Конституційний процес: як розбудити «сплячу красуню»

Оновлення Основного Закону держави повинно бути легітимним, максимально відкритим, демократичним, загальнодоступним і деполітизованим

«Тільки громадська думка може осягнути все, вчасно подати знак тривоги, вчасно порушити якісь важливі питання, одне слово — бути найвищим регулювальником складного суспільного організму» — ці слова видатного українця Євгена Сверстюка звучать надто актуально нині, коли наше суспільство дійшло думки про необхідність безвідкладного удосконалення чинної української Конституції.

У відповідь на суспільні очікування глава держави ухвалив Указ «Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї», визнавши нагальність підготовки пропозицій із вдосконалення конституційного регулювання відносин, і запропонував, щоб цей процес був легітимним, максимально відкритим, загальнодоступним, демократичним та деполітизованим, а суб’єкти владних повноважень у нього не втручалися.

Як забезпечити конституційну стабільність, надати змінам системності, зберегти соціальну єдність, уникнути політичної кон’юнктури, співвіднести політику і право, залучити до роботи над пропозиціями до Основного Закону людей, здатних усвідомити загальносуспільні цілі, науковців і практиків вітчизняного права, котре небезпідставно називають «сплячою красунею», — ці та інші проблеми порушували провідні українські конституалісти на «круглому столі», який редакція «Урядового кур’єра» провела в Інституті держави і права імені В.М. Корецького НАНУ напередодні 15-річчя Конституції України.

«НЕГРИ» КРАВЧУКА

— Відомо, що з ініціативою створити Конституційну Асамблею для підготовки змін до Конституції виступив перший Президент Леонід Кравчук. А реалізувати нелегке завдання з напрацювання пропозицій щодо механізму створення і діяльності цього утворення указом чинного Президента Віктора Януковича покладається на «негрів» — під цією жартівливою абревіатурою криються запропоновані ним члени Науково-експертної групи, котрим і належить визначити засади, алгоритм та етапи його роботи. Аналітичний супровід групі має надавати провідний науковий заклад країни в царині юриспруденції — Інститут держави і права імені В.М. Корецького. З чого розпочнемо, панове?

Юрій ШЕМШУШЕНКО,

директор Інституту, академік НАН України:

— Чинна українська Конституція, 15-річчя якої ми відзначаємо цьогоріч, має свої плюси, а не тільки мінуси, на що загострюється увага останнім часом. Основний Закон держави передусім забезпечив стабільність суспільного ладу, став потужним поштовхом до розвитку належної правової системи країни, її законодавства. Але сьогодні стоїть питання про удосконалення Конституції, оновлення її тексту. І на цьому сходяться головні політичні сили. Зробити це нас спонукають і Рада Європи, її Парламентська Асамблея. Відступати нікуди. Маємо належно оцінити набутий досвід, щоб зробити висновки для подальших кроків і не повторити помилок 2004-го.

Президентський Указ, яким підтримано ініціативу громадськості щодо створення Конституційної Асамблеї, дає нам підстави для вироблення механізму, через який здійснюватиметься оновлення Основного Закону. Очолив науково-експертну групу Леонід Кравчук, вона складається з 20 шанованих в суспільстві людей. А наш Інститут має забезпечити аналітичний супровід її роботи. Ми вже провели певну роботу і на нашому «круглому столі» присутні люди, які реалізовуватимуть ці відповідальні завдання.

Першим документом стало положення або регламент концепції майбутньої Конституційної Асамблеї (КА). Це найважливіші матеріали на початковому етапі. Є два варіанти статусу КА: це допоміжний консультативний орган Президента або незалежна самоврядна організація, що діє на громадських засадах.

Більшість схиляється до того, що вона має бути самоврядним консультативним органом при Президентові, який створюватиме науково обґрунтований документ змін і доповнень до Конституції України. Конституційна Асамблея не прийматиме проекту — її завдання підготувати добротний документ.

