Развод - «по понятіям». Модернізація - «по посланіям»

«ДРІБНІ» ЗАКОНОДАВЧІ «ПУСТОЩІ» З ДАЛЕКОСЯЖНИМИ НАСЛІДКАМИ

17 травня ц.р. регіональний законо-штампувальний прес модифікації «235-за» протиснув через парламент нову законодавчу ініціативу, яка вийшла з надр президентської адміністрації. Не дуже чимось примітний документ, що має на меті всього лише нібито підвищення значущості такого документа, як щорічні послання глави держави до парламенту, викликав дуже жорсткі нарікання з боку не тільки парламентських юристів, а й багатьох інших суб’єктів, які мають стосунок до питання. 

Мова, не багато не мало, про ще одне порушення Конституції. Через що не тільки виглядає профанацією виданий того ж таки 17 травня президентський указ про створення Конституційної асамблеї, а й виникають доволі далекосяжні негативні наслідки для ефективності державної виконавчої машини. Особливо в бюджетній сфері.

У принципі, той факт, що справжні ляльководи помахів чечетовської руки сидять на вулиці Банковій, — уже давно секрет тільки для тих, хто про нього знати не хоче. Але цього разу глава держави виступив суб’єктом законодавчої ініціативи особисто — документ подано від його імені до Верховної Ради наприкінці минулого року (№9665 від 30 грудня 2011 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо системи програмних документів)»).

Основна суть — законодавче посилення значущості такого документа, як Щорічне Послання Президента України Верховній Раді України про внутрішнє та зовнішнє становище України (далі — щорічні послання президента).

Відповідні нововведення стосуються законів «Про Кабінет міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про центральні органі виконавчої влади», Бюджетного кодексу України. Також об’єктом змін стали закони «Про державне прогнозування та розробку програм економічного і соціального розвитку України» і «Про державні цільові програми».

Мотивація, як завжди, дуже вагома. Ухвалення закону, на думку авторів, дасть змогу сформувати сприятливіші умови для виконання президентом конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки, упорядкувати систему програмних документів державних установ відповідно до потреб сучасності, підвищити результативність і якість управління державними фінансами, підсилити стратегічну складову в процесі бюджетного планування.

Основні зміни полягають у такому.

Зокрема, віднині проект основних напрямків бюджетної політики на наступний бюджетний період і прогноз державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди мають ґрунтуватися на щорічних посланнях президента України. При цьому виключаються повноваження Верховної Ради з визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Програма діяльності Кабміну тепер також має базуватися на щорічних посланнях президента. На їхній же основі, крім Конституції, законів України та актів глави держави, мають розроблятися й нормативні акти уряду.

Виконання щорічних президентських послань включається й до переліку основних завдань центральних органів виконавчої влади, а також місцевих державних адміністрацій.

І нарешті, скасовано необхідність розробляти і затверджувати щорічну Державну програму економічного та соціального розвитку України.

І тут настав час зазначити, що ухвалений закон на етапі обговорення викликав дуже серйозні нарікання низки самих законодавців, експертів і представників місцевих органів самоврядування.

Наприклад, уже через тиждень після голосування цього документа в першому читанні (10 лютого ц.р.) депутати Львівської міської ради надіслали на адресу В.Януковича офіційне звернення з вимогою не затверджувати законопроекту №9665. Обґрунтовувалася ця вимога тим, що він суперечить правовим нормам чинної Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування, а також «руйнує основи конституційного ладу Української держави». «Фактично президент буде прямо управляти місцевими органами влади в бюджетній сфері для виконання його щорічних послань. Про невідповідність нормам Конституції положень зазначеного законопроекту говориться навіть у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України», — наголошували львівські депутати.

Справді, в експертному висновку ГНЕУ ВРУ міститься доволі значний перелік зауважень до згаданого законопроекту. Не вдаючись поки що в юридичні подробиці, все ж таки наведемо головний висновок експертизи: «У зв’язку з неможливістю впровадження запропонованої законопроектом концепції без внесення змін до Конституції України пропонуємо відхилити зазначений законопроект».

