понеділок, 6 червня 2011 р.

Доктрина конституційної перебудови: завдання та напрямки реформи


Конституція 1996 року проголосила Україну суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, визнала людину найвищою соціальною цінністю, закріпивши основні міжнародні стандарти прав людини, утвердила загальновизнані в усьому цивілізованому світі принципи і юридичні механізми народовладдя, створила об’єктивно необхідні правові основи функціонування та подальшого розвитку суспільства і держави.

Поза всяким сумнівом, чинний Основний Закон втілив головні здобутки і напрацювання європейського конституціоналізму. Разом з тим, гостра політична боротьба, яка передувала прийняттю Конституції і зумовила її половинчатість та компромісність, не дозволила вирішити в тексті Основного Закону всіх проблем переходу від посттоталітаризму до демократії.

Згодом перспективи еволюційного розвитку України стали вимагати переосмислення положень чинної Конституції. Значні надії в цьому сенсі покладалися на проведення конституційно-правової реформи, яка була розпочата у грудні 2004 року. Однак, її потенціал не був використаний. Брак високої мети реальної української політики призвели до перманентних політико-правових конфліктів, які мали наслідком деструкцію як для суспільства, так і для держави. Додайте до цього нещодавній реверс – повернення до Конституції 1996 року – і маємо Україну недореформованою, яка застрягла у просторі, по-суті, пострадянського розуміння конституціоналізму.

Не випадково останні конституційні зміни не стосувалися трансформації пострадянської державності та суті відносин між державою і громадянином. Йдеться, насамперед, про правове обмеження втручання держави в суспільне та приватне життя, оформлення системи відповідальності влади, механізму реалізації конституційних гарантій основних прав і свобод, створення запобіжників проти монополії будь-яких груп впливу або політичних партій.

Поступово держава і державне почали функціонувати як домінуючі явища, формуючи й виокремлюючи свій власний корпоративно-бюрократичний, а не суспільно-корисний інтерес. Це, зокрема, проявляється у правовому послабленні низки політичних інститутів, які поступово втрачають власні конституюючі ролі, що стало можливим внаслідок зсуву та роздроблення системи стримувань і противаг. Насамперед це стосується функціонування парламенту як повноцінного плюралістичного представницького органу, проведення чесних та прозорих загальнонаціональних виборів. Засади правової держави та верховенства Конституції дедалі більше набувають декоративного, а підчас маніпулятивного характеру.

Таким чином, стан сучасного українського суспільства і політичного процесу в Україні об’єктивно потребує вдосконалення конституційного регулювання суспільних відносин. Необхідність і важливість змін до Конституції пояснюється насамперед потребою політико-інституційного дооформлення державності, відмежування від радянського правового спадку, втілення новітнього політико-правового бачення держави. На наш погляд, сучасна правова держава — це насамперед такий політико-правовий режим функціонування суспільства, де держава, керуючись принципом верховенства права, в сукупності своїх складових і механізмів виступає середовищем, засобом і гарантом реалізації та захисту прав людини і громадянина.

Отже, нам потрібна не нова Конституція, а втілення в існуючій нового характеру взаємин між громадянином і суспільством з одного боку та владою з іншого. Такі зміни мають сприяти досягненню визначеної у чинній Конституції України головної мети, пов’язаної з розвитком і зміцненням демократичної, соціальної, правової держави. Вони повинні врахувати зауваження і пропозиції Венеціанської комісії і Парламентської Асамблеї Ради Європи, усунути у змісті Основного Закону існуючи недоліки, зокрема: недостатність механізмів гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, вади в організації та функціонуванні державного механізму, недосконалості системи стримувань і противаг, неефективність існуючої територіальної організації влади, смислові неузгодженості. Зміни до Конституції відкриють шлях до проведення давно назрілих правових реформ, йдеться про реформу публічного адміністрування, адміністративно-територіальну, судово-правову реформи, а також про реформування місцевого самоврядування.

