Модернізація Конституції
України в частині удосконалення положень про здійснення народовладдя вимагає врахування
сутності та змісту категорій «народовладдя»,
«народний суверенітет», «народне волевиявлення», «безпосередня демократія», їх співвідношення.
Адже як відзначав відомий італійський політолог Дж. Сарторі «Хибні уявлення про
демократію спотворюють її реалізацію».[1]
Очевидно, що сучасне
розуміння демократії, її джерела та форм здійснення не може ототожнюватися з історичними
формами народовладдя та уявленнями про неї. Але, без аналізу витоків демократії
як політико-правового режиму не можливо розуміння сучасного стану та перспектив
модернізації правових механізмів здійснення народовладдя.
Демократія, як політико-правове
вчення про владу народу в суспільстві ще із часів Античності викликає гострі дискусії
серед теоретиків і практиків. Як відомо, поняття «демократія» (із грецької – «народовладдя»)
було свого часу обґрунтоване Аристотелем, який уперше серед філософів Античності
висловив припущення, що держава є більш пізнішим утворенням, ніж індивід
і сім’я, а народовладдя є однією з оптимальних форм існування людини і держави.
Хоча Ф. А. фон Хайєк
вважає, що в грецькій мові в Античний період для позначення влади поряд зі словом
«kratos» використовувалось слово «arhein» (цей корінь знаходиться в таких словах,
як монархія, олігархія, анархія). Зміст останнього застосовувався для позначення
володарювання як процесу застосування примусу, що й породжував первинну владу в
суспільстві. Натомість, термін «демархія», в значенні «володарювання народу» в Афінах
не прижився, оскільки слово «деме» одночасно застосовувалось до позначення адміністративних
одиниць – округів[2]. Тож за часів Античності
й надалі більшого поширення для позначення влади набув термін «демократія», обґрунтований
Аристотелем.
Характеризуючи сутнісні
ознаки демократії, Аристотель писав, що «Основний принцип демократичного права полягає
в тому, що рівність здійснюється у кількісному відношенні, а не на підставі гідностей;
якщо справедливість у цьому, а верховна влада належить народу, то тоді, зрозуміло,
все, що вирішується більшістю, вважається остаточним і справедливим»[3]. Цей принцип, на наш погляд, найбільш
змістовно виражає ідеї та ідеали демократії.
Пізніше Платон у своїй
роботі «Держава» стверджував, що демократія – це одна з існуючих форм державного
правління, зміст якої полягає в тому, що народ отримує всю повноту влади й урівнює
всіх вільних громадян у праві на участь в управлінні державними справами. Але, сам
Платон не був прихильником такої форми державно-політичного режиму і писав, що у
демократичній державі немає жодної потреби брати участь в управлінні, навіть якщо
у когось для цього є здібності[4].
Демократичні вчення
Платона та Аристотеля знайшли своє продовження й у роботах інших мислителів Античності.
Так, Цицерон у своїх роботах одночасно оспівував і критикував демократію як форму
державного правління. З одного боку, Цицерон писав, що «лише в такій державі, де
влада народу найбільша, може існувати свобода; адже приємніше за неї не може бути
нічого, і вона, якщо вона не є рівною для всіх, уже не є свободою»,[5] а з іншого – Цицерон відносив демократію
до змішаної форми державного правління, яка на відміну від «чистих» форм правління
(аристократія й монархія) швидко перетворюється на стихію натовпу. Схожі суперечливі
оцінки демократії можна знайти і у роботах інших мислителів цієї епохи, зокрема
у працях Плутарха[6]. Утім, наведений
дискурс про демократію мав переважно філософське та морально-етичне звучання, тоді
як реальні «демократії» періоду Античності були далекими від сучасних стандартів
народовладдя.