— За яким принципом добиралися «негри»? Яким чином утворюватиметься Асамблея? Скільки осіб входитиме до неї?

Юрій ШЕМШУШЕНКО:

— Йдеться передусім про науковців, які не здійснюють владних повноважень в органах публічної влади, тобто не будуть працювати «під когось», мають значний досвід саме в царині конституційного права, відповідну фахову підготовку, користуються незаплямованим високим авторитетом у суспільстві. Це принципово, коли йдеться про Конституцію демократичну, або іншими словами — Основний Закон громадянського суспільства.

Яким чином утворюватиметься Конституційна Асамблея (КА) — допоки єдиної думки не вироблено. Ймовірно, половину її складу формуватиме науково-експертна група, щоб забезпечити кваліфікований фаховий склад. Другу половину визначатимуть партії, громадські організації. За яким принципом — ще обговорюємо. Гадаю, що загалом до КА може входити близько 100 осіб.

Структурою КА може бути установчий з’їзд чи збори, мають бути обрані робочі органи: голова, заступник, секретар, президія постійно діючого громадського органу. Працюватимуть тематичні комісії, підкомісії, групи. Після узгодження цих питань науково-експертна група завершує свої повноваження і передає важелі Конституційній Асамблеї.

Її члени залучають до роботи найкращих високопрофесійних фахівців, пишуть проект і передають його на експертизу юридичним установам, експертам, науковим закладам, надсилають до Венеціанської комісії та Ради Європи. Після цього з урахуванням зауважень проект ухвалює КА і передає главі держави, який далі діє в межах чинної Конституції.

Ось так коротко про процедуру. Головне, щоб ми отримали Основний Закон, який відображатиме інтереси народу, не лише фіксуватиме права і обов’язки, а й, що набагато важливіше, передбачатиме механізм їхнього забезпечення.

ПИСАТИМУТЬ ВЧЕНІ, А НЕ ПОЛІТИКИ

 — Напевне, найважливіше в конституційному процесі — отримати суспільний консенсус. Що робить для цього влада?

Марина СТАВНІЙЧУК,

радник Президента України, кандидат юридичних наук:

— Зрозуміло, що перед країною стоїть завдання модернізації всіх сфер суспільно-політичного життя. Як і те, що сегментні реформи без комплексних дій результатів не дають. Саме тому глава держави зробив крок назустріч суспільству, підтримав ідею започаткування Конституційної асамблеї, яка готуватиме пропозиції щодо вдосконалення чинної Конституції, а також запропонував започаткувати широке обговорення конституційних ініціатив, залучивши до нього якомога ширші кола громадськості, вчених, міжнародного експертного середовища.

Мета цих дій — щоб Основний Закон Української держави писали вчені, а не політики, і щоб робота ця велася в рамках суспільного консенсусу, була підтримана значно ширшим загалом, ніж якби проектом займалася виключно Верховна Рада. При доборі процедури ухвалення Конституції підтримку отримала саме форма Конституційної Асамблеї.

Важливо, наголошує Президент, аби влада і опозиція працювали злагоджено, щоб члени КА дослухалися не лише до провладної частини суспільства, а й враховували весь спектр суспільних настроїв. І те, що глава держави також бере безпосередню участь у цьому процесі, свідчить про серйозність його намірів.

Питання вдосконалення Конституції повинно бути вище політики. Тож маємо неконфліктно створити КА, яка і стане майданчиком для дискусій, скоординувати дії Науково-експертної групи та Комісії з розвитку права (для цього зокрема вже ухвалено рішення про спільну редакційну комісію), не лише почути, а й врахувати якомога більше пропозицій. Сучасні інформаційні технології сприяють найширшим контактам, і ми повинні скористатися цим.