Елементами системного оновлення Конституції України мають стати, зокрема, посилення конституційних гарантій прав і свобод людини та громадянина; конституційне закріплення нових форм безпосередньої демократії; удосконалення конституційного формату поділу влади та системи стримування і противаг; забезпечення принципу цілісності державної влади; перегляд існуючої територіальної організації влади в Україні; усунення присутніх в Основному Законі смислових неузгодженостей.

Цілком поділяючи погляди вчених щодо важливості таких конституційних інститутів як права і свободи людини і громадянина, місцеве самоврядування і територіальна організація влади, зупинимось лише на трьох ключових питаннях, які, на мій погляд, становлять основу сучасної доктрини конституційної перебудови України. Йдеться про удосконалення механізмів реалізації влади народом, тобто розвиток народовладдя; з цієї площини – про формування і удосконалення системи організації влади та удосконалення механізмів контролю влади.

1. Удосконалення механізмів реалізації влади народом – розвиток народовладдя

Розвиток народовладдя, або ж питання удосконалення механізмів реалізації влади народом має принципове значення в доктрині конституційного оновлення. Адже воно напряму пов’язане з формуванням влади, розвитком представницької демократії, а також з безпосередньою участю народу у здійсненні влади – безпосередньою демократією.

Загальновідомо, що у демократичних країнах формування влади відбувається шляхом виборів. Забезпечення широкої участі громадян у виборах, їх прозорості, вільного волевиявлення, сталості виборчого законодавства і виборчого процесу повинні визначати мету і становити зміст конституційних змін.

Вважається за доцільне доповнити та розкрити зміст принципів виборчого права, спрямованих на зміцнення гарантій реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України. Окрім того, що вибори є прямими і відбуваються на основі загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування, необхідно встановити, що усі виборці мають однакову кількість голосів на виборах і голосують особисто; що вибори є вільними і виборці самостійно вирішують питання їх участі у виборах; що виборцям гарантуються умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення під час голосування.

Важливо закріпити періодичність виборів, визначити конституційні строки їх проведення, розвести у часі вибори Президента України, народних депутатів та органів місцевого самоврядування.

Потребує суттєвого розширення застосування форм безпосередньої демократії в Україні.

Вже час запровадити інститут народної законодавчої ініціативи і визначити, що на вимогу певної кількості громадян, які мають право голосу (наприклад, від ста до п’ятисот тисяч), законопроекти можуть бути внесені до парламенту і повинні розглядатися позачергово. Передбачити, що за народною ініціативою на вимогу не менш як півтора мільйона громадян України, які мають право голосу, до парламенту може бути поданий законопроект про внесення змін до Конституції або про нову редакцію Конституції України.

Треба конституційно і на законодавчому рівні унормувати положення про інститути скасувального референдуму (народне вето), конституційного звернення (скарги) громадян.

Важливо також удосконалити положення чинної Конституції щодо реформування демократії про проведення референдумів, значно розширивши їх застосування шляхом визначення предмета референдумів як всеукраїнського, так і місцевих. Зокрема встановити, що на загальнонаціональних референдумах вирішуються питання національного суверенітету - зміна території, участь у міждержавних об`єднаннях тощо. Рішення, ухвалені за наслідками реалізації такої форми народного волевиявлення, мають бути обов’язковими і не потребують додаткового затвердження будь-якими конституційними органами. Потрібно визначити саме на конституційному рівні, а не рішеннями Конституційного Суду України, порядок введення в дію рішень, ухвалених на референдумі.

2. Удосконалення системи організації влади

Дискусії навколо найбільш прийнятної форми правління для України давно тривають у науковому середовищі, особливо гострими вони є у політичних колах.