Надалі окремі ідеї
демократії, як власне і сам цей термін, разом зі здобутками римського права, були
рецепійовані в західноєвропейську правову традицію. Хоча самобутні традиції народовладдя
в Європі були сформовані іще за часів раннього середньовіччя. Зокрема академік В.Смолій
констатував, що східні слов’яни мали звичай скликати сходи, на яких вирішували найважливіші
питання життя племені. У них могли брати участь, крім князя з його дружиною, всі
вільні люди[7]. Ці віча були спорідненими
зі сходами давніх швейцарців, що лягли в основу референдної демократії в кінці XV
ст. у Швейцарії, і навіть сам термін «віче» - «віщати», «оповіщати» має схожу етимологію
з давньошвейцарським «ad’referendum» – «те, що має бути повідомлене»[8].
Але вічова демократія,
з різних причин, не викристалізувалася в такі форми демократії як вибори чи парламентаризм.
Науковці відзначають, що в процесі розвитку феодального суспільства застосування
вічевих та інших подібних форм безпосередньої демократії поступово зійшло нанівець:
ці форми перетворилися або на військові огляди, або на зібрання, де оприлюднювалися
акти політичного володарювання. З іншого боку, за феодальних часів з досвіду реформаторської
церкви, котра встановила принцип виборності священників парафіянами, було сприйнято
ідею прямих виборів із голосуванням, і окремі тогочасні автори пов’язали цю ідею
з пропозиціями щодо формування «верховної влади»[9].
Свого нового, ідеологічного
звучання демократія набула після формування в Західній Європі вчень про суверенітет
(Ж.Боден), суспільний договір (Дж.Локк) і народний суверенітет (Ж.-Ж.Руссо). Так,
Ж.Боден, опублікувавши в 1576 р. «Шість книг про державу» об’єднав окремі фрагментарні
середньовічні уявлення про абсолютну владу в державі у вчення про суверенітет як
єдину постійну і необмежену законами абсолютну владу монарха в державі, під якою
мислитель розумів спілкування родин[10].
Схожі погляди щодо повноправності монарха обґрунтовували Т.Гоббс, Б.Спіноза та ін.
Відділивши суверенітет
монарха від суверенітету держави, Ж.Боден, Т.Гоббс, Б.Спіноза обґрунтували передумови
для визнання декількох носіїв суверенітету в одній державі, а вчення про суспільний
договір Дж.Локка зробило закономірним питання про правосуб’єктність другої рівної
сторони цього договору – народу.
Угорський конституціоналіст
А.Шайо пише, що Ж.-Ж.Руссо пішов далі: суверенітет монарха і держави він замінив
суверенітетом народу[11]. Ж.-Ж.Руссо
наповнив новим змістом і саму категорію «демократія». Розмежовуючи такі форми держави,
як демократія, аристократія та монархія, він визначив демократію як такий лад, за
якого верховна влада належить народу, а форми правління можуть бути різними[12]. Важливим складником вчення Ж.-Ж.Руссо
про народний суверенітет стала і концепція безпосередньої реалізації народного суверенітету
через референдуми, на яких народ приймає закони.
Основною ж заслугою
Ж.-Ж.Руссо стало те, що демократія в його вченні про народовладдя трансформувалась
з форми державного правління на універсальну форму політичного режиму. До того ж,
вчення Ж.-Ж.Руссо про народний суверенітет, спільну волю та народовладдя тісно пов’язалося
з ідеями конституціоналізму, що передували буржуазно-демократичним революціям у
Європі та війнам за незалежність в Америці. Принцип народного суверенітету отримав
своє унормування вже в перших конституціях кін. XVIII - XIX ст. Так, уже Конституція
Франції 1791 р. одночасно проголошує принцип поділу влади і закріплює народний суверенітет.
З того часу народний суверенітет усталився як загальновизнаний принцип конституційного
права та основа побудови влади у державі.
У XIX ст. демократія
досліджується й представниками американської політико-правової думки. До прикладу,
А.де’Токвіль у своїй роботі «Про демократію в Америці» робить висновок, що демократія
є найоптимальнішою формою розвитку громадянського суспільства на засадах народовладдя.
Хоча А.де’Токвіль пов’язує безпосередню реалізацію народного суверенітету, у першу
чергу, з виборами і народним представництвом: «Народ бере участь у прийнятті законів,
обираючи законодавців; бере участь він і у втіленні в життя цих законів – шляхом
обрання представників виконавчої влади. Можна сказати, що народ сам керує країною,
бо права, надані урядові, вельми незначні й обмежені …»[13]
Інший американський
мислитель і державний діяч Дж.Медісон обґрунтовував ідею т. з. «чистої демократії».