Та скільки важить такий висновок проти президентського підпису під документом? Зрозуміла річ, надто мало. Звичайно, як дурницю було сприйнято й аргументи противників ініціатив законопроекту при розгляді його в профільних комітетах. Контрольовані нині правлячою коаліцією комітети хоч і не без складнощів, але забезпечили потрібні висновки «схвалюємо», що стали основою для подальшого позитивного голосування вже в сесійному залі (законопроект отримав 235 депутатських карток «за»). При цьому навіть достатньо аргументовані протести деяких партнерів по коаліції або представників, наприклад, Асоціації міст України, були, природно, теж проігноровані.

«Ми вже й так стали посміховищем не тільки для всієї Європи, а й для власного народу. Подібними «витівками» вкотре підставляють президента — це ж не сам глава держави вигадує такі нісенітниці, а його «доблесне» оточення. Він що, хоче відповідати за всі бюджетні провали й негаразди? Як може політичний документ бути основою для подальшої законодавчої роботи в бюджетній сфері?» — кинув у серцях у розмові з кореспондентом DT.UA один із наближених до влади учасників дискусії, який побажав потім залишитися неназваним.

Про що все-таки йдеться? Саме час приступити до основних претензій докладніше. Про них — у коментарях експертів, до яких звернулося DT.UA.

Ігор КОЛІУШКО, Центр політико-правових реформ

— Як ви розцінюєте таку законодавчу ініціативу?

— Щорічне звернення до Верховної Ради — це документ, який окреслює політику президента. Однак не тільки ніде в Конституції немає вимоги, що політику президента повинна автоматично реалізовувати вся система органів влади, більш того, це явна підміна понять. Насправді у нас Конституція не президентської держави, а напівпрезидентської, тобто змішаної форми правління. І в нас Кабінет міністрів за Конституцією є самостійним органом. Уряд, окрім законів, має виконувати лише акти президента, а не доручення, і тим більше не послання. Те, що в закон про Кабінет міністрів з ініціативи пана Лавриновича торік було включено зобов’язання уряду виконувати доручення президента, — це явна невідповідність Конституції. І так само те, що в даному випадку скрізь вписується щорічне послання президента, — це вихід за межі Конституції. Бо всі зміни — і до Бюджетного кодексу, і до закону про місцеві державні адміністрації, і до закону про Кабмін, і до закону про центральні органи виконавчої влади — стосуються саме цього, і, на моє переконання, вони не відповідають конституційній моделі форми правління в Україні, тому вищеназвані закони взагалі не повинні існувати в такій редакції.

В усі ці чотири закони, які є базовими для функціонування виконавчої влади в Україні , вони вписують щорічне послання президента. Що це означає, наприклад, для місцевих адміністрацій? Це означає політизацію їх діяльності. Насправді місцеві адміністрації мусять виконувати закони та норми іншого законодавства. Тобто акти Кабміну — так, акти президента — так, але не політичні документи, яким є щорічне звернення, не політичні побажання.

Політична воля, яка виражається в щорічному посланні президента, є орієнтиром для Кабміну і парламенту, тобто для політичних органів. Вона не може бути обов’язковою для центральних органів виконавчої влади і тим більше для місцевих державних адміністрацій, які не є політичними органами, виконуючи лише законодавчі норми.

Тобто Верховна Рада і Кабмін повинні в своїх актах, законах, постановах враховувати політичну волю президента. Тому що глава держави має право підписувати або ветувати закони, а також скасовувати урядові постанови. Отака логіка закладена у Конституції. А всі виконавчі органи, що нижче Кабінету міністрів, мають виконувати законодавство, а не проводити якусь свою політику на основі щорічного послання президента.

— Тобто йдеться про порушення Конституції. Якою може бути мотивація? Може, подібні речі президентський офіс впроваджує, щоб зберегти вплив і владу, оскільки відчуває, що результати виборів можуть бути не такими оптимістичними, як хотілося б?

