіальних одиниць (Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина).

Оновлення конституційно-правового регулювання стало запорукою ефективності реформ у країнах Східної та Центральної Європи, де Основний Закон заклав необхідні основи територіальної організації влади.

Адміністративно-територіальна реформа в країнах Західної Європи, пов’язана з внесення змін до Основного Закону, мала місце лише в окремих державах і стосувалися регіонального рівня територіальної організації влади. Наприклад, в Італії був прийнятий Конституційний закон №3 від 18 жовтня 2001р. «Про зміну розділу V частини другої Конституції», присвяченого територіальній організації країни, що закріпив крок країни у напрямку регіоналізованої держави. Перегляд Конституції Франції також був пов’язаний з процесами децентралізації та деконцентрації публічної влади. З урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування та з огляду на загострення суспільно-політичної ситуації в окремих заморських територіях (насамперед, у Новій Каледонії) цей Основний закон отримав нову редакцію статей, присвячених територіальній організації влади та статусу територіальних колективів.

Впровадження реформи адміністративно-територіального устрою, як правило, здійснюється на підставі окремого закону. Закон про адміністративно-територіальну реформу включає, як правило, наступні положення:

- загальну модель реформи: мету, завдання, засоби та етапи реформи,

- встановлення критеріїв формування нових адміністративно-територіальних одиниць,

- процедурно-процесуальні аспекти реформи, а саме порядок прийняття рішень про адміністративно-територіальні перетворення, розв’язання організаційних та юридичних питань, зумовлених такими рішеннями, у тому числі особливості управління адміністративно-територіальною одиницею у перехідний період,

- визначення компетенції суб’єктів реалізації реформи, у тому числі, як правило, передбачається визначення одного органу як відповідального виконавця,

- заходи державного стимулювання та підтримки адміністративно-територіальних реорганізацій.

Враховуючи, що такі перетворення мають системний, багаторівневий різногалузевий характер, зачіпають питання функціонування органів публічної влади різних територіальних рівнів та перегляд сфер їх предметної підвідомчості, паралельно відбувається й оновлення законодавства про місцеве самоврядування, місцеві органи державної влади, а також галузевого законодавства, у першу чергу бюджетного.

Високу динаміку законодавчого забезпечення реформи демонструє Польща:

1990р. – закон про самоврядування гмін,

1994р. – закон по територіальне планування,

1998р. – закон про повітове самоврядування,

– закон про самоврядування воєводств,

– внесення змін до законодавства, що регламентує перерозподіл владних повноважень,

 – законодавство про реформу державного управління,

2002р. – закон про реформу адміністрації столиці.

Дослідження трансформаційних процесів на європейському просторі у ХХІ столітті дає підстави виокремити наступні вектори вдосконалення адміністративно-територіального устрою:

І. Укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць.

Більшість країн Західної Європи провели відповідні реформи у другій половині ХХ століття. Норвегія скоротила число своїх муніципалітетів на 40%, Німеччина – на 41%, Швеція – 74%, Данія – 75%, Об’єднане Королівство – на 79%.

Деякі причини реформ діючої системи АТУ знаходяться «на поверхні» і слугують офіційним приводом початку перетворень – неспівмірність адміністративно-територіальних одиниць за людністю, господарсько-економічним потенціалом, низька ефективність бюджетних відносин. Досить часто за сучасних умов перетворення стають відповіддю держави на виклики фінансово-економічної кризи, передбачаючи способи консолідації матеріально-фінансового потенціалу територій та перерозподілу завдань щодо надання публічних послуг населенню. Криза поставила питання про спрощення управлінської структури, раціональність та більшу ефективність регіонального управління. Багато країн визнають, що знаходяться напередодні нових перетворень в адміністративно-територіальній сфері (офіційно заявлено у Франції, Італії, Чехії).