Цей вид народовладдя існує в суспільстві, яке складається з невеликої кількості
людей, що шляхом спільних зібрань особисто здійснюють управління своїм життям[14]. Водночас, слід констатувати, що європейські
концепції народовладдя та безпосередніх форм його реалізації не отримали у США відповідного
розвитку, поступившись доктрині республіканізму, що заперечувала абсолютизацію народного
суверенітету та безпосередньої демократії.
Теорія народного суверенітету
Ж.-Ж.Руссо та конституційна практика її реалізації в низці держав Європи і Америки
сприяла зародженню в XIX – XX ст. серйозних наукових дискусій щодо сутності й змісту
демократії та форм її реалізації. Їх результати виявилися в багатоманітності й суперечливості
методологічних підходів кожної з юридичних шкіл щодо детермінації народовладдя.
Зокрема, на початку XX ст. відомий російський правознавець П.Новгородцев писав,
що поняття демократії належить до одного з найбільш дискусійних і неоднозначних
у тогочасній політико-правовій науці[15].
Період національно-визвольних
змагань українського народу (1917-1921 рр.) не збагатив вітчизняну теорію конституціоналізму
принципово новими концепціями безпосередньої демократії, а тим більше практикою
їх запровадження в національне державотворення та правотворення. Утім, положення робіт
українських мислителів М.Грушевського, С.Дністрянського, М.Драгоманова, І.Франка
й інших сприяли утвердженню ідей і ідеалів народовладдя в українській політико-правовій
думці.
Після утвердження
радянської влади на українських землях в 1918 р. ідеї народного суверенітету та
безпосередньої демократії на тривалий час отримали доволі специфічний розвиток,
ознаменований формуванням теорії радянської безпосередньої демократії, що ґрунтувалася
на поєднанні громадських і державницьких початків,[16] широкому охопленні народних мас у безпосередній участі в управлінні
державними справами через вибори, референдуми, народні опитування, всенародні обговорення,
зібрання, мітинги, демонстрації, накази тощо. До прикладу, В.Ф.Коток розумів під
безпосередньою демократією у соціалістичному суспільстві ініціативу і самодіяльність
народних мас в управлінні державою, їх пряме волевиявлення при виробленні та прийнятті
державних рішень, а також безпосередню участь у проведенні цих рішень, у здійсненні
народного контролю[17]. Зрештою, у другій
половині XX ст. у радянській юридичній науці утвердилося положення про синтез безпосередньої
та представницької демократії, що сприяло змішуванню цих категорій та наданню їм
специфічного змісту.
Ситуація на пострадянському
просторі докорінно змінилася після розпаду колишнього СРСР, долю якого не врятував
навіть загальносоюзний референдум 17 березня 1991 р. про збереження оновленої радянської
федерації. Більшість пострадянських республік, у тому числі й Україна легітимізували
свою незалежність на референдумах. Всеукраїнський
референдум 1 грудня 1991 р. надав вищої юридичної сили Акту
проголошення незалежності України і, по-суті, став формою національного державотворення.
Успіх новітніх державотворчих
референдумів, що були визнані міжнародною спільнотою, і недосконалість практичних
аспектів радянської доктрини демократії, що підтвердив і згаданий референдум СРСР
1991 р., сприяли пошуку нових методологічних підходів у формуванні національних
концепцій народного суверенітету та форм його безпосередньої реалізації. Здобутки
українських правознавців, узгоджені з позитивною зарубіжною конституційною практикою
в сфері здійснення народовладдя, отримали своє втілення в Конституції 1996 р., відповідних
законах України, рішеннях Конституційного Суду України щодо народного суверенітету
та безпосередньої демократії.
Конституція України,
закріплюючи народний суверенітет як єдине джерело влади в державі (ст. 5) визначила,
що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми й інші форми безпосередньої
демократії. Таким чином, в Україні конституйована пріоритетність народного суверенітету
над суверенітетом держави, публічною владою територіальних громад, громадської спільноти
АР Крим. До того ж, Конституція України вперше визнала не лише належність усієї
повноти влади Українського народу, тобто володіння політичною владою як його природне
право мати владу, а і право народу реалізовувати цю владу.