— Так. Це може бути правдоподібним тлумаченням цієї ситуації. Це ще один крок для концентрації влади в руках президента. Ще один крок, який посилює вплив президента на всі органи державної влади, і фактично це можна розглядати, як превентивний крок на випадок, якщо в парламенті не буде більшості чи в Кабінеті міністрів не буде одностайності.

— А якими будуть наслідки?

— Їх важко спрогнозувати, і в цьому теж полягає одна з проблем. Порушується порядок реалізації державної влади. А до чого це призведе, залежить уже від політичної волі особи, яка отримує нові повноваження. Будь-якими повноваженнями можна користуватися як «во благо», так і «во зло».

— Протиріччя з Конституцією можуть спровокувати та створити якісь додаткові негаразди?

— Створять, звичайно. По-перше, мова йде про зменшення легітимності державної влади. Посилюється хаос, тому що неконституційні повноваження президента, як правило, в наших умовах не реалізовуються. Усі ті неконституційні доручення, які сиплються від президента та якими він постійно хвалиться, вони ж насправді в системі виконавчої влади мають дуже невисокий відсоток виконання. В цьому випадку абсурдність ситуації тільки посилиться.

Ігор УМАНСЬКИЙ, колишній перший заступник міністра фінансів України

— Прийняття цього законопроекту означає чергове урізання повноважень і Верховної Ради, і Кабінету міністрів. 

Я дуже сумніваюся, що це була особиста ініціатива президента, швидше, його адміністрації. Адже, окрім збільшення і так колосальних повноважень, з ухваленням цього закону президент візьме на себе ще й додаткову відповідальність.

Перебираючи на себе частину функцій Верховної Ради і Кабінету міністрів, глава держави втрачає і важливу можливість політичного маневру. Тому що будь-який проект закону, розроблений відповідно до щорічного послання, президенту буде незручно і некоректно ветувати, подавати до нього зауваження тощо. І найголовніше — президент позбавляє себе можливості перекласти на Кабмін або на Верховну Раду відповідальність за все те, що в бюджеті міститься, коли порахували неправильно або «не вгадали» світової кон’юнктури розвитку ситуації на ринках тощо.

Главі держави відтепер буде значно складніше відправити уряд у відставку через те, що там розробили неправильну програму або прогноз, адже вони тепер ґрунтуватимуться на його власних вказівках. Президент у цьому випадку безумовно втратить, тому що отримана ним відповідальність вочевидь не переважує повноважень, які є дуже умовними.

Щоб керувати виконавчою владою як центрального, так і місцевого рівня, главі держави сьогодні цілком достатньо наявного інструментарію і без щорічного послання. Тому це нововведення, навіть з урахуванням нинішнього посилення вертикалі влади в Україні, не дуже добре і не дуже передбачливо для глави держави.

— Від цього закону, виходить, більше виграє президентське оточення, яке зможе керувати якимись процесами?

— Так. Тому я спочатку зробив акцент, що це не дуже логічно для президента, швидше, це вигідно його адміністрації. Цей документ (президентське послання. — Ю.С.) завжди попередньо опрацьовуватиметься, щодо нього йтимуть консультації. Його в робочому порядку бачитимуть і в Мінфіні, наприклад. Отже, якщо там щось не влаштовуватиме Мінфін, то йому доведеться йти і домовлятися, торгуватися. Але не особисто з президентом, звичайно, а з тим, хто опрацьовує і готує документ на розгляд першої особи. Далі — робіть висновки самі. Якщо раніше «торгувалися» на рівні Мінфін — депутати, президент з прем’єром принципово погоджували якісь основні показники, то нині до цього процесу додаються нові активні учасники.

Серед змін, які там є, — і ліквідація як такого інституту програми економічного і соціального розвитку. Сама ідея перегляду програмних підходів до державного планування дуже непогана, особливо якщо згадати, що ми вже багато років говоримо про необхідність переходу від короткострокового бюджетного планування на один рік до хоча б середньострокового — три-п’ятирічного.