Адміністративно-територіальні перетворення не зачіпають, як правило, питання територіального устрою, який спираючись на природну характеристику території, її розміри, конфігурацію, є територіальним розподілом населення (населені і міжнаселені території, міста, які виступають опорними каркасами території, сільські населені пункти та ін.). Він об’єктивований кліматом, розподілом ґрунтів, природних ресурсів, орографією та іншими чинниками. Реформування територіального устрою вимагає меншою мірою декількох десятиліть, у той час як процес природного (стихійного) формування займає, як правило, століття. Адміністративно-територіальний же устрій має практико-прикладне призначення для територіальної організації влади, а тому зміна внутрішніх та зовнішніх чинників функціонування держави зумовлює відповідні його корективи.

У сучасній адміністративно-територіальній організації публічної влади в європейських країнах проблема великої кількості дрібних комун з невеликим ступенем їх спроможності у виконанні покладених функцій і задач зберігає актуальність як для країн сталої системи місцевого самоврядування, так і тих, що відносно недавно стали на шлях розбудови даної форми публічної влади.

У Франції за наявності 36 682 комун 32 тис. (90%) мають менше 2 тис. жителів, а 898 – менше 50 осіб. Великі розбіжності у чисельності населення і ресурсному забезпеченні комун породжують проблеми диспропорцій рівня життя у комунах.

Різні підходи до розв’язання даної проблеми демонструють землі Німеччини: у деяких з них адміністративно-територіальних перетворень не проводилося з 60-их років минулого століття, в той час як в землі Бранденбург було здійснене зменшення комун з 1479 до 419 (у 3,5 рази), Саксонії-Анхальт – з 1289 до 220 (у 5,8 рази).

Особливо гостро дана проблема стоїть перед країнами Центральної та Східної Європи. На початку 1970 років на цих територіях відбувалися масові процеси укрупнення громад: у Польщі майже в 2 рази, Угорщині – 2,2, Чехословаччині – 2,8 рази. На початку 1990-их у більшості цих країн відбулася зворотні процеси – подрібнення територіальних одиниць, як запорука демократизації. В Угорщині кількість муніципалітетів різко зросла в 2,3 рази, в Чехії – майже на 50%, а кількість словацьких муніципалітетів зросла більше ніж на 20%. Процес подрібнення в Польщі не був так яскраво вираженим.

В результаті цього сучасна Центральна та Східна Європа має країни:

- з великою кількістю органів місцевого самоврядування (Чехія, Словаччина, Угорщина, Латвія, меншою мірою Естонія),

- країни, територіальна система яких є високо консолідованою (Литва, Югославія, Болгарія, Польща),

- та декілька країн з середнім рівнем показників (Македонія, Албанія, Словенія, Хорватія, Румунія).

Так, муніципалітети, у яких проживає менше 500 громадян, становлять майже 60% основних одиниць в Чехії, більше 40% – в Словаччині, та близько 15% – в Угорщині. У таких країнах, як Болгарія та Польща, жоден муніципалітет не нараховує менше 1.000 громадян і дуже мало – менше 2.000. Великі територіальні одиниці (більше 10.000 громадян) складають 90% всіх місцевих самоврядувань в Литві та Югославії, 2/3 в Болгарії, 1/3 в Польщі, проте лише менше 5% в Латвії, Естонії, Угорщині і трошки більше 2% в Чехії та Словаччині.

Для укрупнення муніципалітетів використовуються два основних методи:

- стимулювання добровільного об’єднання муніципалітетів;

- адміністративне укрупнення.

При чому є держави, які надають перевагу виключно одному з таких методів, в той час як деякі застосовують їх на альтернативній основі.