У Конституції України
також визнається як одне із пріоритетних конституційних прав – право народу захищати,
охороняти, гарантувати свою владу і конституційний лад у цілому (статті 5, 17). Зокрема,
у ст. 5 Конституції України зазначається, що право визначати і змінювати конституційний
лад в Україні належить виключно народові, і воно не може бути узурповане державою,
її органами чи посадовими особами. Відповідно, народ України має право контролю,
нагляду, спостереження в сфері влади, а в разі узурпації влади народу державою,
її органами чи посадовими особами, – частково чи повністю, – логічно визнати за
народом України право на захист своєї влади.
Ст. 17 Конституції
України підтверджує вище наведений висновок. У ній зазначається, що захист забезпечення
суверенітету й територіальної цілісності України, її економічної та інформаційної
безпеки є найважливішими функціями держави і справою всього Українського народу.
Тобто народ має право на захист, гарантування своєї влади незалежно від виду загрози
владі та джерел загрози.
Відповідно до Конституції
України належність влади народу, її здійснення та захист, охорона влади народом
– основні елементи народного суверенітету та народовладдя. Утім, наведені правові
властивості народовладдя, звичайно ж, повністю не вичерпують його сутності, змісту
та форм.
Згідно з Конституцією
України народ також має право користуватися владою, наприклад, у вигляді вияву референдної
ініціативи (ст. 72),
застосовувати владу, зокрема, у вигляді обов’язкових референдумів (щодо питань про
внесення змін до розділів
I, III, XIII Конституції
України та зміну території України), надавати (делегувати) владу органам державної
влади та органам місцевого самоврядування тощо. Очевидно, що йдеться як про представницькі
органи державної влади і органи місцевого самоврядування, так і органи, сформовані
ними самостійно, або з іншими представницькими органами.
До прикладу, Кабінет
Міністрів України не є представницьким конституційним органом державної влади, але
механізм його формування, визначений ст. 114 Конституції
України, передбачає врахування політичної волі двох вищих представницьких суб’єктів
у державі – Президента України і Верховної Ради України. Аналогічна конституційна
практика делегування народом своїх владних повноважень представницьким і опосередковано
призначуваним органам державної влади і органам місцевого самоврядування є звичною
й для держав-учасниць ЄС, США, Японії та ін. Вона відображує складність механізму
сучасної держави, значна частина функцій якої здійснюється не лише через виборні,
а й через призначувані органи державної влади. Схожа ситуація спостерігається й
в сучасних моделях місцевого самоврядування, котрі значною мірою різняться від тої
моделі, яку Ж.-Ж.Руссо обґрунтовував у своєму «проекті Конституції для Корсики».
Окрім того, вибори, референдуми й інші форми безпосередньої демократії нині вдало
поєднуються і з діяльністю інститутів громадянського суспільства щодо управління
державою та місцевим самоврядуванням.
Конституція України
передбачила також можливість реалізації влади народом як у цілому, на загальнонаціональному
рівні, так і в особі його територіальних громадських спільностей – територіальних
громад як пріоритетних суб’єктів системи місцевого самоврядування та громадської
спільноти Автономної Республіки Крим.
Конституція України
традиційно поділяє демократію (народовладдя) на безпосередню й представницьку. Проте,
на відміну від попередніх радянських конституцій, чинна Конституція первинною формою
(видом) демократії визнає безпосередню. Це є цілком логічним, закономірним, реальним.
Адже безпосередня демократія – природне право народу, вона з’явилася раніше від
представницької. Водночас, не можна оцінювати безпосередню демократію як вищу форму
народовладдя ніж представницька. Вони рівні між собою та є ефективними лише за умови
взаємодії, а не конфронтації.
Конституційні засади
безпосередньої демократії в нашій державі визначаються Конституцією та законами
України. Зокрема, п. 20 ч 1 ст. 92 Основного Закону
унормовує, що організація і проведення виборів і референдумів визначається виключно
законами України. При цьому, Конституція України визначає не лише місце безпосередньої
демократії в системі народовладдя, тобто в системі політичної влади народу, а і
її суть, зміст і форми.