А в умовах переходу на довгострокове, як мінімум трирічне, бюджетування відповідна програма економічного і соціального розвитку була б необхідна. До речі, і ідеологічна база, і нормативні документи, я пам’ятаю, були розроблені ще на початку 2000-х, але далі обговорення це питання не пішло.

І ще один досить важливий момент: ми почали з питань перерозподілу відповідальності і повноважень між гілками влади. Моє відчуття — ми рухаємося до ситуації, коли більшість повноважень Кабміну, у тому числі у визначенні середньострокової економічної політики, відходять Банковій. Тут логічним буде питання про розподіл повноважень між гілками влади.

Президент нібито переважно гарант Конституції, але повноважень у нього зараз більше, ніж у Кабміну і Верховної Ради, разом узятих. Ми де-факто підходимо до моделі, коли президент керує Кабміном. Якщо в Україні цю модель приймати, тоді необхідно вносити зміни до Конституції, що президент є і главою уряду, що було б, до речі, логічно і правильно. Мені здається, ментально це ближче до українських засад — президент має очолювати виконавчу владу.

Тоді, якщо логікою політики нашого діючого президента буде вихід на цю модель, цей крок обґрунтований. Але в цьому разі, як наслідок, у нього зменшується маневреність і зростає відповідальність за те, що відбувається в країні. А Верховна Рада має відповідати за законодавчу базу, ухвалюючи в тому числі і закон про бюджет. Тут повноваження мають бути тільки у парламенту, і саме він має контролювати його виконання.

Ірина АКІМОВА, перший заступник глави адміністрації президента України

Коментар Першого заступника Глави Адміністрації Президента України стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону  України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо системи програмних документів)

Прийняття згаданого Закону було необхідним для забезпечення належної реалізації пріоритетів політики Глави держави відповідно до взятих перед виборцями зобов'язань.

В статтях 102-112 Конституції України визначено повноваження Глави держави. Зокрема, Президент України є Главою держави, гарантом державного суверенітету, конституційних прав і свобод громадян, забезпечує національну безпеку держави. Згідно з Конституцією, Кабінет Міністрів України та голови місцевих державних адміністрації відповідальні перед Президентом України (ст. 113 та 118). Тому Уряд України, місцеві державні адміністрації відповідальні перед Главою держави в тому числі і на предмет впровадження політики Глави держави, визначеної у його щорічних посланнях до парламенту.

Отже, інструмент впливу з боку Президента України на виконавчу гілку влади в частині врахування нею положень щорічних послань Президента України до парламенту вже передбачений Конституцією.

Роль послання Президента України при визначенні засад внутрішньої і зовнішньої політики законодавчо вже була визначена в Законах України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», «Про організацію оборонного планування». Так, Законом «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» передбачено, що Глава держави бере участь у визначенні та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики саме шляхом звернення із щорічним посланням до Верховної Ради України. В Законі «Про організацію оборонного планування» визначено, що послання Президента України до парламенту є засобом довгострокового оборонного планування.

Однак згаданий інструмент донині в законодавстві був неповним. Закон ліквідує цю законодавчу прогалину.

Неповнота, недосконалість згаданого інструменту в минулому негативно позначалася на результативності здійснення політики Глави держави, залишаючи ряд важливих для розвитку України та її громадян положень його послань без їх практичної реалізації.

Особливо важливим є законодавче запровадження згаданого інструменту в нинішніх умовах, коли Президентом України була ініційована радикальна модернізація країни, яка відкладалася десятиріччями. Глава держави є головним ідеологом цієї модернізації (через виконання Програми економічних реформ та щорічних Національних планів дій до неї).

Слід зазначити, що Програма економічних реформ вперше стала документом, що публічно зазначає неможливість подальшого відкладання непопулярних, але необхідних для країни кроків.

Прийнятий Закон робить подальший крок у посиленні прозорості політики Президента України. Цей Закон не лише встановлює орієнтири для подальшої розробки державних програм, але й фактично заздалегідь дає відповідь на питання: які законопроекти, ініціативи будуть підтримані Главою держави, а які – ні.