Наприклад, у Фінляндії примусових об’єднань не проводилося з 1917 року. Політика укрупнення муніципалітетів ґрунтується на широкому фінансовому заохоченні об’єднань. Державою, по-перше, надавалися дотації з Державного бюджету на етапі так званого інтеграційного обстеження на можливість утворення об’єднаної громади. Більше половини підтриманих державою обстежень через деякий час призвели до повного або часткового об’єднання комун. Також надавалися дотації на об’єднання та компенсувалася так звана частка державної участі у місцевих бюджетів. При цьому розмір дотації був диференційований – він збільшувався, у разі: 1) об’єднання комун з чисельністю населення більше 20 тис.; 2) збільшення числа комун, що об’єднувалися; 3) здійснення об’єднання у перші роки реалізації реформи.

Політика добровільного об’єднання муніципалітетів була обрана й Чехією, але відчутних результатів вона поки що не надала. Чехія розділена на 6 246 муніципалітетів, число яких значно збільшилося в останні два десятиліття (1990р. – 4 104). Зараз це одна з європейських країн з найвищим ступенем подрібненості муніципалітетів. Близько 80% муніципалітетів мають населення менше 1 000 осіб. 5 566 муніципалітетів є сільськими (89,1%), у той час як проживають у них лише 28,3% жителів країни. У відповідь на рекомендації Ради Європи щодо оптимізації числа базових одиниць, урядом були здійснені кроки правового характеру: у 2005 році створено та зареєстровано 474 союзи муніципалітетів за участю 4680 муніципалітетів, тобто більш ніж на 70% від загального числа муніципальних утворень, в 2010р. їх кількість зросла до 570. Такі союзи є об’єднаннями міжмуніципальної кооперації, що одержали також назву «мікрорегіонів»; спрощено порядок утворення добровільних об’єднань муніципалітетів, передбачено економічне стимулювання таких об’єднань. Одночасно була введена диференційована система делегування державних повноважень муніципалітетам та їх матеріально-фінансового забезпечення.

Виключно адміністративного характеру укрупнення були застосовані в Данії, Швеції, Норвегії, Польщі, Болгарії. Злиття комун та перегляд їх територій хоча і проводилося за рішенням державних органів, але після попередніх консультацій з зацікавленими комунами та їх населенням.

У Латвії поетапно застосовувалися обидва методи: з початку реалізації реформи 4 роки надавалося на утворення добровільних об’єднань муніципалітетів з фінансовим їх заохоченням шляхом надання разової дотації з державного бюджету у розмірі 1-5% від загальної суми бюджету муніципалітету, після чого протягом наступного року після завершення цього періоду було поведене адміністративне укрупнення решти муніципалітетів.

Важливою умовою цілеспрямованого та зваженого реформування муніципалітетів є визначення мети, критеріїв, умов та поетапності їх укрупнення.

З цього питання маємо Рекомендації по проведенню адміністративно-територіальних реформ, які були викладені в одному з додатків заключного звіту Керівного комітету РЄ з місцевої і регіональної демократії «Адміністративні та територіальні реформи: формування територіальних спільнот або органів влади на різних рівнях» (Страсбург, 17 грудня 2002р.). Вони були підготовлені на основі аналізу адміністративно-територіальних реформ 14 західно- та східноєвропейських держав (Болгарії, Чеської Республіки, Фінляндії, Греції, Латвії, Литви, Польщі, Росії, Великобританії, Словаччини, Іспанії, Швеції, Швейцарії та України).

Зарубіжний досвід свідчить, що в основу визначення критеріїв укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць покладаються:

- територія і чисельність населення;

- функції (завдання, компетенція), що виконуються органами влади різного територіального рівня;·

- ступінь політичної та фінансової автономії територіальних органів;

- механізм надання публічних послуг (через державні або муніципальні служби або із залученням приватного сектора).