Олександр СКРИПНЮК,

доктор юридичних наук:

— На мою думку, дуже важливо, що ініціатива Конституційної Асамблеї якраз надійшла не від чинної нині влади, а від громадянського суспільства, яку озвучив перший Президент нашої держави Леонід Макарович Кравчук. Певна річ, в цьому процесі передбачена тісна співпраця з владними інституціями. Зокрема, президентським указом зазначено, що Кабмін забезпечуватиме належні умови для діяльності нашої Науково-експертної групи з підготовки КА.

Олексій ЮЩИК,

доктор юридичних наук:

— Чому в 1996-му в нас з’явилася «перекошена влада»? Тому, що текст Основного Закону ухвалювався як домовленість між кількома провладними групами, без врахування широких суспільних інтересів. 

І нині, коли все-таки вирішальним при ухваленні Конституції є голос влади (Верховної Ради), в процесі внесення змін до неї дуже важливо якомога більше вислухати суспільство.

Підтримую пропозицію, що в КА має бути 100 осіб. Щоб комісії (а їх пропонується започаткувати дев’ять) у її складі були справді робочими, до їхнього складу має входити 10-12 фахівців. Теоретики зможуть взяти участь у цій роботі шляхом «круглих столів», не лише висловити, а й відстояти ту чи ту свою позицію — саме так ми досягнемо бажаної мети — напишемо «розумну Конституцію».

Юрій ШЕМШУШЕНКО:

— Гадаю, маємо прискіпливіше підійти до вибору голів комісій: половина успіху їхньої роботи залежатиме від цього.

СЛУХАТИ І ЧУТИ ІНШИХ

— А яким, на вашу думку, шановні колеги, має бути процес узаконення Конституційної Асамблеї?

В’ячеслав ОЛЕЩЕНКО,

кандидат географічних наук:

— Навряд чи нинішня робота над змінами буде простішою від тієї, яка проводилася 15 років тому, коли ухвалювали Конституцію. Тому до участі в ній треба залучити не лише тих, хто має власну концепцію. Не менш важливо вміти слухати та чути і колег, і опонентів. Робота Конституційної Асамблеї буде конструктивною й результативною, якщо вона сприятиме досягненню консенсусу в суспільстві. Це узвичаєна європейська практика, якої маємо дотримуватися і ми. Завдання авторів конституційних змін — почути всіх. Ще одна засторога: законодавче вдосконалення не зупиняє конституційний процес у країні, чинні норми допоки ніхто не відмінив, їх треба дотримуватися і владі, й громаді.

Ірина КРЕСІНА,

доктор політичних наук:

— Мусимо чітко визначити і поінформувати широку громадськість: йдеться про повне оновлення Основного Закону держави чи лише про певні зміни до нього. А також сказати, що нині відпрацьовується концепція створення Конституційної Асамблеї, і лише затим на суд суспільства виноситиметься власне концепція змін до чинної Конституції від 1996 року.

Наталія ОНІЩЕНКО,

доктор юридичних наук:

— Для права як явища соціальної дійсності притаманні ознаки «сплячого права», чи, як його ще називають, права «сплячої красуні». Щоб воно реально запрацювало, маємо створити конгломерат теорії та конституційної практики. Тобто теоретики мусять виробити підґрунтя, на якому далі діятимуть представники галузевих спрямувань.

Справді, сьогодні у вітчизняних учених ще немає єдиної думки щодо діяльності Конституційної Асамблеї, порядку внесення змін до чинного Основного Закону. Оптимісти зазвичай очікують забагато. Песимісти навпаки закидають, мовляв, ніякі конституційні новації не змінять суворої дійсності. Третя категорія вчених мислить реально: зміни необхідні, без них неможливий суспільний поступ.

Я теж належу до останніх і гадаю, що ми, українські вчені, повинні сьогодні визначити чотири напрямки, де треба підставити плече нашим громадянам. Перше — обґрунтувати, як зробити людину справжньою цінністю суспільства. Друге — яким чином реально задіяти інститут юридичної відповідальності держави перед особою. Третє — передбачити юридичну і соціальну відповідальність бізнесу перед особою і суспільством. І насамкінець — визначитись з ефективними механізмами боротьби з тіньовим законодавством та тіньовими лобістами. Все це разом допоможе подолати синдром права «сплячої красуні».