За своєю суттю безпосереднє
народовладдя, відповідно до положень Конституції (статті 5, 36, 69 та ін.), є насамперед
прямим волевиявленням народу (народним волевиявленням) шляхом таємного голосування
на виборах і референдумах або волевиявленням, вираженням волі через інші форми безпосередньої
демократії. Тобто, безпосередня демократія – це самостійна реалізація Українським
народом власної волі щодо власних інтересів (у цілому чи щодо частини суспільства)
або щодо інших народів і держав.
За змістом безпосереднє
народовладдя, відповідно до Конституції України, є насамперед формуванням представницьких
органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (ст. 71), прийняттям
законів та інших рішень загальнонаціонального (загальнодержавного) або місцевого
значення (статті
72, 73, 74), гарантуванням (охороною) конституційного ладу (ст. 5), захистом
суверенітету і територіальної цілісності України, забезпеченням її економічної та
інформаційної безпеки (ст. 17) тощо. Змістом безпосередньої демократії є насамперед
питання внутрішньої та зовнішньої політики, реалізація та гарантування політичних,
економічних, соціальних, культурних, екологічних і інших прав і свобод людини.
Під конституційними
формами безпосередньої демократії слід розуміти, у першу чергу, організаційно-правові
форми прямого волевиявлення всього Українського народу або його частини (територіальних
громад, громадської спільноти Автономної Республіки Крим) із найважливіших питань
суспільного та державного життя, а також із питань місцевого самоврядування шляхом
виборів, референдумів або в інших, визначених Конституцією та законами України формах.
Хоча щодо «інших форм безпосередньої демократії» та їх номенклатури серед українських
правознавців точаться багаторічні дискусії.
Отже, безпосередню
демократію можна визначити як пряме волевиявлення всього Українського народу або
його частини (територіальних громад, громадської спільноти АР Крим) із найважливіших
питань суспільного та державного життя, а також із питань місцевого самоврядування,
що реалізується через вибори, референдуми або інші форми безпосередньої демократії.
Таким чином, народний
суверенітет – це історично сформоване політико-правове вчення про природне право
народу на повноту абсолютної публічної влади у суспільстві та державі, яку народ
може реалізовувати безпосередньо чи через органи державної влади і органи місцевого
самоврядування, яке утвердилося в XIX-XXI ст. як ключовий принцип конституціоналізму,
основна засада конституційного ладу та домінуюча модель розбудови держави.
Безпосередня демократія,
якщо брати до уваги дослівний період, – «безпосередня влада народу», - це передбачений
Конституцією України вид прямої реалізації народного суверенітету. Його здійснення
Конституція України пов’язує з «народним волевиявленням», що здійснюється через
форми безпосередньої демократії (ст. 69). Водночас, Конституція та закони України
не унормовують змісту категорії «народне волевиявлення», що породжує підстави для
її різнотлумачення.
Звернувшись до змісту
категорії «волевиявлення» загалом, відзначимо, що під нею прийнято розуміти процес
втілення волі соціальних суб’єктів у суспільну дійсність. У свою чергу це поняття
тісно пов’язане з категорією волі, що тлумачиться як здатність людини чи соціальної
групи (колективна воля) до свідомого цілеспрямованого вибору мети діяльності та
мобілізації зусиль, необхідних для її реалізації. У праві волевиявлення пов’язується,
у першу чергу, зі встановленням чи санкціонуванням самого права, насамперед, таким
суб’єктом як Український народ, або ж із голосуванням громадян на виборах і референдумах,
коли сукупність голосів громадян трансформується в волю всього народу.
У силу цього, народне
волевиявлення – це виявлення волі народу шляхом узагальнення результатів голосування
громадян на виборах і референдумах та трансформація їх у політичну волю народу загалом.