Всі вказані параметри взаємозалежні. Так, у країнах з великою територією і чисельністю населення держава змушена миритися з відносно великою кількістю низових територіальних одиниць, а також вводити один або декілька проміжних рівнів територіальної організації публічної влади. Відповідно, на низовий рівень управління у таких країнах може бути перерозподілено менше функцій, адже частина з них закріплюється за органами регіонального, проміжного рівня. Одночасно велика кількість адміністративно-територіальних одиниць, а також рівнів адміністративно-територіального устрою, з одного боку, ускладнює організацію між бюджетних відносин, контрольної діяльності з боку державних органів, а з іншого, – обмежує можливості розвитку місцевого самоврядування.

Для ілюстрації критеріїв реформування в окремих країнах можемо навести такі приклади.

У Данії ключову роль відігравали чотири критерії:

1) задачі соціального управління повинні розподілятися між муніципалітетами і округами таким чином, щоб вони були якнайбільш ближчими до населення. Муніципалітети повинні нести відповідальність за ті сфери та функції, яких жителі потребують щоденно;

2) завдання мають розподілятися з урахуванням територіальних розмірів та фінансових можливостей муніципалітетів. В силу цього ті установи, які надають послуги декільком муніципалітетам мають знаходитися в управлінні округів;

3) і муніципалітети і округа повинні бути життєздатними з фінансової точки зору, тобто мати достатню ефективну і стабільну матеріально-фінансову основу, у тому числі широку базу місцевого оподаткування. Для цього в них має бути розвинута мережа підприємств, орієнтованих на жителів з різним рівнем доходів;

4) повинна забезпечуватися збалансованість задач держави, округів та муніципалітетів.

Такі критерії дозволили забезпечити чітку управлінська спеціалізацію державних, окружних та муніципальних органів влади, жорстке розмежування предметів їх відання. Одночасно була передбачена можливість спільної діяльності цих органів.

У Бельгії реформа місцевого самоврядування, що передбачала злиття комун, проводилася за таких умов:

1) утворення об’єднаної комуни здійснювалося навколо основної комуни, з якою інші були тісно пов’язані постійними усталеними зв’язками та відносинами соціального, економічного, інфраструктурного та іншого характеру;

2) враховуючи те, що Бельгія включає мовні регіони, враховувалася мовна, національно-культурна ідентичність населення комун;

3) проголошений принцип взаємодоповнюваності вимагав, щоб новоутворені муніципалітети включали житлові, рекреаційні, промислові, сільськогосподарські та комерційні зони, необхідні для створення найбільш гармонійного розвитку населення усіх комун;

4) промислові зони максимально повинні були отримати єдине керівництво, а не перебувати у спільному віданні.

Опрацювання чітких критеріїв важливо при організації будь-яких адміністративно-територіальних одиниць.

У Польщі при формуванні повітів враховувалися:

- сформовані понадгмінні функції щодо гмін,

- економічний потенціал;

- історико-культурні передумови,

- підтримка населенням адміністративного центру і просторової організації,

- географічне положення, розміщення населення,

- кількість гмін,

- кількість населення,

- площа повіту.

А для створення воєводств були визначені наступні критерії:

- людський потенціал та функціонально-просторова структура території,

- інноваційно-науковий потенціал,

- економічний потенціал,

- інституційний потенціал,

- інфраструктурний потенціал,

- потенціал ЗМІ,

- управлінський потенціал

Зарубіжний досвід свідчить, що ефективність застосування тих чи інших критеріїв адміністративно-територіальних перетворень визначається наступними чинниками:

- критерії повинні носити різноаспектний характер, враховувати не лише кількісні, але й якісні показники,

- перелік їх не повинен бути надто великим для того, щоб забезпечити прозорість, простоту та доступність сприйняття,

- критерії повинні мати однозначний і об’єктивний характер, не допускати оціночних категорій («належний», «достатній» та інші),

- виключення із загального порядку мають носити вичерпний характер і не допускати довільності застосування,

- критерії мають бути усталеними, а для цього вони повинні мати нормативно-правове закріплення.

Законодавство про адміністративно-територіальну реформу, як правило, передбачає заходи щодо пом’якшення реалізації реформи. У їх якості можуть передбачатися:

1. Часова адаптація. Перетворення займають досить тривалий проміжок часу. Так, Реформування у Польщі первісно розраховувалося на 20-30 років, в Литві, Латвії, Фінляндії воно фактичне зайняло 15-16 років.

2. Поступовість. Вимагає ретельної підготовки, вивчення стану адміністративних територій.

3. Широке урахування думки населення. Встановлюється необхідність проведення місцевих референдумів, соціологічних опитувань не лише під час перетворень, але й при опрацюванні концепції реформи, залучення громадськості, представників органів місцевого самоврядування до складу спеціальних органів з опрацювання та реалізації реформи. Наприклад, у Данії Комісія з територіальної реформи місцевого самоврядування була сформована з 5 представників парламенту, 5 представників асоціацій органів місцевого самоврядування та 3 представників Міністерства внутрішніх справ. Як гарантія демократичного характеру адміністративно-територіальних перетворень, на конституційному рівні закріплюється вимога проведення референдумів з цих питань в Основному Законі ФРН, Конституції Італійської Республіки; Конституцією Болгарії передбачене проведення обов’язкової консультації з громадськістю.

4. Встановлення критеріїв для створення нових адміністративно-територіальних одиниць без зазначення кількісних та якісних характеристик, можливість застосування індивідуального підходу до кожного регіону.

5. Можливість обрання способу укрупнення: об’єднання муніципалітетів або встановлення міжмуніципального співробітництва.

Ці механізми, з одного боку, пом’якшують процес реформ, але з іншого, дуже часто призводять до його уповільнення і, як наслідок, необхідності застосування більш жорстких, адміністративних заходів.

Наприклад, якщо у Латвії надзвичайна повільність утворення об’єднаних муніципалітетів була компенсована рішенням уряду про примусове об’єднання, то в Естонії процес реалізації реформи був призупинений. Концепція реорганізації адміністративно-територіального устрою, схвалена Урядом ще у 2001 році, передбачала скорочення числа муніципалітетів майже вдвічі. Свої пропозиції щодо об’єднання мали подати муніципалітети, але більше половини з них відкинули пропозицію про об’єднання, майже 30% висунули свої вимоги щодо об’єднання і лише 12% підтримали ідею укрупнення. Такі результати продемонстрували різко негативне ставлення муніципальних властей до реформи, що загальмувало процес її реалізації.

Серед інших векторів удосконалення адміністративно-територіального устрою в зарубіжних країнах слід виокремити наступні:

ІІ. Територіальна основа місцевого управління розвивається не тільки у напрямку її укрупнення шляхом створення більш великих, об’єднаних адміністративно-територіальних одиниць, але й у бік формування більш дрібних одиниць. Це пов’язано у першу чергу з забезпеченням представництва інтересів окремих поселень в об’єднаному муніципалітеті, а також забезпеченням субсидіарності у механізмі управління, наближенням системи надання публічних послуг до пересічного жителя. Адже за останні роки у зв’язку з об’єднанням муніципалітетів міська чи окружна адміністрація стає не на багато ближче до населення, ніж державна. Це зумовило необхідність демократизації та децентралізації механізму муніципальної влади, розвитку реального самоврядування на субмуніципальному рівні, на рівні окремих поселень, структурних одиниць територіальної організації великих міст. Тому в багатьох країнах формуються органи громадського самоврядування без власних повноважень і бюджетів на мікрорівні, всередині муніципальних утворень (наприклад, парафії у Великобританії, сільради в німецьких землях, підради Болгарії, сянюнайтії Литви).

ІІІ. В Європі відбувається нова хвиля адміністративно-територіального реформування, яка отримала назву «новий регіоналізм». Вона пов’язана зі зміцненням правового статусу регіонів, перерозподілом функціонально-компетеційної сфери у напрямку збільшення владних правоможливостей регіонального рівня влади.

