Юрій Шемшученко. Революції не буде. Зміни до Конституції України не будуть мати характер радикальних змін

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

доповідь про проект Концепції внесення

змін до Конституції України

Деякі загальні методологічні

засади модернізації Конституції України

– Шановний Леоніде Макаровичу! Шановні колеги!

Сутність обговорюваного нами проекту Концепції полягає в тому, що він має стати методологічною базою для другого етапу нашої роботи – опрацювання законопроекту про внесення змін до Конституції України.

Викладені керівниками спеціалізованих комісій Конституційної Асамблеї пропозиції і рекомендації свідчать, на мій погляд, про те, що в цілому ми маємо досить кваліфікований матеріал для подальшої роботи над проектом змін до Конституції України.

Водночас у рамках Конституційної Асамблеї були здійснені певні заходи для координації діяльності відповідних комісій, забезпечення системного підходу до опрацювань відповідних питань. В основу такого підходу були покладені відповідні науково-методологічні засади. Ось деякі з них в доповнення до того, про що вже з цієї трибуни говорила Марина Іванівна Ставнійчук.

По-перше, зміни до Конституції України не будуть мати характер радикальних змін. Революції, з моєї точки зору, не буде. Зберігаються встановлені чинним Основним Законом України фундаментальні засади, що стосуються конституційного ладу і змішаної форми державного правління, цілісності і недоторканності України, пріоритетності прав і свобод людини і громадянина тощо.

Не передбачається істотних змін і в структурі Конституції України. Пропонуються тільки зміни в назві деяких розділів, а також розмістити восьмий розділ "Прокуратура" після розділу "Судова влада". Обговорювалося також питання про новий розділ "Охорона Конституції України", але такий підхід не знайшов загальної підтримки.

По-друге, ці зміни матимуть системний характер і зачіпатимуть усі розділи чинної Конституції України. Фактично, це буде нова редакція Основного Закону України. Вона включатиме, зокрема, вилучення деяких застарілих конституційних положень, модернізацію відповідних статей та доповнень чинної Конституції новими статтями. Це призведе до певного розширення конституційно-правового регулювання суспільних відносин.

Слід при цьому мати на увазі, що чинна Конституція України за кількістю статей є однією з найбільших у Європі. У ній закріплено 161 статтю (друга після Конституції Португалії).

У рамках координаційного бюро це питання теж розглядалося. У світі є конституції схожі на кодекси, можна назвати Конституцію Індії – 395 статей, Таїланду – 309 статей та інші. Але це, на мій погляд, не наш шлях. Наша Конституція має бути лаконічною, зрозумілою для широкого загалу. За цих умов нам все ж таки навряд вдасться обійтися без доповнення Конституції України, з моєї точки зору, десь принаймні до 10 статей.

По-третє, у проекті Концепції однозначно зафіксовано положення про утвердження людини, її прав і свобод як найвищої цінності суспільства і держави. Вона виходить з того, що принцип людиноцентризму має пронизувати всі розділи Конституції. Йдеться, зокрема, як про безпосередньо конституційне закріплення цього принципу, так і про розширення та поглиблення форм участі громадян в управлінні державою, підвищення ролі виборів та референдумів, встановлення громадянського суспільства, удосконалення місцевого самоврядування, залучення населення до відправлення правосуддя тощо.

По-четверте, реформування Конституції не є самоціллю, а має об'єктивний характер. У підсумковому рахунку воно спрямоване на удосконалення інституційних механізмів забезпечення прав, свобод і інтересів людини. Під цим кутом зору розвиненими методологічними засадами, що випливають з Конституції України, є спрямованість конституційних нововведень на побудову міцної демократичної, соціальної, правової держави саме в плані побудови такої держави у майбутньому, а також розвинуте громадянське суспільство. Цим обумовлена, по суті, стратегічна спрямованість нашого проекту Концепції.

По-п'яте, засадниче-важливим з методологічної точки зору є пропонований проектом Концепції принцип взаємодії усіх гілок державної влади. На сьогодні спостерігається абсолютизація принципу поділу державної влади і тотальна, я сказав би, боротьба за незалежність державних структур. Це значною мірою призвело до втрати керованості суспільними і державними справами, хаотичного розвитку економіки, правового безладу. Не випадково за 20 років незалежності ми не спромоглися, по суті, довести до логічного успішного завершення розпочаті реформи. Тут, мені здається, слід погодитися з позицією розробників проекту Концепції щодо доцільності доповнення статті 6 чинної Конституції України щодо поділу державної влади нормою про взаємодію гілок державної влади.

Пропонується закріпити в Основному Законі України, серед інших, і колективну форму власності. Це досить розвинута на сьогодні форма власності, яка включає підформи: кооперативну, корпоративну, акціонерну і деякі інші. Доцільно також закріпити положення про те, що держава забезпечує розвиток соціально-орієнтованої економіки. Природні ресурси пропонується конституювати як національне надбання, а землю – як природний ресурс, який перебуває під особливою охороною.

Шановні колеги! Перелічені мною методологічні та деякі інші засади в цілому свідчать про забезпечення Конституційної Асамблеї науковим підходом до оновлення Конституції України. У зв'язку з цим, на мій погляд, є достатньо підстав в Асамблеї взяти цей проект Концепції за основу. Після його доопрацювання, зокрема скорочення тексту, редакційного вдосконалення тощо, мені здається, що можна буде схвалити Концепцію в цілому і тим самим зробити наступний крок, пов'язаний із підготовкою законопроекту про внесення змін до Конституції України.

Дякую за увагу.