Результатом народного волевиявлення може бути: а) легітимізація правового, хоча
й не у всіх випадках нормативно-правового акта[18]; б) легітимізація персонального складу представницького органу державної
влади чи органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Таке тлумачення народного
волевиявлення спростовує віднесення до його організаційно-правових форм усіх інститутів
демократії, які не передбачають легітимізації конкретного правового рішення шляхом
голосування.
Що ж стосується категорії
«форма безпосередньої демократії», то під нею слід розуміти організаційно-правову
форму народного волевиявлення, визначену Конституцією та законами України. Це, у
першу чергу, вибори і референдуми. Хоча, Конституція України не заперечує існування
нині та надалі й інших форм безпосередньої демократії. Утім інших форм безпосередньої
демократії, окрім збереженого Законом України «Про місцеве самоврядування» рудиментарного
інституту народного відкликання депутата місцевої ради, на наш погляд, на сьогодні
не існує.
Таким чином, категорії
«народний суверенітет», «безпосередня демократія», «народне волевиявлення» та «форма
безпосередньої демократії» є спорідненими, але не тотожними і співвідносяться між
собою як сутність (народний суверенітет), міст (безпосереднє народовладдя і народне
волевиявлення») і форма (форма безпосередньо демократії). Наведені теоретико-методологічні
викладки, на наш погляд, мають бути враховані Конституційною Асамблеєю при удосконалені
конституційних положень про народовладдя.
____________
[1] Santory G. The Theory of Democracy Revisited.
Chatham (New Jersey). – 1987. – P. 28-29.
[2] Хайек Фридрих Август фон. Право, законодательство
и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики
/ Фридрих Август фон Хайек; пер. с англ. Б. Пинскера и А. Кустарева под ред. А.
Куряева. – М., 2006. – С. 363.
[3] Аристотель. Политика // Собрание сочинений
в 4 томах. – Т. 4. – М., 1983. – С. 571.
[4] Платон. Государство // Собрание сочинений
в 4 томах. – Т. 3. – М., 1994. – С. 344.
[5] Цицерон М. Т. О государстве. О законах.
О старости. О дружбе. Об обязаностях. Речи. Письма. – М., 1999. – С. 67.
[6] Плутарх. Моралии. О монархии, демократии
и олигархии // Вестник древней истории. – М., 1979. – Вып. 2. – С. 230.
[7] Смолій В., Ричка В. Влада народу. Український
парламентаризм: від віча Київської Русі до Верховної Ради // Україна – Юкрейн. –
1997. - № 12. – С. 7-11.
[8] Оніщук М.В. Референдна демократія: проблеми
конституційної теорії та практики : Монографія. – К. : Видавництво Європейського
університету, 2009. – С. 19-20.
[9] Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм:
Монографія. – К., 2005. – С. 307.
[10] История политических и правовых учений.
Средние века и возрождение / Отв. ред. В. С. Нерсесянц. – М., 1986. – С. 233.
[11] Шайо А. Самоограничение власти (краткий
курс конституционализма): Пер. с венг. – М. : Юристъ, 2001. – С. 57.
[12] Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре.
Трактаты. – М., 1998. – С. 253.
[13] Токвіль А. де. Про демократію в Америці.
– К., 1999. – С. 53.
[14] Федералист. Политические эссе А. Гамильтона,
Дж. Медисона и Дж. Джея. – М., 2000. – С. 83.
[15] Новгородцев П. И. Об общественном идеале.
– М., 1991. – С. 541.
[16] Теория государства и права / Под ред.
А. М. Васильева: Учебник. – М., 1977. – С. 180.
[17] Коток В. Ф. Проблемы развития непосредственной
демократии в Советском государстве: Автореф. дисс. … д.ю.н. – М., 1965. – С. 3.
[18] Федоренко В. Л. Рішення всеукраїнського
референдуму та їх юридична природа: проблеми конституційної теорії та практики /
В. Л. Федоренко // Вибори та демократія. – 2010. - № 4. – С. 4-10.
03.09.2012
16.10.2012 Доповідь Комісії
з питань здійснення народовладдя щодо розуміння і реалізації конституційних
положень «влада народу»
Фото Макс Левин
//lb.ua/news/2011/08/24/111802_militsiya_primenila_k_mitinguyushchim_.html
.png)
Публікації