Традиційно регіони розглядалися як політико-адміністративна опора держави, інструмент реалізації політики центральних органів виконавчої влади. В ході реформ змінюються функції регіонів, перетворюючи їх на самостійних учасників публічно-правових та міжнародних відносин, у головних суб’єктів реалізації соціально-економічних програм розвитку, інфраструктурних проектів, програм в сфері охорони здоров’я, освіти і культури, що забезпечується шляхом надання регіонам відносно самостійної інституційної системи, широких повноважень та власної матеріально-фінансової бази. Сучасна європейська практика конституційного будівництва знає все більше прикладів регіоналізованих унітарних держав.

Основними факторами, які спричинили появу такого напрямку реформування і призвели до переосмислення ролі регіонів, можна вважати збільшення мобільності капіталу і зростання регіональної ідентичності, яке відбувалося як на базі традиційної культурної відмінності регіонів (Каталонія, Країна Басків, Уельс), так і через формування нових регіональних спільнот (Паданія на півночі Італії).

В країнах Західної Європи створення регіонального рівня територіальної організації стимульовано також і втручанням наднаціональних органів ЄС. Адже багато європейських програм в обов’язковому порядку передбачають наявність регіонів, що відповідають певним географічним характеристикам. У результаті з’являються нові або відновлюються старі територіальні одиниці, зокрема в Португалії, Франції, Італії, Греції та інших країнах.

IV. На картах сучасних європейських держав з’являється ще один вид утворень, які не є суто адміністративно-територіальними одиницями, а виступають об’єднаннями, як правило, базових одиниць, створеними для виконання завдань економічного розвитку, планування та обліку, а також в силу соціально-культурних традицій. Вони не мають адміністративного характеру та, як правило, спеціально створених для здійснення публічного управління на цьому рівні владних органів.

Формування таких об’єднань зумовлено двома загальними чинниками:

по-перше, встановленням міжмуніципального співробітництва та формуванням спеціалізованих округів, які надають муніципалітетам певні послуги.

Наприклад, у Франції такі об’єднання були сформовані ще у ХІХ столітті внаслідок намагання об’єднати зусилля комун у виконанні окремих, однієї або декількох, функцій. Вони одержали назву міжкомунальних об’єднань. У даний час їх нараховується майже 13 тисяч. І зараз у межах реформ, спрямованих на укрупнення муніципалітетів, передбачається можливість формування об’єднань міжмуніципальної кооперації;

по-друге, формуванням неадміністративних утворень у зв’язку з реалізацією Рекомендацій ЄС щодо системи статистичних одиниць NUTS, передбачених для збору і обробки статистичних даних та розподілу структурних фондів ЄС.

Наприклад, в Угорщині у 1996 році були створені 7 так званих мікрорегіонів – регіонів планування та статистики, які визначені основою регіональної економічної системи. У 1998 році Парламентом країни були затверджені їх межі, а також прийнято ряд законодавчих актів, спрямованих на фінансове стимулювання розвитку.

У Словаччині сформовано 4 альтернативні області, у Норвегії – 5 альтернативних регіонів. 5 культурно-історичних регіонів після реформи 2009 року утворено в Латвії. У Туреччині запроваджено 7 регіонів, по 8 – у Нідерландах, Ісландії, Болгарії, Румунії, у Словенії діє 12 статистичних регіонів.

V. Посилення конституційних та законодавчих гарантій територіальної основи місцевого самоврядування у напрямку:

- закріплення прав муніципалітетів на управління територією,

- забезпечення врахування думки населення та муніципальних органів з питань адміністративно-територіальних перетворень,

- гарантування захисту прав муніципалітетів від необґрунтованої ліквідації, зміни меж територій.

У Німеччині захист прав комун від необґрунтованої ліквідації, зміни меж територій забезпечується, зокрема, діяльністю конституційних судів федеральних земель. Основний закон цієї держави гарантує недоторканість місцевого самоврядування як форми організації влади. Хоча вона не містить гарантію недоторканості окремо взятої громади, практикою судочинства опрацьована вимога: припинення будь-якої громади на підставі закону землі про зміну адміністративно-територіального поділу можливе лише при наявності особливих інтересів суспільного блага, порушення чи недотримання яких розглядається як порушенням Конституції. Як таке порушення розглядаються факти, якщо:

а) не була своєчасно і повно виявлена та врахована думка громади;

б) законодавчий орган при прийнятті рішення недостатньо повно виявив сутність справи або виходив з невірного тлумачення його істотних питань;

в) рішення законодавчого органу про новий адміністративно-територіальний поділ має очевидні хиби з точки зору оцінки та розуміння сутності питання;

г) оцінки законодавчого органу та його прогнози щодо перспектив розвитку відповідної громади є очевидно хибними;

д) цілі зміни адміністративно-територіального поділу є невиправданими порівняно з попереднім станом громади, неналежними;

е) в наслідок зміни адміністративно-територіального поділу, здійснюваного законодавчим органом, погіршується становище мешканців та знов створюваних громад, що не виправдовується перевагами від цих законодавчих заходів (співставлення витрат та результатів).

Таким чином, у контексті європейських тенденцій удосконалення адміністративно-територіального устрою можна зробити наступний висновок. Загальна тенденція безсумнівна: триваюча у переважній більшості сучасних держав дифузія публічної влади, яка проявляється у створенні, розширенні, зміні функцій і повноважень різних ланок та рівнів територіальної організації влади, одночасно супроводжується потужними інтеграційними процесами, зумовленими соціально-економічними, політичними чинниками зовнішнього і внутрішнього спрямування. Характер цих процесів та зміст реформ територіальної організації публічної влади свідчать про те, що йдеться вже не про реалізацію більшого чи меншого ступеню автономності муніципальної влади, наданої державою, а про раціоналізацію взаємовідносин самостійних інституційних підсистем публічної влади, підкорену логіці конституційно-правового розвитку.

Ірина Іванівна Бодрова,
кандидат юридичних наук, доцент,

провідний науковий співробітник НДІ 
державного будівництва та місцевого
самоврядування НАПрН України

____________
//www.nbuv.gov.ua/asambleya/arh/Bul_6.pdf

21.06.2013 Світлана Серьогіна. Місцеве самоврядування - сполучна ланка між державою і особою 

06.03.2013 Ірина Бодрова. Проблеми конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим 

01.03.2013 Про Концепцію внесення змін до Конституції України щодо удосконалення статусу Автономної Республіки Крим 

07.02.2013 Сергій Чернов. Сьогодні в Україні діють закони, які гальмують розвиток місцевого самоуправління 

21.01.2013 Олександр Мороз. Оркестр - Конституційна Асамблея - може нефальшиво зазвучати тільки при талановитому диригуванні 

05.01.2013 Світлана Серьогіна. Ілюзія самоврядування 

30.11.2012 Марина Ставнійчук. Відповідь на загрози унітарності та територіальній цілісності України 

16.10.2012 Доповідь Комісії з питань адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування: «Напрями вдосконалення конституційного регулювання системно-структурної організації місцевого самоврядування в Україні» 

13.10.2012 Олександр Мороз. Ще раз про систему влади - головну проблему України 

20.09.2012 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (проект) 

28.08.2012 Круглий стіл «Шляхи реформування місцевого самоврядування в Україні» (Через децентралізацію до зміцнення соборності України) 

23.07.2012 Леонід Кравчук. Саме необхідність нормування місцевого самоврядування - перша причина, по якій конституція вимагає удосконалення 

27.06.2012 Георгий Крючков. В Полтавской области планируется оставить всего четыре района, в Херсонской - три

//obozrevatel.com/politics/96382-ya-nashih-planov-lyublyu-gromade.htm