Віктор МУСІЯКА,

кандидат юридичних наук:

— Точка відліку для запуску механізму Конституційної асамблеї вже є! І це вкрай важливо,. оскільки нам після відомих подій скасування змін до Конституції 2004 року треба легалізувати не лише владу, а й країну загалом. Сьогодні головне, щоб Асамблея була найбільш представницькою. 

Хотілося б, щоб політичні партії, громадські організації не просто призначали своїх повноважних представників до її лав, а делегували найкращі свої «мізки», найавторитетніших серед людей політиків чи діячів.

Багато залежить від думки членів науково-експертної ради, тих «негрів Кравчука», котрі знають, що робити і можуть рекомендувати найдостойніших, яким під силу чітко та обґрунтовано визначити цілі і завдання КА та забезпечити певну автономність її діяльності. Це не повинно бути одноосібне рішення Президента — навпаки він сам підтвердив своїм указом від 21 лютого 2011 року, що хоче, аби ініціатива надходила від учених, авторитетних експертів. Гадаю, за чотири місяці концепція діяльності Конституційної Асамблеї буде напрацьована, обговорена і затверджена, затим протягом року її члени працюватимуть власне над змінами до Основного Закону, і на початок 2013 року ми спільно вийдемо на узагальнений проект.

Павло ЄВГРАФОВ,

кандидат юридичних наук:

— Концепцію створення КА підтримую, та звертаю увагу колег, що дуже важливо, як формуватиметься її склад. Щоб не вийшло так, коли список визначений, а працювати нікому. Потрібно подумати про технічний супровід — кваліфікованих літературних редакторів, які достеменно знають державну мову, щоби до тексту майбутніх змін не потрапили мовні покручі чи двозначності.

У ширшому контексті оновлення Конституції має бути спрямоване на зменшення прірви між владою і суспільством.

ПРО ДАХ І ФУНДАМЕНТ

— Існує думка, і зарубіжні експерти про це нам вказують, що державотворчі процеси в Україні нерідко свідчать про відсутність інституційної пам’яті. Чому так буває?

Микола ПУХТИНСЬКИЙ,

кандидат юридичних наук:

— Вочевидь через те, що інколи не вміємо цінувати своє. Хочу сказати добре слово про Конституцію 1996 року, яку, як ви всі знаєте, недаремно поціновували як найкращий Основний Закон на нашому континенті. Зокрема в ньому уперше набуло конституційного звучання місцеве самоврядування. Щоправда, поруч із зразково виписаними статтями траплялися й «сирі» постулати. Вочевидь тому, що два десятиліття тому, створюючи нову державу, ми збудували дах, та не заклали під державницьку будівлю належного фундаменту.

Адже саме місцеве самоврядування скрізь у Європі розглядається як міцний підмурівок місцевої демократії, на якій ґрунтується розвинуте демократичне суспільство. І це обов’язково повинно знайти відображення в удосконаленій Конституції України.

Сучасні розробки розвитку місцевої демократії також вимагають нових підходів до визначення засад територіальної організації влади. Вони мають ґрунтуватися на європейських цінностях, що утвердилися в міжнародно-правових документах, передусім Європейській хартії місцевого самоврядування та додатковому протоколі до неї.

Відповідно до них маємо сформувати нове бачення конституційно-правового забезпечення цілісної системи місцевої публічної влади. На мою думку, це має бути окремий розділ оновленої Конституції під назвою «Територіальний устрій. Територіальні органи публічної влади. Місцеве врядування».