Закон передбачає, що Програма Уряду має базуватися на щорічних посланнях Президента України до парламенту, Кабінет Міністрів України видає акти з метою впровадження щорічних послань Президента України; до переліку основних завдань місцевих державних адміністрацій включається й виконання щорічних послань Президента України.

Публічність зобов'язань дозволить підвищити якість практичної реалізації політики Глави держави.

Закон повністю відповідає Конституції України. Запропонований в Законі вищезгаданий інструмент вводиться відповідно до статей 6 та 19 Конституції України, згідно з якими органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів та зобов'язані діяти лише на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як зазначалося, згідно із статтею 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України. Згідно із статтею 118 Конституції України, голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України.

Згідно із статтею 25 Закону України, Кабінет Міністрів України забезпечує в тому числі і реалізацію програм Президента України. Такими програмами є, зокрема і Передвиборча Програма Президента України, Програма економічних реформ. Як і щорічне послання, це політичні документи на середньострокову перспективу (на період обрання Президента), які не регулюють правовідносини, а визначають політичні завдання і пріоритети. Щорічне послання Президента України має конкретизувати завдання з виконання згаданих програм, щоб Президент України мав можливість домогтися від виконавчої влади реалізації його передвиборчих зобов'язань.

На критичні зауваження Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України про невідповідність законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо системи програмних документів) положенням Конституції України фахівцями Адміністрації Президента України були надані ґрунтовні роз'яснення, коментарі. В результаті Комітет з питань бюджету Верховної Ради України, який був визначений головним при розгляді згаданого законопроекту, ухвалив рішення рекомендувати парламенту прийняти цей законопроект в цілому.

Закон не зачіпає повноважень ні Верховної Ради України, ні органів місцевого самоврядування, не суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування.

Верховна Рада України, згідно з Конституцією України, визначає засади державної політики, схвалює Основні напрями бюджетної політики, приймає Закон про Державний бюджет України. Органи місцевого самоврядування приймають місцеві бюджети. Президент України, в свою чергу, у посланні ставить політичні завдання, які мають виконуватися органами виконавчої влади.

Закон передбачає також оптимізацію системи програмних документів (необхідність якої визнає і Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України) шляхом скасування необхідності розробки Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік. Розробка цієї Програми є надто обтяжливою для органів виконавчої влади, забирає багато часу, ресурсів. Однак фактично Державна програма не стала дієвим інструментом реалізації державної соціально-економічної політики. Вона була затверджена парламентом лише у 2010 році. Жодного разу державний бюджет не формувався на основі цієї Програми.

Водночас нині на практиці вже реалізується новий підхід до державного планування. З метою належної реалізації прийнятої Урядом до виконання Програми економічних реформ щорічно затверджуються і реалізуються відповідні Національні плани дій.

За цих обставин немає подальшої потреби у розробці і схваленні згаданої Державної програми.

Таким чином, прийняття Закону дозволить зробити передбачуваними пріоритети розвитку України, забезпечити стабільність у їх реалізації — адже проголошені пріоритети будуть закріплені у великій кількості програмних документів, ліквідувати розбіжності у програмах та тактиці дій виконавчої влади в процесі здійснення реформ та виконання своїх повноважень. Водночас такий крок підкреслює рішучість Президента України у виконанні його зобов’язань перед виборцями «з відкритим забралом».

18 травня 2012 р.

Юрій Сколотяний, «Дзеркало тижня. Україна» №18

//dt.ua/POLITICS/dribni_zakonodavchi_pustoschi_z_dalekosyazhnimi_naslidkami-102330.html
//korrespondent.net/ukraine/politics/1058363-yanukovich-utverdil-shtatnuyu-strukturu-ap-424-sotrudnika

Президент послав

Послання президентові
Модернізація - «по посланіям». Развод - «по понятіям»
Команда Януковича вдруге заходиться…
Конституційний коловорот 
Модернізована опозиція

Фото Андрій Товстиженко, ZN.UA