Юрій Шемшученко, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html

Світлана Серьогіна. Місцеве самоврядування - сполучна ланка між державою і особою

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань адміністративно-територіального

устрою і місцевого самоврядування,

співдоповідь про проект Концепції

внесення змін до Конституції України

– Дякую, Леоніде Макаровичу. Шановні члени Конституційної Асамблеї!

Робота нашої Комісії була зосереджена на трьох найважливіших питаннях для розвитку нашої держави: питання реформування місцевого самоврядування, територіального устрою і удосконалення конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим.

Оскільки питання удосконалення конституційно-правового регулювання територіального устрою системно пов'язано із нашими пропозиціями щодо реформи місцевого самоврядування, то дозвольте мені розпочати із викладення положень нашої частини проекту Концепції саме щодо місцевого самоврядування.

Основна проблема, яка сьогодні існує з конституційними нормами щодо реалізації конституційної моделі місцевого самоврядування, полягає в тому, що, незважаючи на те, що Конституція України заклала фундамент місцевого самоврядування, гарантувала відповідно організаційно-правову, матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, проте донині залишаються не імплементованими у національне законодавство України положення Європейської хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована Верховною Радою України і стала частиною національного законодавства. У зв'язку з цим, перш за все, робота нашої Комісії була зосереджена на аналізі положень і принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, аналізі причин повільної імплементації її норм та розробці нових шляхів втілення на конституційному рівні.

Ми вважаємо, що імплементація основних принципів і норм Європейської хартії місцевого самоврядування дозволить:

по-перше, створити надійний фундамент формування дієздатних, компетенційно-функціональних та матеріально-фінансових спроможних громад;

по-друге, створити надійні підстави для членів територіальної громади брати безпосередню активну участь у здійсненні місцевого самоврядування;

по-третє, створити надійні гарантії правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності. Крім того, це надасть можливість удосконалити системно-структурну організацію публічної влади на місцевому рівні.

Отже, перша проблема, яку ми пропонуємо вирішити, пов'язана із неузгодженістю положень Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України щодо концептуального розуміння сутності місцевого самоврядування, різними підходами до суб'єктного складу, компетенційної специфіки місцевого самоврядування.

Яким чином ми пропонуємо вирішити це питання? Перш за все необхідно поняття "місцеве самоврядування" узгодити із відповідними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування і закріпити основи муніципального дуалізму. Це дозволить, з одного боку, розглядати місцеве самоврядування як невід'ємний інститут громадянського суспільства, з іншого – розглядати місцеве самоврядування як сполучну ланку між державою і особою. Це дасть право закріпити положення про те, що місцеве самоврядування здійснює власні, а також делеговані державою повноваження. І, крім того, забезпечить поєднання принципів децентралізації публічної влади і субсидіарності як основоположних для функціонально-компетенційної специфіки реалізації муніципальної влади.

У зв'язку з цим пропонується місцеве самоврядування розуміти як право і спроможність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів, посадових осіб місцевого самоврядування здійснювати самостійне регулювання і управління питаннями місцевого значення у межах Конституції і законів України.

По-друге, щодо вирішення компетенційної специфіки на місцевому рівні. Пропонується розширити функції територіальних громад у напрямі закріплення за ними предметів відання, які дозволять забезпечити надання публічних послуг на місцях на рівні, гарантованому державними стандартами.

Суттєвим недоліком діючої конституційної моделі місцевого самоврядування є те, що не створено належних гарантій забезпечення невід'ємного права членів територіальної громади брати безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування. Я маю на увазі те, що на конституційному рівні не закріплені форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування. Ми пропонуємо усунути цю прогалину, визначити базовий перелік форм безпосередньої демократії, які можуть використовуватися у системі місцевого самоврядування. Зокрема, місцевий референдум, громадські слухання, місцеві ініціативи, загальні збори громадян. Причому, визначивши, що цей перелік є розширеним, вони мають здійснюватися у законодавчому порядку, а також можуть регламентуватися у статутах територіальних громад.

Пропонуємо закріпити у Конституції України положення про те, що територіальні громади мають приймати відповідні статути територіальних громад з метою врахування історичних, географічних, інфраструктурних, культурних та інших особливостей відповідних територій.

Нарешті, потрібно вирішити питання щодо районного, регіонального рівня місцевого самоврядування, оскільки недосконала система місцевого самоврядування і функціонування районних і обласних рад без можливості створення власних виконавчих органів порушує базовий принцип організаційної автономії місцевого самоврядування, який закріплений у Європейській хартії місцевого самоврядування.

Ми пропонуємо закріпити за районними та обласними радами право формувати власні виконавчі органи. Зрозуміло, що така ситуація тягне за собою функціональну переорієнтацію місцевих державних адміністрацій. У цих питаннях наша позиція погоджена із Комісією з питань організації державної влади. Ми пропонуємо переформувати місцеві державні адміністрації у контрольно-наглядові органи з підпорядкуванням їх Президентові України. Це дозволить вирішити питання щодо конкуренції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування і дозволить зняти питання про регулювання державою муніципальної влади.

Є низка пропозицій, які спрямовані на вдосконалення матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування, удосконалення системи делегувань і повноважень. На сьогодні Конституція України передбачає три види делегування: від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, від органів місцевого самоврядування до місцевих державних адміністрацій і від органів місцевого самоврядування до органів самоорганізації населення. Це розмиває саму природу делегування повноважень і більш того суперечить принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає лише один вид делегування – від органів державної влади до органів місцевого самоврядування. У зв'язку з цим ми пропонуємо закріпити чіткий суб'єктний склад тих органів, яким делегуються державні повноваження. В ролі таких органів мають бути виконавчі органи місцевого самоврядування.