Олександр БАТАНОВ,

доктор юридичних наук:

— При цьому треба звернути увагу на кілька ключових моментів. Передусім маємо врахувати, що закріплені в чинній Конституції демократичні принципи в силу тих чи тих причин не працюють, хоча їхня послідовна реалізація з точки зору реального місцевого самоврядування має колосальне значення. Маю на увазі визнання людини найвищою соціальною цінністю, верховенство права тощо. Водночас взагалі поза увагою творців першої редакції Основного Закону залишилися принципи субсидіарності, повсюдності місцевого самоврядування тощо, які перебувають нині в основі європейської муніципальної доктрини.

Тож визнання на конституційному рівні цих принципів під час оновлення Конституції дасть змогу поглибити філософію тієї моделі, яка в ній вже закладена. Бо немає сумніву, що головним здобутком демократії в Україні, зокрема її муніципального аспекту, є те, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, головним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада.

Самоврядні громади — це не лише адміністративно-територіальні, а й господарюючі суб’єкти, де підприємництво є двигуном соціально-економічного розвитку, джерелом утворення фінансової та матеріальної основи для вирішення соціальних і культурних завдань. Це те надійне підґрунтя, на якому тримається будь-яка цивілізована європейська держава, а саме такої України ми прагнемо.

Микола ПУХТИНСЬКИЙ:

— Принагідно зазначу, що на необхідності реформи місцевого самоврядування як складової конституційного процесу наголосив і Президент Віктор Янукович під час засідання Ради регіонів у Ялті 3 червня цього року. Вона, за його словами, повинна дати можливість запровадити механізм участі громадян у прийнятті рішень, і найголовніше — надати місцевим громадам реальні важелі впливу на державну політику.

Справді, в нашій країні допоки все ще існує застаріла напіврадянська концепція організації місцевого самоврядування, хоча в Конституції й закріплений високий статус територіальних громад. Тобто потенційно вони мають права, та реально здебільшого не володіють можливістю їхньої реалізації.

Тому глава держави завважив: основою реформування місцевого самоврядування стануть саме територіальні громади, і для цього ми маємо виробити новий алгоритм конституційно-правового регулювання відносин у сфері місцевого і регіонального розвитку. Президентський сигнал про те, що наша країна бере курс на глибоку реформу місцевого самоврядування, готується концепція, і практичний план змін схвально сприйняла вітчизняна самоврядна спільнота. Адже цієї реформи ми очікували і добивалися впродовж всіх років незалежності.

— Отже, підсумуємо нашу розмову. Як переконливо говорили співрозмовники, вітчизняні науковці, і передусім правники готові активно долучитися до конституційного процесу і вже реалізують це важливе суспільне завдання, зокрема і через утворену указом Президента Науково-експертну групу з підготовки Конституційної Асамблеї. Важливо, що при цьому всі вони займають принципову громадянську позицію, щиро опікуючись, щоб і подальша робота цієї незалежної самоврядної інституції, покликаної підготувати оновлений Основний Закон нашої держави, не звелася до формальних речей, а була прагматичним і, головне, результативним процесом.

Насамкінець звернімося до ще однієї з настанов нашого великого державника Євгена Сверстюка усім тим українцям, хто не лише бажає Україні добра і процвітання, а й в міру своїх сил працює над цим: «Первісний ключ — у людині. А людину сковують умови. Та умови для себе, зрештою, витворює вона сама — на свій зріст. Мусимо рости і духовним зростанням, моральним авторитетом здобувати престиж і відстоювати своє місце під сонцем». Написано це Є. Сверстюком понад 40 років тому, проте, погодьтеся, дуже актуально звучить у рік 15-ї річниці Основного Закону і 20-річчя незалежності України.

08 червня 2011 р.

«Круглий стіл» підготувала і провела Ірина НАГРЕБЕЦЬКА, 

«Урядовий кур’єр»

//www.ukurier.gov.ua/uk/articles/konstitucijnij-proces-yak-rozbuditi-splyachu-krasu/p/