Відразу зауважу, що ми є прихильником змішаної або парламентсько-президентської форми правління. Історія свідчить, що саме такий політичний режим притаманний країнам перехідного періоду від тоталітаризму до демократії і, що саме такий режим виступає надійним запобіжником повернення до автократичних форм правління. Адже, і президентська, і тим паче парламентська республіки дуже вибагливі до політичної культури. Вони існують і ефективно діють лише в країнах з усталеними демократичними традиціями, де в свідомості громадян і в практиці державотворення утвердилися принципи верховенства права, економічного та політичного плюралізму, визначилися і закріпилися правила парламентаризму, створена реальна система багатопартійності. В протилежному випадку такі республіки дуже швидко продукують авторитаризм.

На наше переконання, сьогодні визначальним у питанні удосконалення системи організації влади є не вибір форми правління, а створення нових конституційних балансів влади, сучасної і ефективної системи стримувань і противаг. Відомий французький філософ Шарль Монтеск’є стверджував, щоб попередити зловживання владою, необхідний такий порядок речей, при якому різні влади мали б змогу взаємно стримувати одна одну.

Слід відзначити, що удосконалення системи стримувань і противаг, створення нових балансів набуває у доктрині конституційної перебудови особливого значення як об’єктивна потреба з огляду на політичну незавершеність та недостатню зрілість української демократії, відсутність прямих кореляцій між інтересами громадян, нації, держави та корпоративними цінностями і завданнями політичних партій, слабкий вплив громадянського суспільства на владні інституції.

Основними доктринальними чинниками, які визначають зміст удосконалення побудови і дії системи стримувань і противаг є: утвердження різних форм і способів формування окремих гілок влади, встановлення різних термінів їх повноважень; визначення тих дискретних повноважень кожної із гілок влади, за допомогою яких здійснюється їх стимулювання або стримування; послідовне проведення у життя демократичних принципів організації і діяльності всіх органів державної влади; встановлення конституційно-правової відповідальності за порушення принципів і норм, які забезпечують ефективну дію системи стримувань і противаг; здійснення конституційного контролю і судового захисту з метою забезпечення верховенства права у взаємовідносинах між гілками влади.

В цьому контексті стрижнем конституційних змін мають стати: перехід до бікамералізму; роз’єднання джерел формування основних гілок влади, насамперед судової; забезпечення єдності і цілісності виконавчої влади, тощо.

Утвердження бікамеральної побудови українського парламенту, тобто його двопалатної структури, з одночасним зменшенням загальної чисельності народних обранців до 384 особи дасть можливість:
  • збалансувати владу і забезпечити функціональну стабільність вищого законодавчого органу;
  • розширити представницьку демократію і посилити процеси децентралізації, запровадити конституційний механізм рівного представництва регіонів;
  • підвищити якість законотворчого процесу, розмежувати функції нормотворення і державотворення.

Двопалатний парламент стане поєднувати в собі і політичне і територіальне представництво.

Нижня палата – Палата депутатів, будучи обраною шляхом прямих виборів за пропорційною системою, є органом політичного представництва народу. Крім законодавчої функції, на нижню палату парламенту покладається відповідальність за формування уряду та контроль за його діяльністю. Неспроможність призначити уряд і затвердити програму його діяльності має наслідком розпуск нижньої палати парламенту та її дострокові вибори.

Верхня палата – Сенат має обиратися прямими виборами за мажоритарною системою та представляти громади і регіони України. Їх рівне (по три особи від областей та м. Києва) представництво буде виступати об’єднуючим чинником. Передбачається ротація сенаторів у певний термін, що дасть можливість забезпечити наступність і стабільність у здійсненні влади. Цьому ж буде слугувати і підвищений віковий ценз депутатів верхньої палати. Сенат на відміну від нижньої палати не може бути розпущеним.

Верхня Палата покликана взяти на себе повноваження щодо кадрових призначень, які не є урядовими, а також схвалення рішень Президента України у сфері оборони і безпеки. На Сенат покладаються функції призначення виборів Президента України, вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів обласних, Київської міської, районних рад, рад громад, голів громад; та дострокового припинення повноважень цих органів за поданням Президента України. Таким чином, за Сенатом закріплюються установчі повноваження, які загалом відбивають важливу установчу роль верхньої палати Парламенту.