Передбачається створення додаткових гарантій самостійного функціонування інституту органів самоорганізації населення як органів, які є найбільш наближеними до населення, до територіальних громад. У зв'язку з цим пропонуємо визначати органи самоорганізації населення як органи, через які територіальна громада здійснює своє право на місцеве самоврядування, підсилити матеріально-фінансове забезпечення органу самоорганізації населення, створити належні гарантії їх функціонування і контролю за їх діяльністю з боку органу місцевого самоврядування.

І, нарешті, новели, які стосуються необхідності удосконалення територіальної основи місцевого самоврядування. Адже адміністративно-територіальний устрій на сьогодні є надзвичайно застарілим. Критерії формування адміністративно-територіальних одиниць не відповідають сучасним вимогам. Ми пропонуємо розширити конституційно-правові можливості формування добровільних об'єднань територіальних громад, які можуть утворюватися не тільки територіальними сільськими громадами і які мають єдиний адміністративний центр, а й різновидовими територіальними громадами. При цьому обов'язково передбачити, що таке об'єднання має утворюватися на добровільних засадах в порядку, встановленому законом, обов'язково з урахуванням думки членів територіальної громади, історично сформованої спільності, наявності соціально-економічної інфраструктури, наявності можливості у таких територіальних громадах надавати послуги населенню на рівні не нижче ніж гарантовано державними стандартами. Крім того, на конституційному рівні пропонуємо передбачити також особливості інституційно-функціональної організації органів місцевого самоврядування в таких добровільних об'єднаннях.

Щодо розділу "Територіальний устрій", пропонується статтю 132 Конституції України доповнити основоположними принципами місцевого самоврядування, які гарантують територіальну самостійність цього рівня підсистеми публічної влади, зокрема, принципами повсюдності місцевого самоврядування та спроможності цих органів самостійно здійснювати власні повноваження.

Конституювання принципу повсюдності місцевого самоврядування дасть можливість гарантувати здійснення місцевого самоврядування на усій території України, не тільки на території населеного пункту, а й на прилеглих до нього територіях.

Що стосується тих територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад, то вони мають допускатися виключно у випадках, передбачених законами України.

Кравчук Л.М.:

– Світлано Григорівно, Ви уже вичерпали свій час.

Серьогіна С.Г.:

– Я розумію, але в мене такий розділ фундаментального значення до якого ми всі маємо певні відношення, бо ми всі є членами територіальних громад. І тут , мені здається, найбільші новації, які пропонуються. Дайте мені ще дві хвилини, і я назву ще дві новації територіального устрою.

Крім повсюдності місцевого самоврядування, ми пропонуємо запровадження трирівневого адміністративно-територіального поділу.

Перший рівень – регіональний, тобто пропонуємо конституювати поняття "регіон", під яким ми розуміємо Автономну Республіку Крим, області, міста Київ і Севастополь. Другий рівень – районний. Третій – громада, що дозволить зняти питання про необхідність розмежування понять населеного пункту і адміністративно-територіальної одиниці.

Що стосується статусу Автономної Республіки Крим, то в основному положення нашого проекту Концепції спрямовані на посилення конституційних гарантій автономії, на створення необхідних матеріально-фінансових, організаційних гарантій її самостійності, причому підкреслюємо, що на сьогоднішній день є необхідні правові концептуальні підстави для збереження існуючого статусу Автономної Республіки Крим як невід'ємної частини України, яка має вирішувати питання, віднесені до її відання, в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України.

Пропонуємо зняти прогалину правового регулювання, яка пов'язана із нечіткістю визначення правового акта, яким затверджується Конституція Автономної Республіки Крим, визначивши, що таким нормативним актом має бути закон.

Пропонуємо уточнити статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим як представницького органу, а також привести у відповідність до унітарного характеру української держави статус Уряду та інших органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Крім того, пропонуємо закріпити основні повноваження Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Дякую за ваше терпіння і за увагу.

Доповідач: Світлана Серьогіна, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html

06.03.2013 Ірина Бодрова. Проблеми конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим 

01.03.2013 Про Концепцію внесення змін до Конституції України щодо удосконалення статусу Автономної Республіки Крим 

07.02.2013 Сергій Чернов. Сьогодні в Україні діють закони, які гальмують розвиток місцевого самоуправління 

21.01.2013 Олександр Мороз. Оркестр - Конституційна Асамблея - може нефальшиво зазвучати тільки при талановитому диригуванні 

05.01.2013 Світлана Серьогіна. Ілюзія самоврядування 

30.11.2012 Марина Ставнійчук. Відповідь на загрози унітарності та територіальній цілісності України 

23.10.2012 Ірина Бодрова. Європейський досвід удосконалення адміністративно-територіального устрою 

16.10.2012 Доповідь Комісії з питань адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування: «Напрями вдосконалення конституційного регулювання системно-структурної організації місцевого самоврядування в Україні» 

13.10.2012 Олександр Мороз. Ще раз про систему влади - головну проблему України 

20.09.2012 Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (проект) 

28.08.2012 Круглий стіл «Шляхи реформування місцевого самоврядування в Україні» (Через децентралізацію до зміцнення соборності України) 

23.07.2012 Леонід Кравчук. Саме необхідність нормування місцевого самоврядування - перша причина, по якій конституція вимагає удосконалення

27.06.2012 Георгий Крючков. В Полтавской области планируется оставить всего четыре района, в Херсонской - три

Ольга Шило. Необхідно відмовитися в законодавчому процесі від терміну «правоохоронні органи»

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань правоохоронної діяльності,

співдоповідь про проект Концепції внесення

змін до Конституції України

– Вельмишановний Леоніде Макаровичу! Шановні члени Конституційної Асамблеї! Присутні!

Дозвольте мені за дорученням голови Комісії Василя Яковича Тація доповісти основні положення, які стосуються тієї частини проекту Концепції, яку розробляла саме наша Комісія під час своєї роботи.

Наша робота стосувалася трьох напрямів. Перший із них присвячений конституційному регулюванню правоохоронної діяльності, другий – модернізації конституційно-правового статусу прокуратури і третій – удосконаленню конституційного регулювання статусу Конституційного Суду України.

Наші пропозиції щодо конституювання правоохоронної діяльності текстуально увійшли до шостого розділу проекту Концепції і нині були озвучені Андрієм Васильовичем. Я лише хотіла б підкреслити, що принциповим для нас є висновок про необхідність відмови в законодавчому процесі від терміну «правоохоронні органи», оскільки правоохоронною діяльністю займаються майже всі органи державної влади, а тому й неможливо, використовуючи цей термін, конкретизувати коло таких органів.

Вважаємо, що поділ цієї системи органів необхідно здійснити залежно від їх конкретних функцій та призначення в механізмі охорони права, що й виступило критерієм для виокремлення цієї окремої групи органів охорони правопорядку.

Я хотіла б ще підкреслити, що, на наш погляд, конституювання органів охорони правопорядку сприятиме самообмеженню державної влади і підвищенню правової захищеності людини в державі.

Другий напрям нашої діяльності стосується модернізації конституційно-правового статусу прокуратури. Формулюючи пропозиції до проекту Концепції, ми виходили перш за все із зобов'язань України перед Радою Європи стосовно зміни ролі та функцій прокуратури, а також рекомендацій європейських інституцій з цих питань.

Функціонально призначення сучасної української прокуратури визначається двома напрямами її діяльності. Перший напрям – це участь прокурора у кримінальному провадженні. Другий – діяльність, яка здійснюється поза межами кримінального провадження з метою захисту прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави.

Стосовно участі прокурора у кримінальному провадженні слід зазначити, що з прийняттям нового КПК України вона суттєво змінена, значно розширений судовий контроль у випадках обмеження конституційних прав людини, у зв'язку з чим можна констатувати, що в цій частині Україна виконала свої зобов'язання.

Також перехідними положеннями КПК України передбачено, що функція досудового розслідування здійснюється працівниками прокуратури лише до створення Державного бюро розслідувань. Таке положення також спрямоване на виконання Україною взятих зобов'язань, а тому при визначенні системи конституційних функцій прокуратури ми запропонували скасувати пункт 9 «Перехідних положень» Конституції України і відмовитися від такої функції прокуратури як досудове розслідування.

При формулюванні пропозицій до проекту Концепції в частині конституювання функцій прокуратури поза межами кримінального судочинства ми виходили із зобов'язань України стосовно скасування загального нагляду як функції прокуратури, а також тих традицій, які склалися в нашому суспільстві щодо здійснення прокуратурою ефективного захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів суспільства і держави.

Необхідно констатувати, що суттєві кроки у напрямі скасування загального нагляду вже здійснено сьогодні. Адже оновлено Закон України «Про прокуратуру» та інші законодавчі акти, зокрема в частині обмеження імперативних повноважень прокурора.

Водночас треба констатувати, що наразі прокуратура здійснює правозахисну та представницьку функцію, яка, виходячи зі статистичних показників, є надто затребуваною та високоефективною. Практика свідчить, що, маючи конституційне право на звернення до суду за захистом, громадяни надають перевагу саме прокуратурі, адже її правозахисна діяльність має суттєві переваги порівняно з аналогічною діяльністю інших інституцій, які полягають в оперативності вирішення поставлених завдань, здійсненні захисту прав і свобод людини безоплатно і в публічності діяльності прокуратури.

Ураховуючи це, вважаємо, що на сучасному етапі жодна інша інституція неспроможна певною мірою замінити виконання прокуратурою правозахисної діяльності. Тому позбавлення її цієї функції наразі призведе до вакууму у сфері забезпечення законності і суттєво знизить рівень правозахищеності громадян.

До речі, необхідно акцентувати також увагу на тому, що позиція європейських інституцій щодо визначення ролі прокуратури поза межами кримінального судочинства поступово еволюціонує. У рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи у 2004 та 2012 роках визнається можливість існування функцій прокуратури поза межами кримінального судочинства.

Ураховуючи все це, наша Комісія запропонувала в системі конституційних функцій прокуратури передбачити функцію захисту системних і державних інтересів та їх представництва в суді у випадках, визначених законом, а функцію захисту прав і свобод людини і громадянина та їх представництва в суді передбачити лише на перехідний період до п'яти років, тобто до створення та повноцінного функціонування відповідних інститутів, зокрема системи безоплатної правової допомоги.

І третій, останній напрям нашої діяльності стосується удосконалення конституційно-правового статусу Конституційного Суду України. Комісія вважає, що в сучасних умовах недоцільно змінювати порядок призначення суддів Конституційного Суду, хоча і в майбутньому це було б можливо. Забезпеченню демократичної легітимності цього процесу слугувало б відведенням цієї ролі Президенту України та Верховній Раді України. У свою чергу, кандидатури на посаду суддів Конституційного Суду України могли б подавати за певною квотою і з’їзд суддів, і Національна академія правових наук України, і Міністр юстиції України.

Комісія запропонувала суттєво розширити повноваження Конституційного Суду України за рахунок:

а) введення інституту конституційної скарги;

б) конституційного подання органів місцевого самоврядування щодо конституційності законів та інших нормативних актів, які стосуються прав і інтересів територіальних громад;

в) перевірки відповідності Конституції України питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум у порядку, визначеному законом.

Ураховуючи ці пропозиції, зрозуміло, що навантаження Конституційного Суду України значно збільшиться, і тому Комісія вважає неможливим пропонувати зменшення кількості суддів Конституційного Суду України.

На забезпечення незалежності суддів Конституційного Суду України спрямована також пропозиція Комісії стосовно конституювання норми, відповідно до якої висновок щодо звільнення з посади судді Конституційного Суду України має приймати сам Конституційний Суд України.

Вважаємо за необхідне також змінити порядок прийняття присяги суддею Конституційного Суду, а саме на засіданні Конституційного Суду України. Така зміна спрямована на створення належних умов функціонування Конституційного Суду України і враховує рекомендації Венеціанської Комісії.

Дякую за увагу.

Доповідач: Ольга Шило, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html

Василь Маляренко. Закріпити за Вищою радою юстиції повноваження судової влади

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань Комісія з питань правосуддя,

співдоповідь про проект Концепції

внесення змін до Конституції України

– Шановні учасники засідання!

Про проблеми судової влади в Україні багато говориться. Сьогодні ця тема є однією з ключових як у внутрішній, так і в зовнішній політиці України.

6 грудня минулого року я доповідав вам проблематику судової влади і запропонував розроблені Комісією з питань правосуддя засади модернізації конституційних змін щодо судової влади. Виходячи з цих засад, а також з урахуванням політичної ситуації, яка склалася, відповідно до рішення координаційного бюро Конституційної Асамблеї наша Комісія затвердила конкретний законопроект про внесення змін до Конституції України. Цей проект нами переданий секретарю Конституційної Асамблеї. Таким чином, нинішній проект Концепції напрацьований Комісією з урахуванням зазначеного законопроекту.

На наш погляд, основними завданнями конституційної реформи у сфері правосуддя є посилення гарантій незалежності суддів, підкорення їх законам, у тому числі забезпечивши відповідальність за вплив на суддів. Такі норми пропонується визначити в окремому розділі Конституції України "Судова влада".

Разом з тим усі положення, які стосуються Конституційного Суду України, пропонується врегулювати у окремому розділі майбутньої Конституції України.

З метою забезпечення стабільності законодавства щодо судової влади, а також виходячи з його високої суспільної значимості, законам, що визначатимуть судоустрій та статус суддів, пропонується надати статус органічних, тобто таких, що мають прийматися не менше як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Урахувавши рекомендації Венеціанської Комісії щодо необхідності усунення парламенту як політичного органу від процедури призначення та обрання суддів, пропонується вилучити з Конституції України положення про обрання суддів безстроково Верховною Радою України. Повноваження щодо призначення суддів на посади та звільнення їх з посад, а також переведення суддів мають здійснюватися на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції Президентом України. Такі акти мають скріплюватися підписом Голови Вищої ради юстиції, а повноваження Президента України в цьому процесі мають бути виключно церемоніальними і водночас кореспондуватися з його конституційним статусом.

З огляду на зауваження Венеціанської Комісії пропонується відмовитися від процедури першого призначення суддів на п'ятирічний строк. У зв'язку з цим необхідно підвищити вимоги до осіб, які претендують на заняття посади судді. Підвищити мінімальний вік з 25 до 30 років, а також мінімальний стаж у галузі права з 3 до 5 років. Пропонується також збільшити граничний вік перебування судді на посаді до 70 років.

У Конституції України слід закріпити правила, що призначення судді на посаду, а також переведення його до суду вищого рівня здійснюватиметься на конкурсній основі в порядку, встановленому законом. Такий підхід відповідатиме рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 17 листопада 2010 року.

Голів судів та їх заступників, окрім Голови Верховного Суду України та його заступників, пропонується призначати Вищою радою юстиції на підставі рішення зборів суддів відповідного суду. Щодо Голови Верховного Суду України, пропонується зберегти існуючу процедуру обрання, яку слід закріпити на конституційному рівні і щодо його заступників.

У Конституції України необхідно врахувати рекомендації Венеціанської Комісії щодо необхідності розмежування підстав звільнення та припинення повноважень судді, ввести на конституційному рівні інститут припинення повноважень судді, виключити таку підставу для звільнення з посади судді, як порушення присяги, що неодноразово рекомендувалося Венеціанською Комісією. Пропонується на рівні Основного Закону України закріпити положення про можливість оскарження суддею до суду рішення щодо його звільнення з посади.

Ключовим органом, який вирішуватиме питання стосовно звільнення судді з посади, а також притягнення до дисциплінарної відповідальності, має стати Вища рада юстиція.

Пропонується врахувати рекомендації Венеціанської Комісії стосовно необхідності зміни існуючого порядку позбавлення недоторканності суддів і передачу повноважень стосовно позбавлення суддівського імунітету від Верховної Ради України до Вищої ради юстиції.

Необхідно також зняти заборону на членство суддів у професійних спілках, що є вимогою Конвенції Міжнародної Організації Праці № 87 від 6 липня 1956 року, ратифікованою Україною та яка відповідає рекомендаціям Комітету Міністрів Ради Європи від 17 листопада 2010 року.

У Конституції України необхідно визначити статус Вищої ради юстиції як незалежного органу, що забезпечує організацію та діяльність судів, захист незалежності суддів, передбачити функціонування Вищої ради юстиції на постійній основі та закріпити за нею повноваження судової влади. Такий підхід узгоджується з відповідними рекомендаціями Венеціанської Комісії, усуває паралелізм та дублювання повноважень органів у цьому процесі.

Пропонується, щоб Вища рада юстиція діяла у складі п'ятнадцяти осіб. При цьому дев’ять членів Вищої ради юстиції мають призначатися з'їздом суддів України з числа діючих суддів та суддів у відставці. Національна академія правових наук України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначали б по два члени Вищої ради юстиції, з'їзд адвокатів також двох членів Вищої ради юстиції з числа адвокатів. Члени Вищої ради юстиції мають призначатися на 5 років.

З огляду на рекомендації європейських інституцій у частині формування та повноважень Вищої ради юстиції пропонується відмовитися від включення до складу цього органу представників прокуратури, в тому числі Генерального прокурора України, виключивши з повноважень Вищої ради юстиції розгляд будь-яких питань щодо прокурорів. Водночас за особами, які нині входять до Вищої ради юстиції за посадою, – Генеральний прокурор, Голова Верховного Суду України і Міністр юстиції України, пропонується закріпити право їх участі у засіданнях Вищої ради юстиції, але без права голосу.

Конституційні положення мають бути вдосконалені з метою забезпечення доступності та ефективності правосуддя. Для цього пропонується змінити підходи до конституційного врегулювання питання системи судів України, не встановлюючи конкретну ієрархію судів, а закріпити основні принципи її побудови.

У сучасних умовах саме на конституційному рівні має бути визначено статус та основні повноваження Верховного Суду України.

Необхідно також усунути перепони щодо визнання Україною юрисдикції Міжнародного кримінального суду в контексті Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 2001 року.

Змінити підходи щодо утворення, реорганізації та ліквідації судів, визначення їх мережі, а також фінансування судів, урахувавши, зокрема, рекомендації Венеціанської Комісії щодо віднесення цих питань до предмету регулювання виключно законами.

Гарантувати фінансування кожного суду окремо.

Запровадити інститут мирових суддів, а також передбачити в Конституції можливість встановлення альтернативних процедур регулювання спорів, що враховує позиції Комітету Міністрів Ради Європи щодо зниження навантаження на суди загальної юрисдикції, висловлені в Рекомендації від 16 вересня 1986 року. Вважаю, що такій підхід буде важливим кроком для зміцнення судочинства в Україні.

Дякую за увагу.

Доповідач: Василь Маляренко, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html

Андрій Єрмолаєв. Пропонується запровадити положення, яке б дозволило Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань організації державної влади,

співдоповідь про проект Концепції внесення

змін до Конституції України

– Доброго дня, шановні колеги. Проведена серйозна робота нашою Комісією стосовно внесення пропозицій до спільного проекту Концепції з питань організації державної влади, пошуку більш оптимальних ефективних моделей.

Відразу хочу відзначити, що складність нашої роботи, до речі, як зазначалося на початку діяльності, полягає в тому, що ці питання завжди у фокусі уваги, надзвичайно міфологізовані та політизовані. Крім того не секрет, що значною мірою вирішення питання оптимальної організації державної влади залежить не лише від думки експертів та іноземного досвіду, який можна враховувати, а у першу чергу від результату політичного діалогу, політичного компромісу, готовності до певної самоорганізації і, що не менш важливо від суспільної підтримки тієї чи іншої форми організації державної влади.

Хочу нагадати, що за підсумками роботи ми будемо направляти наш документ до Президента на розгляд для продовження діалогу і нас чекатиме щодо більшості питань ще й всенародне обговорення, коли ми отримаємо громадську думку з цього приводу. І лише потім ми вийдемо на легітимне рішення стосовно нової редакції Конституції.

У ході нашої дискусії вносилися різні пропозиції стосовно того, якою може бути оптимальна організація органів державної влади. Тут досить широкий діапазон -– від повноцінної, чисто парламентської моделі, до сильної президентської влади, президентської вертикалі. Були серйозні напрацювання стосовно можливості реорганізації парламенту у двопалатний парламент. І в підсумку можна говорити про те, що, як мінімум, чотири підходи розглядалися як такі, які можуть обговорюватися.

Але хочу зазначити, що з точки зору пошуку фахового компромісу і досвіду Комісія напрацювала єдиний варіант, який сьогодні вноситься на ваш розгляд. Водночас я вношу пропозицію, по-перше, врахувати і заслухати ті ініціативи і пропозиції, які ми мали в ході роботи Комісії, оскільки я не виключаю, що будуть й інші аргументовані думки стосовно форм організації державної влади. По-друге, можливо, доопрацьовуючи Концепцію вже як цілісний документ на осінь, врахувати такі напрацювання як додатки, тому що попереду ще політичні дискусії і пошуки суспільної згоди, врешті-решт, на те, яка буде форма організації державної влади в новій Конституції.

Дозвольте перейти до викладення погодженого варіанту змін, який пропонує увесь склад нашої Комісії на основі широкого компромісу в рамках її діяльності.

Перше. У розділі Конституції "Верховна Рада України" виходимо з того, що серед причин, які зумовлюють необхідність змін, є необхідність встановлення норм, що стосуються взаємодії між Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, стосовно формування та відповідальності вищих органів державної влади, умов дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, процедур, пов'язаних із набуттям чинності законами України.

Друге. Необхідність оновлення норм, що стосуються функціонування інститутів парламентаризму, зокрема, щодо обсягу недоторканності народних депутатів України, недієвості механізму забезпечення особистої їх відповідальності за ухвалені рішення, неврегульованості дотримання принципів несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності тощо.

Що пропонується:

1. Конкретизувати повноваження Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів і контролю за його діяльністю, розгляд питання про вотум довіри і вотум недовіри.

2. Обмежити недоторканність народних депутатів України виключно обсягом, визначеним Конституцією України. Це питання більш деталізовано викладено у відповідному документі. Я буду економити час, якщо ви дозволите.

3. Запровадити процедуру інтерпеляції, яка передбачає проведення за ініціативою визначеної групи народних депутатів України обов'язкових слухань з питань діяльності Кабінету Міністрів України та його окремого члена та можливої його відставки.

4. Передбачити, що Президент України припиняє повноваження Верховної Ради України з підстав несформування персонального складу Кабінету Міністрів України у визначений Конституцією України строк. Повноваження парламенту можуть бути також припинені рішенням Верховної Ради України, яке повинно бути підтримане не менш як двома третинами від її конституційного складу.

5. Право законодавчої ініціативи надати Президенту України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

6. Право законодавчої ініціативи щодо внесення проекту закону щодо Державного бюджету України та змін до нього має належати виключно Кабінету Міністрів України.

7. Уточнити процедуру, за якою Президент України підписує та офіційно оприлюднює закон або використовує право вето. Встановити норму, за якою у разі, якщо Президент України не промульгує закон у 15-денний строк, то такий закон набуває чинності після завершення зазначеного строку.

8. Запровадити нову класифікацію законів на конституційні та звичайні. До конституційних законів необхідно віднести закони про внесення змін до Конституції України, закони про державні символи України та деякі інші особливо важливі для функціонування державного механізму закони.

Стосовно п'ятого розділу "Президент України". У сучасних конституційно-правових реаліях Президент України займає особливе місце в державному механізмі, але за змістом своїх повноважень Президент України наближений до виконавчої влади. Тому необхідно створити належні правові умови для збалансованого і ефективного функціонування змішаної форми державного правління на основі більш чіткого визначення повноважень Президента України та механізмів їх реалізації. Зокрема, потребують уточнення повноваження глави держави у взаємовідносинах з парламентом, Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади і судами.

Що пропонується у варіанті для проекту Концепції.

Перше. Підтвердити конституційно-правовий статус Президента України як глави держави, що виступає від її імені, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України та міжнародних договорів України, прав і свобод людини і громадянина. Пропонується запровадити положення, яке б дозволило Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу.

Друге. Уточнити застереження щодо того, що одна і та ж особа не може бути Президентом України більш ніж два строки підряд. Це положення має діяти стосовно конкретної особи, незалежно від факту внесення змін до Конституції України.

Третє. Уточнити в якості підстави для усунення Президента України з поста в порядку імпічменту вчинення ним злочину. Я не буду деталізувати. Все це викладено.

Четверте. Встановити такі інституційні повноваження Президента України. Вносити відповідні подання щодо формування Кабінету Міністрів України. Призначати на рівні областей, міст Києва, Севастополя за поданням Уряду глав місцевих державних адміністрацій, які здійснюватимуть контрольно-наглядові функції щодо додержання Конституції України, законів України, прав і свобод людини і громадянина. За згодою Верховної Ради України призначати і звільняти з посади Генерального прокурора України, Голову Служби безпеки України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України. Призначати та звільняти з посад половину складу ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення, вносити до Верховної Ради України кандидатуру на посаду Голови Національного банку України, а також брати участь у формуванні персонального складу Конституційного Суду України.

У сфері національної безпеки і зовнішньої політики: очолювати Раду національної безпеки і оборони України та формувати її персональний склад, здійснювати представництво держави у міжнародних відносинах, укладати міждержавні договори України, призначати та звільняти глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, приймати вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав.

Щодо парламенту. Президент України має право законодавчої ініціативи, протягом 15 діб підписує та офіційно оприлюднює прийняті Верховною Радою України закони та має право повернути прийнятий закон на доопрацювання із зауваженнями, крім конституційних, припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України.

Наділений повноваженнями призначати на посади суддів судів загальної юрисдикції на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції.

Пропонується також визначити конкретний перелік актів Президента України, які скріплюються підписами Прем'єр-міністра України та міністра, відповідального за його виконання, – контрасигнування.

Ввести поділ повноважень Президента України на такі, що здійснюються самостійно, здійснюються за поданням Кабінету Міністрів України, набувають чинності за умови контрасигнації.

Шостий розділ "Кабінет Міністрів України". Однією з ключових проблем організації державної влади в Україні є недостатня самостійність Кабінету Міністрів України щодо здійснення політики в умовах існуючої системи розподілу повноважень і пов'язаної з цим проблеми ефективності всієї системи державного управління. Проблема відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України пов'язана з практикою реалізації основоположних елементів в роботі Уряду, схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України. У цьому контексті потребують перегляду процедури призначення та звільнення Прем'єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Пропонуються шляхи розв'язання цієї проблеми. Узагальнюючи існуючий статус Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, пропонується змінити окремі положення цього розділу. Зокрема, надати більш впливову роль парламенту у формуванні Кабінету Міністрів України, що буде здійснюватися нею за процедурою конструктивного вотуму.

Друге. Передбачити, що взаємовідносини Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України забезпечуються шляхом схвалення більшістю народних депутатів України Програми діяльності Кабінету Міністрів України одночасно з формуванням складу Кабінету Міністрів України у визначений Конституцією України строк. Встановити норму, згідно з якою у випадку несформування Кабінету Міністрів України у визначені Конституцією України строки Президент України достроково припиняє повноваження парламенту та призначає технічний Уряд до сформування новообраною Верховною Радою України нового складу Кабінету Міністрів України. Припинення повноважень Уряду, його відправлення або окремих членів Кабінету Міністрів України у відставку має належати до повноважень Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України складає повноваження у зв'язку з обранням парламенту нового скликання. Пропонується надати Прем'єр-міністру України права вносити до Верховної Ради України пропозиції щодо припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів України.

