Конституційна асамблея: правова панацея?

Микола КОЗЮБРА, завідувач кафедри загальнотеоретичних і державно-правових наук Національного університету «Києво-Могилянська академія», доктор юридичних наук, професор, суддя Конституційного Суду України у відставці, спеціально для «ЮВУ»

Питання юрисдикції Конституційного Суду щодо Закону про внесення змін до Конституції України, який ухвалений з порушенням встановленої нею процедури, є досить складним. Прямі аналоги в європейській практиці конституційної юрисдикції, наскільки мені відомо, відсутні. Тим не менше в теоретичній постановці це питання виникло ще у 2000 році на спільному німецько-українському колоквіумі з конституційного права, в якому мені довелося брати участь, тобто задовго до прийняття Закону "2222" від 8 грудня 2004 року, що лише через трохи не повних шість років став предметом розгляду КСУ, рішення якого щодо цього закону нині бурхливо обговорюється політиками і юристами.

Як сам зміст вказаного закону, так і, особливо, процедура його прийняття піддавалися небезпідставній різкій критиці з боку фахівців, у тому числі мною. Порушення встановленої Конституцією України процедури та рішення КСУ від 9 червня 1998 року у справі щодо офіційного тлумачення частини другої статті 158 та статті159 Конституції України при ухваленні Закону "2222" констатувала у 2005 році у своєму висновку Національна комісія зі зміцнення демократії і утвердження верховенства права.

У зв'язку з цим сам розгляд Конституційним Судом справи щодо додержання конституційної процедури при ухваленні Закону "2222" не викликає заперечень. Однак, досить сумнівним, як на мене, є зміст рішення КСУ у даній справі.

Конституція України, як Основний Закон держави, за своєю юридичною природою, як зазначалося в рішення КСУ від 3 жовтня 1997 року (у справі про набуття чинності Конституцією України), є актом установчої влади, що належить народу. Хоч вона (як і зміни до неї) були прийняті Верховною Радою України, остання виконувала у даному випадку функції установчої влади (тобто діяла від імені народу), а не похідної від неї законодавчої влади.

Це означає, що положення Конституції, які стосуються законів як актів законодавчої влади (а саме так відповідно до вказаного рішення КСУ слід тлумачити частину п'яту статті 94 Конституції України, яка регламентує порядок набрання законами чинності), недопустимо механічно переносити на Конституцію як на акт установчої влади.

Частина перша статті 152 Конституції, згідно з якою закони та інші правові акти за рішенням КСУ визнаються неконституційними повністю або в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (за своїм змістом) або якщо була порушена встановлена Конституцією процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності стосується законів як актів законодавчої влади, а не Основного Закону як акта установчої влади. І прямої аналогії між ними проводити не можна.

Якщо визнання неконституційними перших цілком відповідає природі КСУ як "негативного законодавця", тобто органу, який, визнаючи закони чи окремі їх положення неконституційними, фактично змінює законодавче поле, то перебирання на себе функцій і повноважень установчої влади, тобто органу, який змінює Конституцію, суперечить природі конституційної юрисдикції. Отже, своїм рішенням КСУ, відновивши дію Конституції України в редакції 1996 року (про це йдеться, щоправда, лише в мотивувальній частині), вийшов за межі своїх повноважень.

Що, на мій погляд, мав у даній непростій ситуації зробити КСУ?

Оскільки передбачена Конституцією процедура ухвалення Закону "2222" про внесення змін до Конституції була порушена (у цьому сумнівів практично ні в кого не виникає; може йтися хіба що про ступінь впливу цих порушень на права і свободи людини та територіальну цілісність України), Суд, як орган конституційної юрисдикції, цілком правомірно мав констатувати ці порушення і як наслідок — визнати процедуру ухвалення закону "2222" такою, що суперечить статті 159 Конституції (з урахуванням рішення КСУ від 09. 06. 1998 р. ) та деяким іншим статтям Основного Закону.

Другим пунктом свого рішення КСУ, як на мене, мав би зобов'язати Верховну Раду у визначений ним строк привести процедуру внесення змін до Конституції у відповідність до її розділу XIII, що прямо випливає із статті 70 Закону України про КСУ.

Питання про характер, зміст та обсяг цих змін (чи вони залишатимуться у редакції Закону "2222", чи поновлюватиметься редакція Конституції 1996 року, чи це будуть принципово нові зміни) — це компетенція парламенту як представницького органу, а не КСУ. Він же, цілком обґрунтовано визнавши неконституційність процедури ухвалення Закону "2222" про внесення змін до Конституції, фактично втрутився у зміст та обсяг змін до Основного Закону, що виходить за межі юрисдикції КСУ, оскільки ці питання не є предметом наступного конституційного контролю.

Не можу однак не відзначити, що рішення КСУ у цьому відношенні є суперечливим, що дає підстави для різного його тлумачення політиками і юристами, на що вже зверталася увага в засобах масової інформації.

На відміну від мотивувальної частини, в якій, як зазначалося, йдеться про "відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом "2222", в резолютивній частині про це не згадується. Звідси незрозуміло, про приведення яких нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення до неї змін Законом "2222", йдеться в пункті 3 рішення. Про масив законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих після набуття чинності Законом "2222", чи про ті нормативні акти, які ухвалювалися "в пакеті" 8 грудня 2004 року і процедура ухвалення яких не відповідала положенням Конституції 1996 року. Адже серед "пакетних" актів, окрім Закону "2222", були також постанова Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України" № 2223-IV та Закон України "Про особливості застосування Закону України "Про вибори Президента України" при повторному голосуванні 26 грудня, що дає підстави для об'єднання цих актів під загальною назвою "нормативно-правові акти". Проте процедура їх ухвалення істотно відрізняється, тому голосувати за них "в пакеті" недопустимо.

Дуже хотілося б сподіватися, що положення мотивувальної частини рішення про те, що відновлення попередньої редакції норм Конституції України забезпечить стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність і непорушність дії Конституції, стануть нарешті реальністю.

Проте, як на мене, вони швидше за все так і залишаться у сфері ілюзій. Конституція, як і зміни до неї, на жаль, давно перетворилися в об'єкт брутальних політичних торгів і довільних чи навіть свавільних тлумачень. Рішення КСУ лише поглибить вкрай небезпечну для країни деюридизацію суспільства, до якої доклали зусиль всі попередні українські влади, незалежно від їх кольорів. Чинна влада діє поки що в тому ж руслі. А це шлях до чергових конфронтацій, протистоянь і хаосу, зупинити які можливо лише двома способами — або встановленням жорсткого диктаторського режиму, неминучим наслідком якого стане владне свавілля, масові порушення прав і свобод людей, втрата перспективи євроінтеграції, або ж якомога швидше повернення в конституційне поле хай сумнівно відновленої старої Конституції, незалежно від того, подобаються її положення владі чи ні (як, скажімо, вимога частини першої статті 77, відповідно до якої чергові вибори до Верховної Ради відбуваються в останню неділю березня четвертого року її повноважень). Зрозуміло, з неминучою перспективою удосконалення Основного Закону відповідно до процедури, встановленої його розділом XIII.

Хоча текст Конституції 1996 року справді був загалом позитивно оцінений Радою Європи та зарубіжними експертами (щоправда, без епітетів "найкраща", "найдемократичніша", якими оперує нинішня влада), як один з активних учасників розробки її проектів можу засвідчити, що чимало слушних зауважень, висловлених, зокрема, Венеціанською комісією, з різних причин залишилися нереалізованими. Та й практика дії Конституції виявила в ній ряд суперечностей, прогалин та інших вад, які вимагають усунення.

Мені загалом імпонує давно обговорювана фахівцями, а нині підтримана Президентом України ідея створення Конституційної асамблеї. Саме вона за умов політично незаангажованого порядку її формування здатна підготувати системні зміни до Конституції не під замовлення певних політичних сил чи особистостей, а для блага громадян і прогресу держави на шляху демократії і верховенства права. Поки що про них, на жаль, більше говорять, ніж реально дбають про їх утвердження.

Юридичний Вісник України, № 41 (797), 15 жовтня 2010 р.

//www.yurincom.com/ua/analytical_information/?id=6118

//www.yurincom.com/ua/legal_bulletin_of_Ukraine/archive/?jid=405

//advocat-cons.info/index.php?newsid=9784