Наявність Сенату обмежуватиме вплив деструктивних партійних чинників, від яких об’єктивно страждає діяльність однопалатних парламентів, що формуються на партійній основі.

До європейських стандартів пропонується обмежити обсяг недоторканності парламентарів: народний депутат без згоди Палати депутатів, сенатор без згоди Сенату не може бути затриманий чи заарештований. Проте притягнення до кримінальної відповідальності здійснюється у загальному порядку, аж до набрання законної сили обвинувальними вироком щодо нього, що тягне припинення повноважень народного депутата чи сенатора.

На завершення цієї частини вважаємо за необхідне спростувати поширену в українському суспільстві тезу, що начебто бікамералізм сприяє федералізації країни або навіть провокує її розпад. Такі побоювання не мають наукового підґрунтя і не знаходять свого підтвердження. Бікамералізм є історично давньою і однією з можливих форм організації представницького інституту влади в унітарній державі. У Європі чимало унітарних країн зі стійкою традицією бікамералізму, зокрема Великобританія, Ірландія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Франція, Польща. Хоча між федералізмом і бікамералізмом існує зв’язок, водночас він не має зворотного характеру. Історії невідомі прецеденти розпаду країни або переходу до федеративного устрою внаслідок діяльності двопалатних парламентів загалом і верхніх палат зокрема.

Наступним кроком в удосконаленні системи стримувань і противаг повинно стати роз’єднання джерел формування основних гілок влади.

На відміну від чинної Конституції України пропонується весь склад Кабінету Міністрів України формувати у парламентський спосіб – Палатою депутатів, яка наділена широкими повноваженнями щодо контролю за діяльністю Уряду і перед якою він відповідальний. При цьому запровадження парламентської інвеститури, тобто схвалення представницьким органом Програми діяльності Уряду з одночасним затвердженням складу Кабінету Міністрів України дозволить утворити сильну, стабільну виконавчу владу, спроможну до ефективного співробітництва із представницьким органом. Парламентська інвеститура Уряду обумовлюватиме логіку його парламентської відповідальності: невідповідність, як і неефективність, дій Уряду визначеним у Програмі умовам спричинятиме постановку в Палаті депутатів питання про відповідальність Кабінету Міністрів України.

Саме така модель організації виконавчої влади та її взаємодії із законодавчою відповідає завданню утвердження в національній державно-правовій системі змішаної форми правління в умовах незавершеності розвитку парламентаризму.

Суперечить теорії і практиці європейського конституціоналізму і такий суто український винахід, коли донедавна одна гілка влади – законодавча формувала дві інші гілки влади – виконавчу та судову, нехай і не у дискретний спосіб.

У системі нових балансів влади важливе місце посідає питання щодо забезпечення єдності і цілісності виконавчої влади.

Як вже підкреслювалось вище передбачається її формування лише у парламентський спосіб, що виключає потенційно можливий конфлікт між Президентом, парламентом і Урядом.

Повноваження Президента України щодо скасування актів Кабінету Міністрів ліквідуються за виключенням рішень, які стосуються зовнішньої політики, національної безпеки і оборони. Державні адміністрації необхідно перетворити у префектури, залишивши за ними функції контролю за дотриманням законодавства місцевими громадами, або ж формувати їх через вибори, передавши їм повноваження виконавчої влади органів місцевого самоврядування. Повноцінний і альтернативний варіант, коли повноваження виконавчої влади на місцях здійснюють виконкоми місцевих рад.

Саме така «вертикаль» влади і розподіл компетенцій унеможливлять дуалізм виконавчої влади, забезпечать демократизм у її діяльності і справжній контроль з боку народу, ліквідують інститут делегування повноважень органам виконавчої влади, як архаїзм радянської системи.