Передбачити виокремлення з системи органів виконавчої влади, органи охорони правопорядку, завданням яких є захист прав і свобод людини і громадянина, забезпечення їх недоторканності, безпеки, охорони національної, громадської безпеки, захист інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, запобігання та протидія злочинності.

Виписати порядок застосування посадовими особами органів охорони правопорядку примусових заходів лише на підставі закону з метою захисту від протиправних посягань на життя і здоров'я людини, її прав і свобод, власності, національну та громадську безпеку, при дотриманні критерію "необхідності в демократичному суспільстві".

Запровадити принцип деполітизації та позапартійності працівників органів охорони правопорядку, що означатиме для них неможливість належати до будь-яких політичних партій чи рухів, виявляти прихильність до них, брати участь у політичних акціях.

Запровадити поняття "публічна адміністрація", яке включатиме міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад.

Увести поняття "публічна служба", до корпусу якої мають належати службовці, які виконують свої повноваження на професійній основі і забезпечують реалізацію прав і свобод людини і громадянина.

Шановні члени Конституційної Асамблеї! Цей варіант отримав найбільшу підтримку Комісії. Ми пропонуємо розділи, які ми зараз будемо розглядати, взяти за основу. Водночас я хочу повторити свою пропозицію, що ми вважаємо за доцільне розглянути й інші підходи, оскільки має бути серйозна політична дискусія з цих питань. Великою мірою робота над Конституцією буде залежати від того, чи буде порозуміння між фахівцями, науковцями, експертами, політичними суб'єктами і нашим суспільством.

Дуже важливо, щоб наші сигнали, наші підходи були донесені правильно й коректно. Я звертаюся до журналістів з великим проханням не спекулювати на дискусії, яка розгортається на засіданні Конституційної Асамблеї.

Дякую за увагу.

Доповідач: Андрій Єрмолаєв, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html

Анатолій Селіванов. Народовладдя - базовий принцип Конституції

(IV) Засідання Конституційної Асамблеї,

Комісія з питань здійснення народовладдя,

співдоповідь про проект Концепції внесення

змін до Конституції України

– Вельмишановний Леоніде Макаровичу, вельмишановні члени Конституційної Асамблеї!

За цей період, після засідання Конституційної Асамблеї, Комісія з питань здійснення народовладдя виконала завдання, які були поставлені перед нею. Ми обговорили пропозиції, які розглядалися щодо проекту і рішення, яку було внесено окремими членами Конституційної Асамблеї, а також розглянули питання, які стосуються предмету народовладдя як інституту, як принципу Конституції, який є базовим для розуміння засад конституційного і суспільного ладу.

Ми підготували і направили для узгодження, для спільного розуміння з іншими комісіями всі ті розділи, частини напрацьованих концептуальних положень, які стосувалися першого розділу Конституції України "Конституційний лад", другого її розділу "Права і свободи людини", четвертого розділу. Третій розділ – це виключно розділ Комісії, четвертий і шостий розділи стосувалися єдиного законодавчого органу, а також уряду, коли йдеться про те, що ми концептуальні положення розуміли і визначали з позиції розширення демократичних основ державного і суспільного життя.

Ми запропонували системний підхід, тому що одним розділом предмет народовладдя охопити неможливо, і реалізувати принципи демократії і принципи залучення громадян до безпосереднього здійснення влади, можливості використовувати форму демократичного розвитку ми намагалися через положення концептуальної ідеї, яку ми вклали в проект наших положень.

Таким чином, Комісія дійшла висновку, що сьогодні для реалізації ідеї народовладдя можна визначати три форми: перша форма – представницька, друга – безпосередньо народовладдя, і третя форма, третій напрямок – це учасницька демократія. Там, де статті 38, 47 і 50 Конституції дають можливості громадянам брати безпосередню участь в управлінні справами держави і суспільства, але при цьому реалізацію механізмів Конституція не передбачає. І тому наші пропозиції, наші висновки були окремо викладені для того, щоб ми зрозуміли можливості реалізації влади народом.

Ці три напрями через демократичні форми реалізації влади народом дають можливість розширити безпосередню демократію, що означає закріплення за громадянами права брати участь у висуванні кандидатів у Президенти та народні депутати, у діяльності виборчих комісій і брати участь у діяльності виборчих комісії. Тобто висувати і брати участь у реальному представництві, формуванні представницьких органів як при голосуванні, так і безпосередньому висуванні кандидатів у депутати.

Особливу увагу приділено питанню всеукраїнського референдуму. Референдна форма реалізації повновладдя народу дає можливість сьогодні визначити, яким чином народ, який є суб'єктом установчої влади, спроможний сказати про те, що зміна конституційного ладу можлива тільки через референдум. Але у нас в редакції цього поки не має, але якщо за основу приймають цей документ, то доопрацьовувати будемо разом.

Далі. Референдна форма дає можливість говорити про право народної ініціативи.

Багато питань, які було напрацьовано Комісією, також увійшли і до інших форм контролю за всіма органами публічної влади, які має здійснювати народ, а ми знаємо, що це громадський контроль – це народний контроль.

Таким чином, ми говоримо про системні зміни, а не тільки про розділ 3, який дає можливість сьогодні в чинній Конституції здійснювати вибори і референдуми. Ми розширюємо можливості залучення громадян до створення умов для формування громадянського суспільства і, нарешті, щоб народовладдя було реальним, а Конституція була живою.

Дякую за увагу.

Доповідач: Анатолій Селіванов, 21.06.2013 р.

Стенограма четвертого засідання Конституційної Асамблеї

http://www.president.gov.ua/news/28333.html