3. Удосконалення механізмів контролю влади, захисту прав людини

У сучасній доктрині конституційної перебудови України важливе місце відводиться питанням удосконалення механізмів контролю влади.

Йдеться про встановлення дієвого парламентського контролю, підвищення ролі уповноваженого з прав людини, а головне створення такої судової системи, яка забезпечує ефективний захист прав людини і контроль за діями влади.

Пропонується запровадження усталеної у практиці розвинених зарубіжних країн форми парламентського контролю за урядом, а саме – інституту інтерпеляції, тобто відповідальності Кабінету Міністрів України у її класично-європейському конституційному форматі.

Необхідно конституційно унормувати діяльність Уповноваженого з прав людини у такий спосіб, щоб після його висновків про порушення прав людини невідворотно наступала відповідальність винних осіб, здійснювались заходи органами, які наділені відповідною компетенцією, для унеможливлення повторення цих порушень у майбутньому.

Зміни до Конституції України мають створити конституційну основу для реформування судової системи, перетворити суди і правосуддя у справжніх гарантів реалізації та захисту прав людини і громадянина.

Залишаючи поза рамками обговорення такі актуальні проблеми, як добір суддівських кадрів, їх підготовка та перепідготовка, дисциплінарна відповідальність суддів та інше, тезами зосереджу увагу на вузлових елементах конституційних змін. Доктриною передбачається:
  • запровадження інституту мирових суддів та суду присяжних;
  • зміна умов і порядку формування Вищої ради юстиції;
  • збільшення вікового цензу суддів;
  • призначення суддів безстроково;
  • закріплення принципу інстанційності судів;
  • призначення суддів вищих спеціалізованих судів, Верховного Суду України і Конституційного Суду України Сенатом за поданням Президента;
  • перехід до обрання на посади голів судів та їх заступників зі складу сіддів відповідного суду;
  • унормування обов’язкового відображення у державному бюджеті на кожний рік окремого фінансування кожного суду.

Окремо треба відзначити, що із повноважень прокуратури України виключається нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, а також здійснення досудового слідства.

Отже, підсумовуючи вищенаведене, слід відмітити, що запропонована доктрина конституційної перебудови в Україні має забезпечити удосконалення і посилення основ конституційного ладу; ефективні механізми реалізації і гарантування прав людини; формування якісно нового та дієвого місцевого самоврядування, удосконалення адміністративно–територіального устрою України. 

Центральними у доктринальних положеннях є: удосконалення народовладдя, утвердження виборчої системи, яка б забезпечила в парламенті представництво Українського народу за політичним і територіальним принципами, формування дієвої системи форм безпосередньої реалізації народного суверенітету; оновлення системи стримувань і противаг, зокрема реформування українського парламентаризму шляхом запровадження інституту бікамералізму; подолання дуалізму виконавчої влади; докорінну зміну системи судоустрою та судочинства в Україні.

На завершення висловлю своє бачення щодо порядку внесення змін до Конституції України.

Оцінюючи існуючи наукові думки і пропозиції політиків з цього приводу у розрізі нормативного змісту Рішень Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України), від 5 жовтня 2005 року № 6-рп (справа про здійснення влади народом) і від 16 квітня 2008 року № 6-рп (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі), необхідно зауважити, що не існує іншого шляху внесення змін до Конституції України, ніж передбаченого діючою Конституцією України.

Доктринальні положення визначають, що прийняття Конституції є актом установчої влади, яка належить народу; що внесення змін до Конституції, прийняття нової редакції або нової Конституції України на референдумі за народною ініціативою є можливим. Але ця можливість настає лише після внесення змін до розділу XIII Конституції України та за наявності відповідних норм у Законах України, які регулюють ці питання.

06.06.2011
Президент Інституту правової політики,
д.ю.н., Заслужений юрист України,
міністр юстиції України (2007-2010 рр.)
Микола Оніщук
//ilp.kiev.ua/node/318
//www.aprnu.kharkiv.org/news_21032011_2html.html

Немає коментарів: